«دنیای‌اقتصاد» گزارش کمیسیون خاص کلان شهرها از وارونگی بودجه شهرداری‌ها را بررسی می‌کند
فاصله تهران از شهرهای موفق
سهم ریز «منابع اصلی بودجه کلان شهرهای پیشرفته» در بودجه تهران
نتایج تازه‌ترین مطالعات انجام شده از سوی کمیسیون خاص امور کلان‌شهرها از وجود یک فاصله معنادار و ملموس میان تهران با شهرهای پیشرفته جهان در الگوی مالیه شهرداری‌ها خبر می‌دهد. مقایسه الگوی تامین مالی و کسب درآمد شهرداری‌های کشور با الگوی مالیه شهرداری‌های «کلان‌شهرهای پیشرفته»، «شهرهای بزرگ در حال توسعه» و « ۹ شهر موفق» نشان می‌دهد: معادله تامین مالی در شهرهای کشور نسبت به سه گروه مورد بررسی وارونه تعریف شده است. به گزارش «دنیای‌اقتصاد» اگرچه طی سال‌های گذشته، به واسطه تعلیق در تحقق تکلیف دهه ۶۰ دولت برای تعریف درآمدهای جایگزین پایدار برای شهرها، توپ تعریف کسب درآمدهای پایدار، سالم و تامین‌کننده توسعه مطلوب و کیفی شهرها از زمین شهرداری‌ها به زمین دولت انداخته می‌شد، اما آخرین بررسی‌های انجام شده از سوی کمیسیون خاص امور کلان‌شهرها که در ابتدای دولت یازدهم با هدف بررسی ویژه چالش‌های کلان‌شهرها در دولت تشکیل شد حاکی از آن است که معادله وارونه سهم منابع درآمدی مختلف در بودجه اداره شهرها باید با «همت شهرداری ها» و «پشتیبانی دولت» رفع شود.
گزارش تهیه شده از سوی کمیسیون خاص امور کلان‌شهر تهران و سایر کلان‌شهرها نشان می‌دهد: بودجه و نظام تامین مالی در شهرداری‌ها به خصوص در شهر تهران و سایر شهرهای بزرگ در مقایسه با دخل و خرج سه گروه شامل «کلان‌شهرهای پیشرفته»، «شهرهای بزرگ در حال توسعه» و « ۹ شهر موفق» وارونه تعریف شده است. این وارونگی در تامین منابع درآمدی است که در سهم چهار حوزه شامل «بهای خدمات شهری»، «شارژ شهری»، «منابع دولتی» و «فروش اموال» قابل ردیابی است. به‌طوری که این وارونگی اسباب تشدید دست‌کم دو چالش کلیدی در پایتخت و شهرهای بزرگ کشور را به وجود آورده است. در حال حاضر پایتخت و سایر شهرهای بزرگ کشور با چالش اصلی در حوزه «حرکت» و «زیست‌پذیری» به دلیل افزایش آلودگی هوا، افزایش ازدحام خودرو و تراکم جمعیت و به دنبال آن کاهش کیفیت زندگی دست‌و‌پنجه نرم می‌کنند. علاوه بر این، دو چالش کلیدی، شهرهای کشور به دلیل وارونگی ایجاد شده در سهم بندی منابع درآمدی، چهار چالش اقتصادی-شهری شامل «کمبود منابع»، «تراکم بالای جمعیت»(به ویژه در روزها)، «تقاضای قابل ملاحظه در حوزه حمل و نقل عمومی» و «افزایش مطالبات عمومی شهروندان از شهرداران برای کلیدزدن اصلاحات طی یکسال گذشته» را نیز دارا هستند.
نتایج مطالعات انجام شده از سوی کمیسیون خاص امور کلان‌شهرها مشخص می‌کند شهرداران پایتخت و کلان‌شهرها برای رفع این چالش‌ها راه گریزی جز حل وارونگی معادله تامین درآمدها ندارند. در بررسی حل موضوع نیز ابتدا باید به چرایی شکل‌گیری این فاصله معنادار میان نظام درآمدی تهران و سایر کلان‌شهرهای کشور با شهرهای پیشرفته جهان پرداخته شود.
جزئیات این بررسی نشان می‌دهد: طی دهه‌های گذشته غالب شهرهای جهان یک تغییر نگرش عمده در دخل و خرج شهرداری‌ها را رقم زدند. این تغییر نگرش دو اتفاق مهم را برای نحوه کسب درآمد و تامین منابع درآمدی به وجود آورد. اتفاق نخست آنکه شهرداری‌ها از کسب درآمد برای اداره شهر به هر قیمت پرهیز کردند و اتفاق دیگر آنکه ممنوعیت استفاده از منابع مالی کاهنده کیفیت زندگی شهروندان بود. این در حالی است که مطابق با نتایج این گزارش، چنین تغییر نگرشی طی دهه‌های اخیر در نظام تامین مالی شهرداری‌های کشور به وجود نیامده است. وابستگی بالای بودجه شهرها به درآمد حاصل از انواع عوارض ساختمانی(دست کم ۴۰ درصد) که دارای دو ویژگی ناپایداری و ناسالم بودن است یکی از نشانه‌های عدم این تغییر نگرش است که همراستا با افزایش وصول این نوع درآمد در بودجه شهرداری‌ها، کیفیت زندگی در شهرهای کشور کاهش پیدا کرده است.
در قالب مطالعه این کمیسیون از بودجه شهرداری‌ها در یک روند ۳۰ ساله این نکته قابل‌توجه است که درآمدها و منابعی که باید در طول سه دهه گذشته افزایش پیدا می‌کرد مسیری متفاوت را طی کرده و در مقابل منابعی که باید سهم آنها به تدریج طی سه دهه گذشته به دلیل اثرات نامطلوب، در مسیرنزولی قرار می‌گرفت، افزایش پیدا کرده است. درآمد حاصل از فروش خدمات شهری(بهای خدمات شهرداری) از جمله منابع درآمدی برای شهرداری‌ها است که به دلیل پایداری و سالم بودن باید طی سال‌های گذشته در یک مسیر افزایشی قرار می‌گرفت اما این بررسی نشان می‌دهد سهم این نوع ردیف درآمد از حدود یک درصد در دهه ۶۰ تا ۷۰ بازهم در همان سطح حدود یک درصد طی یک دهه اخیر باقی مانده است.
ثبات سطح درآمدزایی از این ردیف درآمدی در حالی است که به دلیل افزایش خدمات‌دهی شهرداری در چند سال اخیر به واسطه افزایش تعریف پروژه‌ها وافزایش هزینه‌ها، باید سهم این ردیف درآمدی در بودجه رشد داشته باشد. مطابق با الگوی استاندارد جهانی بخش عمده تامین هزینه‌های شهر، باید از طریق بهره‌برداران شهر باشد. به این معنا که همزمان با افزایش سطح بهره‌برداری از امکانات شهر، باید سهم بیشتری در تامین هزینه‌های شهر پرداخت شود اما طی سال‌های گذشته برخلاف افزایش خدمات رسانی در سطح شهرها از سوی شهرداری‌ها، سهم این نوع درآمد در بودجه سالانه شهرداری‌ها تغییری نکرده است.
فروش اموال شهرداری‌ها از دیگر حوزه‌های درآمدی در بودجه شهرها است که سهم آن در بودجه سال‌های ۶۰ تا ۷۰ شهرداری‌ها، حدود ۲۵ درصد بوده و در حال حاضر به حدود ۳۰ درصد رسیده است. در عین حال سهم شهرداری‌ها از منابع عمومی دولت که طبق قانون باید در قالب اعتبارات مترو پرداخت شود در حال حاضر حدود ۸/ ۰ درصد است اما طی دهه‌های گذشته سهم این نوع درآمد در بودجه سالانه شهرداری‌ها چند برابر این عدد بوده است. این در حالی است که مطابق با الگوی جهانی تامین درآمد در شهرداری‌های پیشرفته سهم این ردیف درآمد باید در بودجه سالانه تقویت شود. اما این روند معیوب نشان دهنده وارونگی سهم منابع اصلی در بودجه شهرداری‌های کشور در مقایسه با سه گروه از شهرداری‌های جهان است.
جزئیات مقایسه انجام شده میان ۷ نوع منبع درآمدی اصلی در بودجه شهر تهران با «کلان‌شهرهای پیشرفته» و «کلان‌شهرهای در حال توسعه» نشان می‌دهد: عوارض نوسازی یا همان شارژ شهری به‌عنوان پایدارترین درآمد شهری اگرچه در حال حاضر در بودجه شهرداری تهران سهمی معادل ۲ درصد دارد اما این نوع درآمد در بودجه کلان‌شهرهای پیشرفته معادل ۳۲ درصد و در کلان‌شهرهای در حال توسعه معادل ۱۷ درصد منابع درآمدی سالانه شهرها را تامین می‌کنند. در مقابل اگرچه سهم درآمد حاصل از انواع ساختمانی همچون فروش تراکم در بودجه کلان‌شهرهای پیشرفته حدود یک درصد و در کلان‌شهرهای در حال توسعه حدود نیم درصد است اما در بودجه پایتخت با اصلاحات صورت‌گرفته در حال حاضر سهمی حدود ۴۰ درصد را شامل می‌شود.
عوارض محلی نیز یکی دیگر از منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌های جهان است که در کلان‌شهرهای پیشرفته حدود ۱۱ درصد و در شهرهای در حال توسعه حدود ۱۹ درصد در بودجه سالانه اداره شهر سهم دارند اما سهم این نوع درآمد پایدار نیز در بودجه شهر تهران حدود ۴ درصد پیش‌بینی شده است. در عین حال دولت‌ها نیز در تامین منابع درآمدی برای شهرداری‌های جهان نقش مهمی دارند. به‌طوری که سهم منابع عمومی دولت در تامین هزینه‌های اداره شهرهای پیشرفته حدود ۱۲ درصد و در کلان‌شهرهای در حال توسعه حدود ۱۷ درصد است اما در شهر تهران دولت‌ها سهمی در حدود یک درصد در تامین هزینه‌های شهر دارند. بهای خدمات شهری نیز از جمله منابع درآمدی قابل اتکا برای تعداد زیادی از شهرداری‌های دنیا است اما بررسی سهم این نوع درآمد در بودجه پایتخت در مقایسه با بودجه سایر کلان‌شهرهای جهان نشانه دیگری از وارونگی معادله کسب درآمد است. جزئیات این مقایسه نشان می‌دهد منابع درآمدی حاصل از ردیف بهای خدمات شهری حدود یک درصد از کتاب دخل و خرج پایتخت را تشکیل می‌دهد اما این درآمدزایی شهرداری‌های کلان‌شهرهای پیشرفته از این محل حدود ۸ درصد و در شهرهای در حال توسعه حدود ۱۵ درصد است.
علاوه بر این پنج بخش مهم درآمدی برای شهرداری‌ها، استفاده از ظرفیت بخش خصوصی نیز نقش مهمی در تامین هزینه‌های شهرداری‌های جهان بر عهده دارد. به‌طوری که در کلان‌شهرهای پیشرفته حدود ۸ درصد و در کلان‌شهرهای در حال توسعه حدود ۵ درصد منابع در آمدی برای اداره شهرها از طریق سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به دست می‌آید. اما سهم این گروه در تامین هزینه‌های سالانه اداره پایتخت ایران حدود ۶/ ۰ درصد است. همچنین فروش اموال از جمله ردیف‌های درآمدی است که باید طی سال‌های گذشته در مسیری کاهنده قرار می‌گرفت اما در حال حاضر بررسی‌ها نشان می‌دهد سهم این نوع منابع درآمدی از بودجه اداره شهر تهران حدود ۳۰ درصد و در سایر کلان‌شهرهای جهان بین ۱۲ تا ۱۶ درصد در نوسان است. از دیدگاه کارشناسان اقتصادی شهری اموال شهرداری‌ها ذخایر و ثروت‌های یک شهر محسوب می‌شوند که قاعدتا نباید در یک مسیر اشتباه به‌عنوان یک منبع درآمدی سهل‌الوصول مدنظر شهرداری‌ها قرار داشته باشد.
مجموع نتایج حاصل از مقایسه ۷ بخش درآمدی مهم برای شهرداری‌ها میان تهران و کلان‌شهرهای پیشرفته و در حال توسعه حاکی از آن است که شهرداران شهرهای بزرگ ایران در استفاده از سه نوع ظرفیت بودجه‌ای برای افزایش سطح درآمدهای سالم، پایدار و مطلوب ناتوان یا ناکام بوده‌اند. ظرفیت اول کسب درآمد از شهروندان به‌عنوان استفاده‌کنندگان از خدمات شهری و همین‌طور مالکان به‌عنوان افرادی است که ملزم به پرداخت شارژ شهری هستند. در حالی که شهروندان و مالکان به‌عنوان استفاده‌کنندگان اصلی از خدمات ارائه شده از سوی شهرداری، باید براساس یک فرمول متوازن و عادلانه بهای خدمات دریافت‌شده را به شهرداری پرداخت کنند، نه تنها به دلیل نبود یک فرمول نامناسب و وارونه، مبلغ عوارض برای همه شهروندان یکسان تعریف شده است بلکه پرداخت این میزان شارژ شهری تعریف‌شده نیز به‌طور کامل از سوی شهروندان انجام نمی‌شود. به تعبیر دیگر میان خدمات متنوع و گسترده ارائه‌شده از سوی شهرداری‌ها به ویژه در کلان‌شهرها با میزان عوارض دریافتی از شهروندان تناسب ندارد.
دومین ظرفیت استفاده نشده از سوی شهرداران کشور سرمایه‌گذاری بخش خصوصی است. از آنجاکه بخش عمده منابع شهرداری‌ها به ویژه در کلان‌شهرها به انجام پروژه‌های عمرانی موردنیاز شهرها همچون ساختن معابر، بزرگراه‌ها، میادین، پارک‌ها و فضاهای عمومی و... اختصاص می‌یابد ظرفیت سوم استفاده از منابع عمومی دولت است. این پروژه‌ها در بطن خود از ویژگی‌هایی برخوردارند که می‌توان با تعریف مدل‌های مختلف و متعدد مشارکت و سرمایه‌گذاری با تکیه بر مبانی قانونی موجود و ایجاد مشوق‌های قانونی لازم برای جلب مشارکت سرمایه‌گذاران، تحولی شگرف را در نظام مالی و تامین مالی شهرداری و نیز نظام اجرایی پروژه‌های عمرانی شهری به وجود آورد. ناکامی در استفاده از این ظرفیت‌ها در حالی است که دو چالش کلیدی کلان‌شهرهای کشور در حوزه حرکت و زیست‌پذیری از طریق استفاده از همین ظرفیت‌ها رفع خواهد شد.
به گزارش «دنیای اقتصاد» مطالعه انجام شده از سوی کمیسیون خاص امور کلان‌شهرها نشان می‌دهد هم اکنون یک ناهمخوانی شدید با نسبت‌های جهانی در بودجه شهرداری‌ها دارد. این مطالعه مشخص می‌کند علت اصلی پایین بودن سهم عوارض نوسازی در بودجه سالانه شهرداری‌ها (سهم این نوع درآمد در بودجه شهرداری تهران هم اکنون حدود ۲ درصد پیش‌بینی شده است) فرمول تعریف شده برای تعیین آن است. به تعبیر دیگر اگرچه در سراسر جهان، عوارض نوسازی یکی از مهم‌ترین منابع درآمدی پایدار شهرداری‌ها است، اما در ایران به دلیل کاهش مبنای محاسبه نرخ عوارض به نسبت اولیه و واقعی خودش، اثرگذاری خود را از دست داده است. هم اکنون مبنای محاسبه عوارض شهری مطابق قانون بودجه سال‌های ۸۹ تا ۹۷ معادل ۵/ ۱ درصد ارزش معاملاتی املاک است. این نرخ قرار است در افق ۱۴۰۵ به حدود ۲۰ درصد قیمت روز ملک برسد.
علاوه بر عوارض نوسازی، عوارض خودرو نیز از جمله منابع درآمدی است که می‌تواند تغییری جدی در کسب درآمد شهرداری‌ها به وجود آورد. این در حالی است که براساس مطالعات کمیسیون خاص امور کلان‌شهرها سهم این نوع ردیف درآمدی در بودجه پایتخت حدود ۴/ ۰ درصد است. درحالی که عوارضی که خودروسواران در تهران به شهرداری پرداخت می‌کنند کمتر از ۵/ ۰ درصد است؛ هزینه‌‌ای که شهرداری در بودجه سالانه در حوزه حمل و نقل و ترافیک عمدتا در بحث بزرگراه‌سازی می‌پردازد بیش از ۵۰ درصد از بودجه عمرانی پایتخت است. بخش پایانی مطالعه انجام شده از سوی کمیسیون خاص امور کلان‌شهرها مربوط به مقایسه الگوی تامین مالی «سالم و پایدار برای اداره ۹ شهر بزرگ دنیا» با شهرداری‌های کشور است. براساس نتایج این تحقیق، درآمد اصلی شهرداری‌های شهرهای برلین، پاریس، بارسلون، استکهلم، سئول، آتاوا، سیدنی، تایپه و آنتالیا بدون آنکه ارتباطی با ساخت وساز داشته باشند، از دو منبع شامل «مالیات» و «کمک دولت» تامین می‌شود. به عبارت دیگر حداقل ۷۰ درصد بودجه این شهرداری‌ها از محل اخذ «مالیات شهر، مالیات مشترک دولت مرکزی و دولت محلی و همچنین کمک‌های مستقیم دولت» تامین می‌شود.
به‌عنوان مثال در شهر برلین(آلمان) سهم منابع حاصل از مالیات‌های مستقیم وصولی توسط شهرداری‌ها معادل ۳۱، سهم مالیات مشترک از دولت معادل ۲۳ درصد و سهم کمک دولت معادل ۲۴ درصد است. همچنین در این شهر درآمد حاصل از مالیات بر املاک، جذب سرمایه‌گذار و فروش کالا و خدمات معادل ۲۲ است. این در حالی است که مجموع درآمد حاصل شده برای شهرداری تهران از چهار محل شامل عوارض نوسازی، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، بهای خدمات شهری و عوارض محلی معادل ۶/ ۷ درصد از بودجه است. در عین حال در شهر پاریس(فرانسه) سهم مالیات‌های مستقیم شهرداری‌ها معادل ۵۳ درصد، سهم مالیات مشترک از طرف دولت معادل ۲۵ درصد و سهم کمک دولت معادل ۱۷درصد پیش‌بینی شده است. این مقایسه نشان می‌دهد: در اکثر شهرهای پیشرفته مورد بررسی کمک‌های دولتی سهم قابل‌توجهی در بودجه اداره شهرها ایفا کرده است در ایران نیز تا پیش از سال ۶۲ دولت عملا سهم بزرگی در تامین مالی شهرداری‌های کشور داشت که با پایین آمدن سهم دولت در کمک به شهرداری‌ها، به مرور سهم بودجه شهرداری‌ها از اعتبارات دولتی از حدود ۵۰ درصد تا سال ۶۲، به کمتر از ۶ درصد در سال‌های اخیر رسیده است.
این سهم منابع درآمدی در بودجه شهرهای پیشرفته در حالی است که طی سال‌های گذشته فقدان تعریف یک نظام درآمدی برای شهرداری‌ها، کاهش سهم دولت در بودجه شهرداری‌ها بدون درنظرگرفتن هیچ‌گونه جایگزین مالی مناسب و کمبود منابع مالی موردنیاز برای انجام خدمات و عمران شهری و عدم تفویض اختیارات لازم برای شهرداری‌ها در زمینه مدیریت واحد شهری منجر به اتکای شدید شهرداری‌ها به درآمدهای حاصل از فروش تراکم، تغییر کاربری، جرایم ساختمانی و... شده است. از این رو کارشناسان اقتصاد شهری پیشنهاد می‌کنند با توجه به الگوی استاندارد جهانی شهرداری‌ها در تامین منابع درآمدی پایدار و سالم باید هر چه سریع‌تر این تغییر نگرش در نظام مالیه شهرداری‌های کشور نیز به وجود آید؛ چراکه از یک طرف هزینه‌های اداره شهرها روزبه‌روز بیشتر و خدمات ارائه شده به شهروندان متنوع‌تر می‌شود و از طرف دیگر این هزینه به طرق مختلف باید تامین شود و امکان بر زمین ماندن تکالیف و وظایف شهرداری‌ها که بعضا به‌طور روزمره باید انجام شود، وجود ندارد. در کنار این موارد، ارائه خدمات شهری مناسب، نگهداشت پروژه‌های شهری که سال به سال بر تعداد و حجم آن افزوده می‌شود نیز از جمله مهم‌ترین حوزه‌هایی است که نیازمند اتخاذ تدبیر و راهکارهای ویژه است.
ارسال نظر