وقتی زمین جای شهر را می‌گیرد
نقدی بر وضعیت بازآفرینی شهری در اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی
همچنین وظایف اساسی با محوریت ساماندهی زمین و نیز راهبری اقدامات در حوزه احیا، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری، بافتهای فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی از «شرکت بازآفرینی شهری ایران» منتزع و در «سازمان ملی زمین و مسکن» سازماندهی می‌شوند تا با بهره‌گیری از ظرفیت اجرایی بخش غیردولتی انجام پذیرند.»
بخش نخست و ماده۲ به ویژه قید «بدیهی است سایر ماموریت‌ها و وظایفی که در این سند ذکر نشده‌اند، ماموریت و وظایف غیرذاتی، موازی یا غیرضرور وزارتخانه محسوب شده و حذف می‌شوند» از سه جهت محل اشکال است، اول آنکه شورای عالی اداری فاقد جایگاه تعیین سیاست و وظایف قانونی ورای قوانین و اسناد فرادست است و دارای موضوعیت حقوقی برای تقلیل و حذف وظایف دستگاه‌ها بنابر تشخیص اداری نیست، شورای عالی اداری می‌تواند به لحاظ اداری و سازمانی اصلاحاتی در سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و شوراها و شرکت‌های دولتی اعمال کند و موارد موازی کاری و همپوشانی را اصلاح کند؛ اما نمی‌تواند به تشخیص خود وظایفی را که قوانین و اسناد فرادست تعیین کرده‌اند، غیرذاتی یا غیرضرور اعلام کند.
دوم اینکه اگر بحث اصلاحات اداری است، موضوع باید ورای درون‌دستگاهی دیده شود و به‌صورت نهادی حوزه راه و شهرسازی و مسکن و فعالیت‌های منتج از آن در مجموعه دولت مورد بررسی و اصلاح قرار گیرد تا چابک‌سازی به درستی انجام شود، در حال حاضر بخش‌هایی چون معاونت عمرانی وزارت کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور،امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه کشور، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری بخش‌هایی از نقش‌های مرتبط با حوزه وزارت راه و شهرسازی را برعهده دارند و همین گسیختگی نهادی موجب شده است که نقش‌های حاکمیتی و نظارتی و سیاستگذاری وزارت راه و شهرسازی به ویژه در رابطه با شهرداری‌ها، برنامه‌های ارتقای روستایی، شرکت‌های مهندسین مشاور، تهیه طرح‌های شهری (شرح خدمات و چارچوب حق الزحمه‌ها) نتواند به درستی اعمال شود و مهم‌ترین ناکارآمدی وزارت راه و شهرسازی در همین زمینه است.
همچنین گسیختگی نهادی حوزه مسکن و شهرسازی و وجود شورای عالی مسکن و سیاستگذاری‌های جداگانه آن که گاه در مغایرت با سیاستگذاری‌های شورای عالی شهرسازی و معماری قرار دارد و جایگاه مجزای معاونت مسکن و ساختمان وزارت از معاونت شهرسازی و معماری، چشم اسفندیار سیاستگذاری شهری در ایران و پیوستگی مسکن به آن بوده است که تبعاتی چون شکل‌گیری ساختمان‌هایی فاقد اصول شهری و کیفیت زیست شهری به نام «مسکن سازی» نتیجه همین کژساختاری نهادی بوده است. به این سیاهه باید افزود نقدهای کارشناسی نهادهای حرفه‌ای و تخصصی (جامعه مهندسان مشاور ایران، انجمن صنفی مهندسان مشاور معمار و شهرساز) و وزیر اسبق راه و شهرسازی(عباس آخوندی) به ساختار ادغام شده وزارت راه و شهرسازی(ادغام دو وزارت مسکن و شهرسازی و راه و ترابری) که موجب به حاشیه رفتن و تضعیف شهرسازی شده است.
سوم آنکه در این احصای وظایف، وظایف اجتماعی وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان وزارتی که دارای بیشترین اثرگذاری و رابطه با زیست روزمره مردم و فضاهای زندگی آنهاست، نادیده گرفته شده است؛ درحالی‌که موضوعاتی چون توانمندسازی و کاهش فقر شهری به‌ویژه در حیطه بازآفرینی جزو وظایف سیاستی وزارت بوده است و «سیاست‌های کلی نظام در حوزه شهرسازی» نیز نقش و هویتی فرهنگی در سیاست‌های وزارت قائل شده و بر آن تاکید کرده است، در این احصای وظایف، جدا از مغایرت رویه‌ای آن چنانچه در ابتدا ذکر شد، سه وجه در رویکرد برجسته است: نگاه اداری نه سیاستی، برجسته‌سازی مسکن (ساختمان) و به حاشیه راندن شهرسازی و آمایش سرزمین و گرایش به سیاست‌های مولدسازی، بازارگرا و زمین‌محور؛ اتفاقی که در اصلاح ساختاری وزارت و تعیین وظایف آن رخ داده است نه با نگاهی مساله‌محور و کارشناسی مبتنی بر نهادهای تخصصی و حرفه‌ای و مدنی مرتبط(جامعه مهندسان مشاور ایران، انجمن صنفی مهندسین مشاور معمار و شهرساز، انجمن صنفی دفاتر خدمات نوسازی، جامعه مهندسان شهرساز ایران، مطالبات ۱۲سازمان مردم نهاد حوزه شهری از فرزانه صادق مالواجرد وزیر راه و شهرسازی) که براساس صرف نگاه اداری و سازمانی و بدون لحاظ دغدغه‌ها و الزامات سیاستی انجام شده است.
در بخش دوم و بند ۲-۳ تصویب‌نامه با ۶مشکل مواجه هستیم: نخست آنکه پایه‌های حقوقی و سیاستی بازآفرینی شهری در ایران یعنی قانون احیا، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده، سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد(مصوب ۱۳۹۳ هیات وزیران)، چارچوب راهنمای بازآفرینی شهری، شیوه‌نامه بازنگری شاخص‌های شناسایی محدوده‌ها و محلات بافتهای نیازمند احیا، بهسازی و نوسازی(مصوب۱۴۰۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران)، سند ملی راهبردی ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی ایران (مصوب۱۴۰۲ هیات وزیران، بازنگری سند ۱۳۸۲) را نادیده گرفته است.
دوم آنکه نقش سلسله مراتبی هماهنگی نهادی را با کنار گذاشتن ستادهای استانی و شهرستانی بازآفرینی حذف کرده و نقش هماهنگی سیاستی در ستاد ملی را نیز تقلیل داده و این وجه بسیار مهمی است؛ چون اصولا چارچوب حقوقی و سیاستی بازآفرینی برای همین هماهنگی نهادی و برنامه‌ای ابعاد مختلف کالبدی، اقتصادی، اجتماعی، زیست محیطی، فرهنگی، مشارکتی/نهادی بازآفرینی طراحی شده بود و یک سیاست مترقی و تحول بخش شهری و منطبق با چارچوب‌های هبیتات و دستورکار جدید شهری بود و کنار گذاشتن آن پیامدش عقب‌نشینی به نوسازی سنتی، کالبدی و پارسل محور به جای رویکرد همه‌جانبه، محله‌محور، شهرنگر و مبتنی بر پیش‌اندیشی و پیشگیری است.
سوم، انتقال راهبری اقدامات احیا، نوسازی و بهسازی از شرکت بازآفرینی شهری ایران به سازمان ملی زمین و مسکن از لحاظ ماهیتی نامتناسب است؛ ماهیت سازمان ملی زمین و مسکن، مدیریت زمین و تامین آن است و در بازسازی جدید هم نقشش اجرایی و منحصر به تامین زمین شده است و نه از جنس راهبری اقدامات (آن هم اقداماتی که اصولا جزو ماهیتش قرار نداشته است).
چهارم در این انتقال وظایف، هیچ صحبتی از وظایف شرکت بازآفرینی شهری مطابق سندهای سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد (مصوب 1393 هیات وزیران)، چارچوب راهنمای بازآفرینی شهری، شیوه نامه بازنگری شاخص‌های شناسایی محدوده‌ها و محلات بافتهای نیازمند احیا، بهسازی و نوسازی (مصوب1400 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران)، سند ملی راهبردی ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی ایران(مصوب1402 هیات وزیران، بازنگری سند 1382) در خصوص توانمندسازی و کاهش فقر شهری نیست.
ضمن اینکه در اسنادی دیگر نیز وظایفی خاص و موضوع‌محور برای شرکت بازآفرینی شهری ایران دیده شده است که از جمله می‌توان به وظایف تعیین‌شده در سند پشتیبان الزامات و ضوابط عام شهر دوستدار کودک در بند 2-12 اشاره کرد که شامل برنامه عملیاتی برای شناسایی کودکان در محلات هدف بازآفرینی شهری و توان‌افزایی کودکان و سرپرستان کودکان توسط نهاد توسعه محله یا خانه محلات و لحاظ کردن نقش و وضعیت آنان در سند توسعه محله، ارائه خدمات و امکانات به سازمان‌های مردم‌نهاد حوزه کودک در محلات هدف، افزایش دسترسی کودکان مناطق حاشیه‌ای به خدمات رشد تکامل با مشارکت سازمان‌های مردم‌نهاد فعال (شامل حوزه‌های مراقبت، بهداشت، ورزش، توسعه فرهنگ شهروندی، حمایت از کودکان در وضعیت‌های مخاطره‌آمیزِ مورد اشاره در ماده3 قانون حمایت از اطفال و نوجوانان) می‌شود؛ اما چنین وظایفی در این انتقال غایب مانده‌اند.
پنجم، در متن بند 2-3 تصویب نامه آمده است که راهبری اقدامات در سازمان ملی زمین و مسکن با بهره گیری از ظرفیت اجرایی بخش غیردولتی انجام پذیرد. با توجه به ماهیت سازمان ملی زمین و مسکن، حذف بعد اجتماعی نقش بازآفرینی، عطف راهبری اقدامات به وظایف اساسی زمین محور در همین بند و رویکرد کلی تصویب نامه در چارچوب سیاست‌های مولدسازی، چنین چارچوبی نگرانی‌هایی در پی دارد. نخست رهاسازی مسوولیت‌های دولت که خطر شکست بازار را در حوزه محدوده‌های و محلات دچار فقر و ناکارآمدی و آسیب‌پذیری دربردارد و مؤید رویکرد بازاری و نه برنامه‌ای و توسعه‌محور به محلات فرودست است. دوم آنکه اولویت و جذابیت‌های بازار محرک توسعه شوند و محلات دارای اولویت بازاری کمتر اما با نیازمندی و محرومیت بیشتر به حاشیه رانده شوند، سوم مخاطره اعیانی سازی(Gentrifiction) در این بافت‌ها و محلات است که باعث رانش ساکنان کم‌درآمد و زایش مجدد سکونتگاه‌های فقیر با شرایط بدتر نسبت به گذشته است.
مشکل ششم، آن است که حتی در همین اصلاح ساختاری، موضوع بافتهای تاریخی از قبل نیز با بافتهای فرسوده، سکونتگاه‌های غیررسمی و بافتهای دارای مخاطره متفاوت بوده‌اند و چارچوب سیاستی آنها در قالب «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده تاریخی شهرها» در اختیار دفتر ترویج معماری، طراحی شهری و بافتهای واجد ارزش بوده است نه شرکت بازآفرینی شهری و اگر قرار بود انتزاعی در این زمینه صورت گیرد، در این بخش باید رخ می‌داد که با جابه‌جایی ساده مجدد به سازمان ملی زمین و مسکن واگذار شده است.
اگر بخواهیم خلاصه بگوییم، آنچه در این اصلاح ساختار رخ داده، تبدیل «وزارت راه و شهرسازی» به «وزارت راه و ساختمان» بوده است، چنانچه زمانی وزیر راه و شهرسازی دولت محمود احمدی‌نژاد گفته بود: «ما به شهرسازی احتیاج نداریم، ما به مسکن احتیاج داریم» و اکنون آن خیال نه در وزارت وزیری از آن جنس، بلکه در وزارت وزیری از جنس بدنه کارشناسی وزارت راه و شهرسازی اتفاق می‌افتد و این بیشتر باعث نگرانی است.
* کنشگر و پژوهشگر شهری
