تبیین قانون برنامه هفتم توسعه یا رویا بافی برای خانه‌دار کردن مردم؟
«مسکن»؛ سنگ بزرگ برنامه هفتم
آیا با بیتوجهی به تجارب طرح مسکن مهر و پروژه مسکن ملی، تحقق اهداف بخش مسکن در برنامه هفتم توسعه امکان پذیر است؟
برنامه هفتم توسعه، برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور است که مسیر 5 ساله پیشرفت از سال 1403 تا 1407 را تبیین کرده است؛ رئیس دولت چهاردهم در تمامی صحبت‌های انتخاباتی خود از این برنامه به‌عنوان دستور کار دولت خود یاد کرد و وزیران وی نیز در زمان حضور در مجلس شورای اسلامی برای دریافت رای اعتماد از وزرا متعهد شدند تا این برنامه را اجرایی کنند. این برنامه برای بخش «مسکن» نیز باید و نبایدهای متعددی دارد؛ درواقع این برنامه اهدافی را در بخش مسکن و شهری تعریف کرده است که علی‌القاعده دولت چهاردهم و وزارت راه و شهرسازی موظف به پیاده‌سازی آن هستند. با این وجود صحت تمامی اهداف تعریف شده برای بخش مسکن در این سند توسعه‌ای از سوی بسیاری از کارشناسان به لحاظ قابلیت اجرا و حتی لزوم اجرای آن، زیر سوال قرار دارد.
اهداف کلی برنامه هفتم توسعه در بخش مسکن
برنامه هفتم توسعه در حوزه مسکن شامل اهداف و برنامه‌هایی می‌شود از جمله آنکه در این برنامه رشد 9 درصدی برای بخش ساختمان در نظر گرفته شده است. در این برنامه آمده است که تا پایان برنامه زمان دسترسی به مسکن در کشور به 7.5 سال کاهش یابد. همچنین این برنامه در خصوص بافت فرسوده نیز کاهش 20 درصدی سطح این بافت تا پایان برنامه را هدفگذاری کرده و در نهایت خواستار رشد 15 درصدی در تولید صنعتی ساختمان شده است.
همچنین مطابق این برنامه، در بازه 5 ساله منتهی به سال 1407 باید در مجموع 4.5 میلیون واحد مسکونی در کشور در تمامی حوزه‌ها شامل مسکن شهری، روستایی و سایر انواع مسکن (شامل مسکن گروه‌های شغلی، مسکن ملی، مسکن مهر) احداث و کار بازسازی 500 هزار واحد نیز اجرایی شود؛ این هدفگذاری تقریبا معادل ساخت سالانه یک میلیون خانه در کشور است.
اگرچه اهداف تعیین شده در برنامه هفتم توسعه در خصوص بخش مسکن جذاب به‌نظر می‌رسد؛ با این وجود؛ اما واگرهای فراوانی در خصوص قابلیت اجرایی این اهداف مطرح است. میزان ایرادات و عدم تطابق با واقعیت در بخش مسکن برنامه هفتم توسعه به میزانی زیاد است که بسیاری از کارشناسان بر ضرورت ارائه نسخه اصلاحی تاکید دارند.
در برنامه هفتم توسعه به طور سالانه رشد اقتصادی 8 درصدی برای کشور و رشد 9 درصدی برای بخش ساختمان در نظر گرفته شده است. باتوجه به سهم بسزای صنعت ساختمان در رشد تولد ناخالص ملی؛ رونق این بخش فارغ از اثرگذاری بر بازار مسکن برای توسعه اقتصادی کشور نیز ضروری است. در حالی در برنامه هفتم توسعه رشد 9 درصدی سالانه برای بخش ساخت‌وساز هدفگذاری شده که در سال 1402، این صنعت رشدی 7.1 درصدی داشت. با این وجود کارشناسان تاکید دارند که رشد 7 درصدی بخش ساخت‌وساز کشور در سال 1402 لزوما به مفهوم عبور این صنعت از وضعیت رکود نیست. بلکه این داده مثبت در نتیجه عواملی نظیر پایین بودن ساخت‌وساز در سال 1401 و همچنین آغاز پروژه‌های مسکن ملی پس از 2 سال برنامه‌ریزی و اقدام اولیه رقم خورده است. در حالی که این رشد در پروژه‌های مسکن نتیجه اجرای پروژه‌های دولتی است، همچنان بازار ساخت‌وساز توسط سازنده‌های معمول در رکود قرار دارد. در چنین شرایطی تحقق رشد 9 درصدی ساخت‌وساز به سادگی میسر نیست.
فاصله تا ساخت یک میلیون مسکن
در برنامه هفتم توسعه بر ساخت 4 میلیون و 500 هزار واحد مسکن در کشور تا پایان برنامه تاکید شده است؛ این تاکید به مفهوم ساخت سالانه حدود یک میلیون مسکن در کشور است. مطابق داده‌های رسمی در سال 1402 برای ساخت 462 هزار واحد مسکونی در کشور پروانه صادر شد؛ این در حالی بود که در همین زمان برای آغاز به کار ساخت 45 هزار واحد مسکونی در شهر تهران نیز پروانه صادر شد. البته صدور پروانه به معنای عرضه واحد مسکونی به بازار نیست؛ بلکه در صورت پیشرفت مناسب یک پروژه ساخت‌وساز، این واحدها حداقل 18 ماه بعد از آغاز به کار آماده عرضه به بازار می‌شوند. در حالی طی سال گذشته برای ساخت 462 هزار واحد مسکونی در کشور پروانه صادر شد که کف مورد نیاز برای ساخت خانه در کشور طی یک سال برابر 560 هزار واحد است. سال گذشته (1402) دهمین سال متوالی بود که تعداد صدور پروانه ساخت کمتر از کف موردنیاز ساخت‌وساز در کشور بود. درحالی در سال گذشته این داده از آمار آغاز به کار پروژه‌های ساختمانی در کشور منتشر شد که در این سال پس از تقریبا 2 سال برنامه‌ریزی و انجام اقدامات اجرایی اولیه، کار ساخت مسکن ملی (ساخت سالانه یک میلیون مسکن ملی) نیز شروع شده بود. با این وجود تعداد کل صدور پروانه در کشور کمتر از 50درصد هدف تعیین شده در برنامه هفتم توسعه کشور است.
تورم و تولید، رکود خرید ناشی از تضعیف قدرت خرید مصرفی و سرمایه‌ای و حاشیه سود پایین سرمایه‌گذاری در بخش ساخت‌وساز از جمله دلایل اصلی رکود تولید مسکن است. بنابراین اگر دولت درصدد است تا ساخت سالانه یک میلیون مسکن در کشور مطابق سند هفتم توسعه را محقق کند، باید ابتدا علاجی برای دلایل بروز رکود 10 ساله در بخش ساخت‌وساز کشور بیابد. در این شرایط حرکت به سمت اجرای سیاست‌های ساخت مسکن دولتی چاره‌ساز نبوده و نه‌تنها از توان کافی برای تحرک بخش ساخت‌وساز برخوردار نیست که در نهایت نیز اجرای چنین طرح‌هایی با توجه به محل‌های در نظر گرفته شده، تاثیر قابل توجهی بر روند قیمت در بازار مسکن برجای نمی‌گذارد.
از رویا تا واقعیت
یکی از اهداف اصلی تعیین شده در برنامه هفتم توسعه کاهش زمان خانه‌دار شدن به 7.5 سال تا پایان برنامه هفتم توسعه است؛ هدفی که با توجه به واقعیت‌های کنونی بازار مسکن در کشور به رویایی دور از دسترس شباهت دارد. با در نظر گرفتن متوسط قیمت هر متر مربع خانه در شهر تهران و کشور برمبنای داده رسمی بانک مرکزی و همچنین در نظر گرفتن آنکه یک کارگر با کف حقوق تعیین شده توسط وزارت کار، کل حداقل حقوق یک ماه خود را پس‌انداز کند؛ در شهرستان‌ها پس از 59 سال و در تهران پس از 152 سال امکان خرید یک آپارتمان 100 درصدی را به دست می‌آورد.
شاخص جهانی «مدت انتظار برای صاحب مسکن شدن» که از نسبت قیمت آپارتمان 100 مترمربعی به پس‌انداز سالانه به دست می‌آید، با ارقام درآمدهای خانوار ایرانی در سال 1402 سنجش شده است.
از سال 1396 بازار مسکن کشور طی چند مرحله با جهش قیمت مواجه شد و در شرایط کنونی این بازار در وضعیتی قرار گرفته است که چالش تامین مسکن تبدیل به بحرانی بزرگ شده است. در این شرایط رفع این چالش و کوتاه شدن زمان خانه‌دار شدن مردم، ضرورتی غیرقابل اجتناب است، اما تحقق آن نیاز به تحولی عظیم در برنامه‌های اقتصادی کشور، رشد تولید ناخالص ملی و در نهایت افزایش سطح رفاه عمومی دارد. در صورت اجرایی شدن تمامی موارد بیان شده، درصورتی که دولت و وزات راه به طور مشخص برنامه‌های لازم به‌منظور رونق ساخت‌وساز با تاکید بر انبوه‌سازی را اجرا کند، زمان خانه‌دار شدن در کشور به مرور کاهش پیدا می‌کند. با این وجود حتی در صورت اخذ رویه‌های کاملا صحیح نیز نمی‌توان انتظار داشت که زمان خانه‌دار شدن در کشور طی 5 سال از 59 سال به 7.5 سال کاهش یابد.
اصلاح قوانین شهرسازی نظیر اعطای تراکم در مناطق مختلف با در نظر گرفتن ملاحظات ضروری، عدم تاکید بر لزوم تامین 100 درصدی پارکینگ به منظور ایجاد امکانی برای ساخت واحدهای کوچک، حمایت از صنعت ساخت‌وساز با کاهش واقعی زمان صدور مجوزها و کاهش غیر ضروری هزینه‌های ساخت نظیر هزینه‌های مجوز و تامین منابع و تسهیلات بانکی به منظور رونق بخشیدن ساخت‌وساز می‌تواند با افزایش عرضه خانه، زمان مورد نیاز برای خانه‌دار شدن افراد را کم کند.
ادامه خانه‌سازی در حومه بدون زیرساخت
قانون برنامه هفتم توسعه که در تیرماه ۱۴۰۳ توسط مجلس به دولت ابلاغ شد بر موضوع مسکن حمایتی تاکید دارد و وظایف و تکالیفی را در مواد ۵۰ و ۵۴ برای دستگاه‌های اجرایی و دولت به جهت تامین زمین جهت احداث مسکن و کاهش هزینه آن مشخص کرده است. قیمت زمین در بافت شهری به‌خصوص در کلان‌شهرها تاثیر ویژه بر قیمت تمام شده خانه برجای می‌گذارد؛ این موضوع باعث شده تا طی دهه‌های اخیر سیاست‌گذاران دولتی برای اجرای طرح‌های مسکن ارزان‌قیمت به سراغ زمین‌های بایر درمناطق اطراف شهرها و سکونتگاه‌ها بروند. اما در بسیاری موارد این رویه بدون در نظر گرفتن ملاحظات لازم اخذ شده به‌نحوی که این دست طرح‌ها ازسویی هزینه‌های گزافی را به دولت‌ها برای تامین زیرساخت تحمیل کرده و از سوی دیگر به دلیل فاصله مناطق درنظر گرفته شده تا بافت شهر و کسری زیرساخت، لزوما به نتیجه مدنظر نرسیده است.
در ماده 50 بند «ب» برنامه هفتم توسعه آمده است برای تامین زمین متقاضیان واجد شرایط مسکن در طرح‌های حمایتی دولت، زمین‌های تحت مالکیت متصل و داخل محدوده شهرها و زمین‌های مستحصل مواد 9، 10 و 12 قانون جهش تولید مسکن را پس از تهیه طرح‌های توسعه شهری، اجرای طرح‌های توسعه شهری، اجرای طرح‌های آماده‌سازی و تفکیک قطعات از طریق سامانه جامع طرح‌های حمایتی مسکن براساس ماده 7 قانون جهش تولید مسکن به متقاضیان واجد شرایط برای ساخت مسکن واگذار کند. در تبصره یک این ماده قانونی آمده است که وزارت راه و شهرسازی مکلف است در راستای اضافه شدن حداقل 0.2 درصد مساحت سرزمین به ظرفیت سکونتگاهی کشور با تراکم حداکثر شصت نفر در هر هکتار، در روستاها، شهرهای کوچک و میانی، مناطق مرزی و شهرک‌سازی با رعایت سند آمایش سرزمینی، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و تبصره 2 ماده 9 قانون جهش تولید مسکن برنامه‌ریزی و اقدام کند.
بنابراین در این برنامه نیز بر خانه‌سازی در زمین‌های اطراف حریم شهرها و روستاها تاکید شده است؛ این در حالی است که اخذ این رویه بدون ملاحظات کارشناسی و تنها با هدف تحقق افزایش 0.2 درصدی پهنه سرزمینی می‌تواند ایرادات گسترده‌ای ایجاد کرده و به هدر رفت منابع ملی بینجامد.
طرح‌هایی نظیر ایجاد شهرک‌های مسکونی و حومه‌سازی با هدف کاهش هزینه تولید مسکن و درواقع تولید مسکن ارزان در کشور کلید خورد؛ اما در ادامه به کرات ثابت شد که هزینه تامین زیرساخت در چنین طرح‌هایی می‌تواند به میزانی بالا باشد که این طرح‌ها را در معرض تهدید ریسک قرار دهد. بنابراین در گام ابتدایی لازم است که سیاست‌گذار حوزه مسکن پیش از حومه‌سازی به سراغ زمین‌های درون شهری رفته و از پتانسیل این فضاها برای خانه‌سازی برای اقشار محروم در داخل بافت شهری استفاده کند.
استفاده از فضاهای داخل شهری نظیر پادگان‌ها، زمین‌های بلاتکلیف نهادها و همچنین اعمال تراکم برای بلند مرتبه‌سازی داخل بافت شهری می‌تواند بخشی از نیاز کلان‌شهرها به خانه‌های جدید را مرتفع کند. در عین حال نوسازی بافت فرسوده با در نظر گرفتن ملاحظاتی نظیر اعطای تراکم بیشتر و افزایش سرانه اشغال بنا، لغو محدودیت‌هایی نظیر الزام تامین 100 درصدی پارکینگ و... می‌تواند هدف افزایش ساخت‌وساز و رشد عرضه مسکن در داخل بافت شهری را با تحمیل هزینه کمتر به دولت و کیفیت مطلوب‌تر زندگی برای عموم مردم فراهم کند. البته این رویه لزوما در تعارض با شهرک‌سازی نیست.
احداث شهرک‌های حومه‌ای برای اسکان جمعیت سرریز کلان‌شهرها در بسیاری از نقاط دنیا مرسوم است؛ اما زمانی طرح احداث یک شهر حومه‌ای به موفقیت لازم می‌رسد که ملاحظات شهرسازی برای شهر مورد نیاز اخذ شده باشد؛ این شهرک‌ها از شبکه حمل و نقل عمومی که دارای سه ویژگی سرعت بالا، ارزانی و قابلیت حمل انبوه مسافران برخوردار باشد و در عین حال از تمامی نیازهای زندگی مردم شامل بیمارستان، مدرسه، فضای سبز، اماکن رفاهی و تجاری برخوردار باشند. این در حالی است که رویه قبلی بخش مسکن کشور در این زمینه، خانه‌سازی در زمین‌های بایر بدون زیرساخت بوده است. ایجاد زیرساخت و امکانات ضروری ذکر شده برای توسعه شهرک‌های اقماری بر هزینه تامین زمین در شهرک‌های حومه‌ای می‌افزاید. همین هزینه بالا در تامین زیرساخت نیز باعث شده تا دست اندرکاران و مجریان طرح‌های پیشین مسکن حمایتی در کشور نظیر مسکن ملی و مسکن مهر به سراغ شهرک‌سازی صحیح نروند و اغلب طرح‌های اجرا شده از پتانسیل کافی برای زندگی با کیفیت یک خانواده برخوردار نباشند.
در عین حال در این برنامه به گسترش فضای حومه‌ای در روستاها، شهرهای کوچک و متوسط نیز تاکید شده است؛ این در حالی است که اغلب روستاها و شهرهای کوچک کشور با چالش گرانی زمین مواجه نیستند و در چنین شراطی گستره پهنه این مناطق با هدف افزایش عرضه خانه ارزان فاقد توجیه اقتصادی است. درواقع در این مناطق زمین با قیمت مناسب در داخل مناطق شهری که برخوردار از زیرساخت شهری نیز هستند به وفور وجود دارد و بنابراین ضرورتی برای اجرای چنین دست طرح‌هایی که تحمیل هزینه به وزارت راه وشهرسازی نیز به شمار می‌رود نیست. در این مناطق سیاست‌گذار می‌تواند به سادگی از فضای آزاد داخل شهرها و روستاها برای افزایش ظرفیت خانه‌سازی بهره بگیرد و چالش تامین مسکن بخش روستایی و شهرهای کوچک و متوسط را مرتفع کند.
