سیاست‌زدایی از پول
ناترازی در نظام بانکی چگونه حل می‌شود؟
بر همین اساس، امکان‌پذیری (سوء) استفاده دولت از بانک مرکزی و نظام بانکی برای درآمدزایی و تامین مالی کسری‌ها، به‌سادگی انگیزه‌های سیاسی را به خلق پول ترجمه می‌کند. این همان بیماری سیاسی است که تورم را بر اقتصاد کشور حاکم کرده است. شگفت‌انگیز آن است که تورم خود توجیهی را فراهم آورده تا دولت‌ها به سمت دخالت‌های گسترده‌تر در بازارهای مختلف و نظام بانکی سوق داده شوند. این چرخه پارادوکسیکال، تورم را برخلاف تجربه جهانی در ایران مانا کرده است.
تورم و تجربه جهانی
این گزاره میلتون فریدمن که «تورم همیشه و در همه‌جا یک پدیده پولی است» مهم‌ترین تصویر از دیدگاه متعارف اقتصاد کلان به تورم است: زمانی که پول زیاد در پی خرید کالاها و خدمات کم باشد، قیمت‌ها افزایش می‌یابد. با این حال، نه‌تنها این تصویر بلکه ادبیاتی که در دوره‌های مختلف در مورد تورم به‌کار گرفته شده و تئوری‌هایی که سعی در توضیح آن داشته‌اند، در خلأ زاده نشده‌اند؛ آنها در خاک اقتصاد سیاسی زمانه خود بالیده‌اند. در دهه‌های 1950 و 1960، اقتصادهای توسعه‌یافته عمدتاً بسته بودند: محدودیت حرکت سرمایه و اعتبار در همه‌جا وجود داشت، سیستم نرخ ارز ثابت رایج بود و بسیاری از این کشورها واردات را کنترل می‌کردند. این کشورها همچنین دارای سطحی از تولید بودند که بر اساس معیارهای امروزی می‌توان آن را به عنوان اشتغال کامل تلقی کرد. به‌رغم این موضوع، هدف اصلی سیاست در آن دوره افزایش اشتغال بود و تصور می‌شد می‌توان تورم را به‌وسیله سیاست‌های قیمتی و درآمدی کنترل کرد. طبیعی است که برخلاف مقصود سیاست‌گذاران، قیمت‌ها به‌طور اجتناب‌ناپذیر افزایش یافتند و خود، تقاضا برای افزایش دستمزدها را تحریک کردند. فروپاشی نظام برتون وودز در سال 1971 و شوک نفتی سال 1973 به آتش تورم دامن زد. انقلاب پولی فریدمن از دل این شکست‌های سیاست رشد کرد؛ بنابراین، عمیقاً در اقتصاد سیاسی زمان خود ریشه داشت. با این حال، باورهای اقتصادی که فریدمن آنها را رد کرده بود، خود از دل یک نظام اقتصاد سیاسی پیشین بیرون آمده بودند؛ تاکید کینزی بر اشتغال کامل پاسخی به رکود اقتصادی بود.
انقلاب پول‌گرایی فریدمنی بر این دلالت کلیدی تاکید دارد که تصمیم‌گیری در مورد خلق و توزیع پول باید از یکدیگر تفکیک شود. زمانی که دولت، هزینه‌های خود را به وسیله مالیات یا استقراض از مردم تامین مالی می‌کند، تنها وجوه را به جای مالیات‌دهندگان یا وام‌دهندگان خرج می‌کند. بنابراین، نقش سیاست مالی به تعیین اینکه چه کسری از کل درآمد ملی توسط دولت خرج شود و چه کسی بار هزینه‌ها را به دوش بکشد فروکاسته می‌شود؛ ایفای این نقش به‌خودی‌خود بر تورم تاثیر نمی‌گذارد. با این حال، تا جایی که تصمیم‌گیری در مورد خلق پول تحت کنترل دولت باقی بماند، همیشه این خطر وجود دارد که پول به‌طور بی‌قاعده برای تامین هزینه‌های بی‌رویه عمومی خلق شود و به تورم دامن زند. راه‌حل روشن است: با ایجاد بانک‌های مرکزی مستقل از فرآیند خلق پول، سیاست‌زدایی کنید.
به‌رغم اهمیت کلیدی انقلاب فریدمنی، تجربه جهانی در همین نقطه متوقف نشد. از آنجا که تامین مالی کسری‌های بزرگ و دائمی به‌وسیله انتشار اوراق قرضه به‌منزله تعهدی برای خلق پول در آینده است که بانک‌های مرکزی حتی به بهای افزایش تورم به آنها ملتزم هستند، تورم‌زایی کسری بودجه می‌تواند همچنان تداوم یابد. راه چاره آن است که با سیاست‌زدایی از سیاست‌گذاری مالی، دولت‌ها از تصمیم‌گیری‌هایی که بانک‌های مرکزی را متعهد به خلق پول در آینده می‌کنند، منع شوند؛ قواعد مالی و الزامات بودجه متعادل به عنوان «ترمز بدهی» بر همین اساس در دستور کار سیاست قرار گرفتند. در نهایت، اقتصاد سیاسی بحران مالی 2009-2008 نشان داد که ضعف‌های تنظیم‌گیری نظام بانکی می‌تواند با پیامدهای ناخوشایند همراه باشد. سیاست‌هایی نظیر تسهیل مقداری و کنترل ترازنامه پاسخی به این بحران بودند.
آنچه گفته شد تصویری از سیر تحول یک نظام حکمرانی فعال را ترسیم می‌کند که در قبال چالش‌های اقتصاد سیاسی زمانه خود پاسخگو بوده است. در یک نظام حکمرانی منفعل، در نقطه مقابل، دولت‌ها متعهد به ایجاد تعادل بین هزینه‌ها و درآمدها نمی‌شوند و این بانک‌های مرکزی و نظام بانکی هستند که ناگزیر باید با خلق پول، کسری‌های بودجه را پوشش دهند.
تورم و سلطه مالی در ایران
مهم‌ترین سازوکار سلطه مالی، تامین مالی کسری بودجه توسط بانک مرکزی است. این به‌طور معمول از دو مسیر صورت می‌گیرد: استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی و مداخله بانک مرکزی در بازار رسمی بدهی برای خرید اوراق قرضه منتشرشده توسط دولت. استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی برای سال‌های متمادی در کشورهای در حال توسعه یکی از راه‌های معمول تامین مالی کسری بودجه مستمر از پایه پولی بود. به لحاظ حسابداری، تا زمانی که این استقراض در قالب حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی باشد، خالص مطالبات از دولت و پایه پولی در ترازنامه بانک مرکزی تغییر نمی‌کند؛ با این حال، به‌محض اینکه دولت پول را از حساب سپرده خود خارج می‌کند، دو سمت ترازنامه بانک مرکزی گسترش و پایه پولی افزایش می‌یابد. در ایران، سازوکار تامین پولی کسری بودجه تا زمان تصویب برنامه سوم توسعه امکان‌پذیر بود. اما پس از آن، طبق ماده 69 این قانون ممنوع شده و در حال حاضر نیز این شیوه تامین مالی فاقد وجاهت قانونی است.
کانال دوم سلطه مالی عمدتاً مسئله اقتصادهای پیشرفته است، زیرا این اقتصادها به بازارهای مالی توسعه‌یافته دسترسی دارند و دولت‌ها می‌توانند از انتشار اوراق بهادار با سررسیدهای متفاوت برای تامین کسری‌ها استفاده کنند. در این کشورها، نگرانی اصلی در مورد تسلط مالی با افزایش عدم اطمینان در مورد نرخ بهره بلندمدت بدهی‌های دولت مرتبط است. انتشار گسترده اوراق بدهی از سوی دولت‌ها، آنها را به بزرگ‌ترین عرضه‌کنندگان این اوراق و تقاضاکننده وجوه و در همین حال، بانک‌های مرکزی را به بزرگ‌ترین خریدار این اوراق و تامین‌کننده وجوه تبدیل می‌کند. در این چهارچوب، گسترش ترازنامه بانک مرکزی در سایه نسبت بالای بدهی‌ها به تولید ناخالص داخلی موجب می‌شود سیاست‌های پولی نتواند به‌طور کامل مستقل از سیاست مالی باشد.
در کشورهای برخوردار از وفور منابع طبیعی، مبادله درآمدهای ارزی حاصل از صادرات این منابع با پول ملی عامل دیگری است که می‌تواند به سلطه مالی منجر شود. این مبادله به‌طور خاص، نرخ ارز را متاثر از تصمیمات و اقدامات دولت کرده و یکی از ابزارهای تعیین پایه پولی یعنی تغییر دارایی‌های خارجی را از دسترس بانک مرکزی خارج می‌کند. بیش از این، کشورهای برخوردار از وفور منابع طبیعی اغلب ترجیح می‌دهند از یک نظام نرخ ارز ثابت پیروی کنند. این نظام ارزی در کنار سلطه مالی موجب می‌شود تا سیاست‌گذاری مالی موافق‌چرخه‌ای شود. در اقتصاد ایران، حدود نیمی از هزینه‌های دولت به وسیله درآمدهای ارزی و خلق پول تامین مالی می‌شود که خود عامل مهمی در کاهش سطح تولید و اشتغال و در مقابل، افزایش تورم بوده است.
در نهایت، ضعف‌های ساختاری و نهادی در ایران موجب شده تا استقراض فرابودجه‌ای از بانک‌ها به یکی از ابزارهای معمول تامین کسری بودجه دولت بدل شود، ابزاری که می‌توان آن را از نظر کیفیت عملکرد و مقیاس منحصربه‌فرد دانست. با توجه به کمبود منابع کافی و پایدار، دولت‌ها در ایران معمولاً بخشی از کسری بودجه سالانه خود را از مسیرهای فرابودجه تامین مالی می‌کنند. عملیات فرابودجه به بخشی از وظایف حاکمیتی، مصوبات مجلس و سیاست‌های دولت اشاره دارد که در جداول بودجه سالانه منعکس نشده، اما از طریق بدهی تامین مالی می‌شود. به بیان ساده، عملیات مالی فرابودجه در اصل تفاوت میان کسری‌های بودجه گزارش‌شده و افزایش واقعی بدهی در یک سال مالی را پوشش می‌دهد. مسیر اصلی سلطه مالی فرابودجه‌ای در ایران از نظام بانکی عبور می‌کند.
تنظیم‌گری نظام بانکی در ایران
نظام‌های بانکی را باید در زمینه سیاسی آنها درک کرد. انقلاب 1357 در ایران یک انقلاب پوپولیستی بود که رویای توزیع عادلانه منابع را در سر می‌پروراند. این رویا موجب شد تا بلافاصله پس از پیروزی انقلاب، بانک‌ها، اعم از داخلی و خارجی، ملی شوند و در چهارچوب بانکداری اسلامی بدون ربا قرار گیرند. همزمان، نقش بانک‌ها به‌عنوان ابزار سیاست‌گذاری اجتماعی نیز به‌شدت برجسته شد. این تنها حدود دو دهه پس از انقلاب بود که به عنوان بخشی از تلاش‌ها برای اصلاح و احیای اقتصاد، نظام بانکی تا حدی خصوصی شد. در دهه 1370 چندین بانک بخش دولتی خصوصی شده و بانک‌های خصوصی جدید راه‌اندازی شدند؛ با این حال، به دلیل صدای ضعیف سهامداران خصوصی در مقابل دولت، این بانک‌ها همچنان در عمل از سوی دولت یا نهادهای مرتبط با بخش دولتی کنترل می‌شدند. ساختار مالکیت بانک‌های خصوصی در ایران پیچیده است و شبکه‌ای از مالکیت متقابل بین بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ غیرمالی را شامل می‌شود. این ساختار مالکیت متقابل، غیرشفاف بوده و در فقدان نظارت کافی، به‌شدت در برابر وام‌دهی ارتباطی، رانت‌جویی و فساد آسیب‌پذیر است. در همین حال، عملکرد بانک‌های تجاری در ایران اغلب در زیر سایه رقابت با موسسه‌های مالی فاقد مجوز تضعیف شده است.
با تصویب قانون بانکداری بدون ربا در 10 شهریور 1362، عملیات بانک‌های ایرانی به‌طور رسمی در چهارچوب اصول مالی اسلامی تنظیم شده است که سپرده‌گذاری و وام‌دهی با نرخ بهره ثابت را به نفع ترتیبات تقسیم سود و زیان ممنوع می‌کند. در تئوری، مالیه اسلامی می‌تواند کمتر مستعد بحران باشد چراکه اشتراک ریسک بین بانک‌ها و مشتریانشان را تشویق می‌کند. با این حال، رفتار بانک‌ها در ایران در عمل با این تلقی فاصله بسیار دارد؛ آنها در زمینه وام‌دهی و سپرده‌گیری همانند بانک‌های متعارف در سایر نقاط جهان عمل می‌کنند، حال آنکه نرخ‌های بهره ثابت آنها در عمل با بازدهی سپرده‌ها مرتبط نیست.
در نهایت، نظام بانکی در ایران با این چالش مواجه است که بار اجرای سیاست‌های شبه‌مالی دولت همواره بر دوش آن سنگینی کرده است. در واقع، اصلی‌ترین عملیات فرابودجه دولتی در ایران، استقراض از سیستم بانکی (به‌استثنای بانک مرکزی) بوده است. اغلب بخش بزرگی از سیاست‌های یارانه‌ای دولت‌ها که در مجلس یا طی دستورالعمل‌های اجرایی به تصویب هیات وزیران، شورای اقتصاد یا شورای پول و اعتبار می‌رسد، از محل منابع بانکی تامین مالی می‌شود. به‌طور خاص، کمیته تنظیم بازار در ایران اغلب با بی‌توجهی به منابع مالی موجود، دولت را وادار به تامین مالی مابه‌التفاوت قیمت‌های برنامه‌ریزی‌شده و بازاری برخی از کالاهای اساسی می‌کند. در بیشتر موارد، شرکت‌های دولتی مانند شرکت بازرگانی دولتی ایران و سازمان مرکزی تعاونی‌های روستایی این مسئولیت را از طرف دولت انجام می‌دهند و معمولاً هم برای تامین مالی این‌گونه هزینه‌ها از سیستم بانکی وام می‌گیرند. علاوه بر این، گاهی ناترازی در جریان نقدی دولت برای برخی از هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر، دولت‌ها را ناگزیر می‌کند تا از بانک‌ها وام بگیرند؛ وام‌هایی که دولت به دلیل سطوح بالای تعهدات و کمبود منابع معمولاً از بازپرداخت آنها در سررسید قانونی ناتوان است. علاوه بر تسهیلاتی که دولت‌ها مستقیماً از نظام بانکی دریافت می‌کنند، ضمانت دولت برای تسهیلات دریافتی برخی شرکت‌های دولتی و اشخاص حقوقی یا پیمانکاران را نیز می‌توان به عنوان بدهی‌های احتمالی دولت‌ها شناسایی کرد چراکه به دلیل مخاطرات اخلاقی، وام‌گیرندگان اغلب از بازپرداخت تسهیلات در سررسید خودداری می‌کنند. در نهایت، تامین مالی پروژه‌های عمرانی توسط اوراق قرضه با پشتوانه ضمانت‌نامه‌های دولتی (و در برخی موارد شرکت‌های دولتی) عامل دیگری است که به تسلط مالی در ایران منجر می‌شود.
تعهدات و ضمانت‌های پیش‌گفته، نظام بانکی در ایران را با انباشت بدهی مواجه کرده است. در همین حال، دولت نه میزان این بدهی‌ها را افشا می‌کند و نه قادر به بازپرداخت آنهاست. بدهی‌های معوقه دولت به بانک‌ها (و پیمانکاران)، نظام بانکی را با خطر شکنندگی مواجه کرده است؛ میراث این بدهی‌های معوقه در کنار جریان همچنان برقرار وام‌گیری دولت و شیوه‌های ضعیف مدیریت ریسک بانک‌ها، ترازنامه بانک‌ها را دچار اختلال کرده و وضعیت کفایت سرمایه آنها را تضعیف کرده است.
در نهایت، نباید فراموش کرد که یکی از مولفه‌های کلیدی تحریم‌های اقتصادی، محدودیت‌های مرتبط با تراکنش‌های دلاری و دسترسی به سوئیفت بوده که بانک‌های ایرانی را در نظام بانکی جهانی منزوی کرده است. این محدودیت‌ها هزینه بانکداری در ایران را افزایش داده، درآمد بانک‌ها از محل تامین مالی تجارت بین‌المللی را کاهش داده و برخی از تراکنش‌های مالی را به خارج از سیستم بانکی سوق داده است. این علاوه بر تاثیری است که تحریم‌ها بر تضعیف موقعیت مالی دولت و افزایش معوقات آن به بانک‌ها داشته است.
جمع‌بندی
توسعه ضعیف بازارهای مالی، فقدان سیستم مالیاتی موثر و وجود محدودیت در زمینه استقراض خارجی موجب شده تا سلطه مالی در ایران از سازوکارهای غیرمتعارف پیروی کند و تامین مالی کسری بودجه از محل استقراض فرابودجه‌ای از بانک‌ها به ابزاری معمول تبدیل شود. این بدان معناست که گویی دستور کار سیاسی دولت در ایران گسترش ناترازی‌های مالی خود به سایر واحدها مانند نظام بانکی بوده است. البته باید توجه کرد که ناترازی بانکی، مفهومی حسابداری نیست، زیرا ترازنامه بانک‌ها همواره تراز است. ناترازی بانکی یک مفهوم اقتصادی و مالی مرتبط با کیفیت و کمیت دارایی‌ها و بدهی‌هاست. از این منظر، سازوکار سرریز کسری بودجه، به عنوان مادر خانواده ناترازی‌ها، به نظام بانکی داستانی سرراست دارد: قرارداد اجتماعی مبتنی بر فراهم‌آوری ارزانی دولتی در کنار توهم ثروت نفتی، رابطه دولت-ملت در ایران را به توزیع منابع معتاد کرده است. در این چهارچوب، هر زمان دولت با کمبود منابع مواجه شده، فشارها را به بانک مرکزی و نظام بانکی انتقال داده و رشد نقدینگی را کلید زده است. در دوره حاضر، همزمانی این فشارها با تنش‌های بیرونی، عرضه ارز را نیز با محدودیت مواجه کرده و بر وخامت اوضاع افزوده است. به تعبیر مسعود نیلی، «هیزم آتش سوزان تورم توسط کسری بودجه و مایع مشتعل‌کننده آن توسط نظام بانکی فراهم آمده و در نهایت، شوک‌های ارزی هم وظیفه کبریت کشیدن را به دوش کشیده‌اند». این بدان معناست که راه خروج از این چرخه بدسگال، سیاست‌زدایی از سیاست‌گذاری است.
باید توجه داشت که سیاست‌زدایی از خلق پول در تجربه جهانی، خود یک تصمیم سیاسی بوده است. نسلی که در دهه‌های 1960 و 1970 زندگی می‌کردند به دولت‌ها به عنوان مقصر ایجاد تورم می‌نگریستند. بر همین اساس، آنها به دولت‌هایی رای دادند که داوطلبانه کنترل سیاست پولی و در ادامه بخش‌های بزرگی از سیاست مالی را (به‌ویژه در اروپا) رها کردند. شکل‌گیری ارز مشترک یورو را شاید بتوان بیان نهایی بی‌اعتمادی بنیادی آن نسل به دولت‌ها در نظر گرفت. از این منظر، بانک‌های مرکزی مستقل و قواعد مالی که امروزه فرآیندهای خلق و توزیع پول را محدود می‌کنند، ریشه در اقتصاد سیاسی تورمی دهه 1970 دارند. این قواعد خود جایگزین پارادایم پیشینی شدند که ریشه در اقتصاد سیاسی رکودی دهه 1930 داشت. آیا زمان آن نرسیده است که دولت‌ها در ایران به اقتصاد سیاسی رکود تورمی موجود پاسخ گویند؟
