توزیع قدرت نهادی
از منظر اقتصاد سیاسی نهادی، توسعه پایدار زمانی امکانپذیر است که نهادهای فراگیر بتوانند سه کارکرد اساسی را تضمین کنند: امنیت حقوق مالکیت، رقابت اقتصادی نسبتا آزاد و پاسخگویی سیاسی. در عراق به جای حرکت به سمت چنین نهادهایی، ساختار حکمرانی به تدریج در قالب نوعی «توزیع قدرت مبتنی بر سهمبندی سیاسی و هویتی» تثبیت شد. نتیجه این فرآیند، شکلگیری دولتی است که در آن کارآمدی اداری و ظرفیت سیاستگذاری اقتصادی تحتالشعاع ملاحظات سیاسی کوتاهمدت قرار گرفته است.
یکی از مهمترین ویژگیهای اقتصاد سیاسی عراق، غلبه ساختار رانتی مبتنی بر نفت است. بیش از ۸۵درصد درآمدهای دولت از صادرات نفت خام تامین میشود. در ادبیات اقتصاد سیاسی، چنین ساختاری موجب شکلگیری «دولت غیرمالیاتی» میشود؛ دولتی که برای تامین منابع خود نیازی به اخذ مالیات از شهروندان ندارد و در نتیجه، پیوند پاسخگویی میان دولت و جامعه تضعیف میشود. در این چارچوب دولت به جای اینکه محصول تعامل مالیاتی باشد، به توزیعکننده رانتهای نفتی تبدیل میشود. این وضعیت بهطور مستقیم انگیزههای اصلاح نهادی، تنوعبخشی اقتصادی و توسعه بخش خصوصی مولد را کاهش میدهد.
در سطح حکمرانی، یکی از چالشهای بنیادین عراق، «پراکندگی قدرت نهادی» است. دولت مرکزی با مجموعهای از نهادهای موازی، بازیگران غیررسمی و ساختارهای حزبی-اداری در هم تنیده شده که بخش قابلتوجهی از ظرفیت اجرایی دولت را در اختیار دارند. این وضعیت که در ادبیات جدید به عنوان نوعی حکمرانی تکهتکه (fragmented governance) شناخته میشود، موجب کاهش انسجام سیاستگذاری عمومی، تعارض در تصمیمگیری و ضعف در اجرای برنامههای توسعهای شده است.
چالش دیگر، «نهادینه شدن فساد بهعنوان سازوکار تخصیص منابع» است. در بسیاری از اقتصادهای رانتی، فساد صرفا یک انحراف اخلاقی نیست، بلکه به بخشی از منطق توزیع رانت تبدیل میشود. در عراق تخصیص قراردادهای دولتی، انتصابات اداری و دسترسی به منابع بودجهای اغلب در چارچوب شبکههای غیررسمی و روابط سیاسی انجام میشود. این امر نه تنها بهرهوری اقتصاد را کاهش میدهد، بلکه موجب تضعیف سرمایه اجتماعی و کاهش اعتماد نهادی نیز میشود.
از منظر ساختار بودجهای، اقتصاد عراق به شدت مصرفمحور است. سهم بالای هزینههای جاری بهویژه حقوق بخش عمومی و یارانهها در مقابل سرمایهگذاریهای عمرانی محدود، نشاندهنده غلبه منطق کوتاهمدت بر برنامهریزی توسعهای است. این الگو موجب شده دولت به جای ایفای نقش «سرمایهگذار توسعهای» به یک نهاد توزیعکننده درآمدهای نفتی تبدیل شود. در نتیجه ظرفیت انباشت سرمایه انسانی و فیزیکی در بلندمدت محدود باقی مانده است.
در سطح کلان، ضعف تنوع اقتصادی یکی دیگر از گرههای ساختاری اقتصاد عراق است. بخش خصوصی در این کشور به دلیل وابستگی شدید به دولت، محدودیتهای نهادی و نااطمینانی سیاسی، نتوانسته نقش یک موتور رشد مستقل را ایفا کند. در بسیاری از موارد فعالیتهای اقتصادی یا بهطور مستقیم به دولت وابستهاند یا در قالب اقتصاد غیررسمی و غیرشفاف فعالیت میکنند. این وضعیت مانع شکلگیری رقابت واقعی و بهرهوری پایدار شده است.
یکی دیگر از ابعاد مهم چالش حکمرانی در عراق، ضعف ظرفیت نهادی در ارائه خدمات عمومی زیرساختی است. زیرساختهایی مانند آب، برق، حملونقل و خدمات شهری همچنان با کمبودهای جدی مواجهاند. این مساله صرفا ناشی از کمبود منابع نیست، بلکه نتیجه مستقیم ضعف در برنامهریزی، ناهماهنگی نهادی و ناکارآمدی اجرایی است. در ادبیات اقتصاد توسعه، چنین وضعیتی معمولا به عنوان «شکاف ظرفیت دولت» شناخته میشود.
از منظر اجتماعی-سیاسی، یکی از موانع مهم توسعه در عراق، ضعف انسجام ملی و غلبه شکافهای هویتی بر هویت نهادی است. در چنین شرایطی سیاستگذاری اقتصادی بهجای آنکه بر اساس منافع ملی بلندمدت شکل گیرد، در چارچوب رقابتهای سیاسی و گروهی بازتفسیر میشود. این امر موجب کاهش ثبات سیاستی و افزایش عدمقطعیت برای سرمایهگذاری میشود.
در مجموع، اقتصاد سیاسی عراق را میتوان در قالب یک «چرخه انسداد نهادی» تحلیل کرد؛ چرخهای که در آن وفور منابع نفتی بهجای تبدیل شدن به موتور توسعه، به ابزار بازتولید رانت، تضعیف نهادهای پاسخگو و تقویت ساختارهای غیرمولد تبدیل شده است. در این چرخه، ضعف حکمرانی هم علت و هم نتیجه توسعهنیافتگی است و بهصورت خودتقویتکننده عمل میکند.
مساله عراق بیش از آنکه اقتصادی صرف باشد، مسالهای عمیق در سطح حکمرانی و اقتصاد سیاسی است. تا زمانی که اصلاحات نهادی در جهت تقویت شفافیت، پاسخگویی، کاهش وابستگی بودجه به نفت و بازسازی ظرفیت دولت صورت نگیرد، چشمانداز خروج از وضعیت کنونی محدود خواهد بود. تجربه عراق نشان میدهد که منابع طبیعی، بدون نهادهای کارآمد، نهتنها ضامن توسعه نیستند، بلکه میتوانند به عاملی برای تداوم انسداد ساختاری تبدیل شوند.
* دانشآموخته اقتصاد
