سیطره دولت بر صنعت
چرا توسعه صنعتی در ایران موفق نبود؟
زیر سلطه مناسبات ارباب-رعیتی
در بخشی از این پژوهش آمده است: صنایع دستی از زمان‌های دور در ایران رونق چشمگیری داشته است، اما استفاده از صنایع ماشینی سابقه طولانی ندارد. درواقع مروری بر روند تحولات تجربی مرتبط با صنعت و توسعه صنعتی این موضوع را مشخص می‌کند که اولین صنایع ماشینی ایران در ابتدای قرن سیزدهم شکل گرفتند؛ اما برخلاف کشورهای پیشرو توسعه صنعتی به ویژه بریتانیا و فرانسه، که با پشت سر گذاشتن دو انقلاب عظیم فکری و صنعتی (رنسانس و انقلاب صنعتی) و اجتماعی (انقلاب کبیر فرانسه) زمینه‌های لازم برای شکل‌گیری چنین توسعه‌ای از درون ایجاد شده بود، در ایران همچنان روابط تولید ارباب-رعیتی بر اقتصاد حاکم بود و بیش از چهارپنجم جمعیت آن ساکن روستاها بودند و بیشتر شهرها مرحله اول توسعه خود را تجربه می‌کردند. بنابراین، در این دوران صنایع ماشینی به گونه‌ای وابسته و وارداتی از غرب و تحت نظارت مباشرانی از آن وارد ایران شد و توسعه‌ای صنعتی به مفهوم فراگیر آن که بتواند بر ابعاد اجتماعی و اقتصادی جامعه اثر گذارد صورت نپذیرفت.
رواج صنایع کوچک
روند مذکور تا شروع حکومت ناصرالدین‌شاه و صدارت میرزا تقی‌خان امیرکبیر ادامه یافت و از این تاریخ، توسعه صنعتی با جدیت بیشتری از سوی میرزا تقی‌خان امیرکبیر دنبال شد که می‌توانست در صورت ادامه‌دار بودن شرایط مناسبی را برای توسعه صنعتی ایران رقم بزند؛ بنابراین، با برکناری امیرکبیر صنایع نوپایی که به همت او و پیروانش برپا شده بود از میان رفت و مجدداً توسعه صنعتی کشور، که از سوی حکومت مرکزی آغاز شده بود و تجار و طبقه سرمایه‌دار دخالتی در آن نداشتند، عقیم ماند و در انزوا قرار گرفت. بعد از ناصرالدین‌شاه نیز تحول چندانی در صنعت و توسعه صنعتی رخ نداد؛ زیرا عواملی مانند عدم کفایت امکانات زیرساختی، هزینه بالای حمل‌ونقل ماشین‌آلات در داخل کشور، هزینه سنگین تامین مواد اولیه، کارایی نامناسب نیروی کار و کمبود کارشناس و متخصص، وجود رقبای خارجی از یک‌سو و ماهیت استبدادی حکومت‌های ایران، و نبود حمایت آنها از صنایع داخلی، که جو نامناسبی را برای سرمایه‌گذاری‌های کلان صنعتی فراهم آورده بود، از سوی دیگر، باعث شد که سرمایه‌های داخلی به تدریج در جای دیگری غیر از صنعت انباشته شوند و در نتیجه سرمایه‌ها خصلت صنعتی بودن را از دست بدهند و به صورت غیرصنعتی (تجاری) درآیند. این سرمایه‌ها نه فقط غیرفعال بود، بلکه خود با تحمیل بار سنگین بهره تنزیل به تولیدکنندگان کم‌مایه به ضرر توسعه صنعت نیز بود و باعث افول و زوال صنعتگران و پیشه‌وران می‌شد.
سرمایه‌گذاران خارجی نیز همین وضع را داشتند؛ به‌طوری که اگر در ابتدا تمایل بسیاری برای سرمایه‌گذاری در ایران، از سوی کشورهای غربی به ویژه روسیه وجود داشت، به دلایل مذکور این سرمایه‌گذاری‌ها نیز در نیمه دوم قرن سیزدهم به حداقل خود رسید و صنایع کارخانه‌ای ایجادشده با شکست مواجه شد. بنابراین، تاثیری بسزا در بهبود فضای صنعتی نگذاشت.در مجموع، شرایط مذکور باعث شد تا در این دوران صنایع بزرگ فرصت کمتری برای رشد پیدا کنند و غالباً روبه‌زوال گذارند؛ اما برخلاف آنها صنایع کوچک در همین مدت رواج زیادی یافت. به ویژه در اطراف تهران تعداد زیادی از این دسته از صنایع شکل گرفت. اما به سبب فقدان توسعه صنعتی به معنای فراگیر آن، در پایان ربع اول قرن بیستم همچنان سهم صنایع در تولید ناخالص ملی بسیار ناچیز بود.
شروع مدرنیزاسیون
آغاز حکومت پهلوی در ایران با شروع مدرنیزاسیون در این سرزمین مقارن است. لازم است تا این دوره از دوره پیش از آن که دربرگیرنده تغییرات آرام و بطئی بود جدا شود. در واقع در این دوره تحولات گسترده‌ای در زمینه‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی رخ داده است و ابعاد مختلف توسعه از جمله توسعه صنعتی را تحت تاثیر خود قرار داده است. مهم‌ترین این تحولات تغییرات سریع صورت‌پذیرفته در تشکیلات اداری است، به گونه‌ای که بتواند توسعه صنعتی را تسریع بخشد؛ از جمله این تغییرات می‌توان به مجموعه قوانین وضع‌شده برای حمایت از صنایع داخلی اشاره کرد که با هدف سوق دادن کشور به سوی صنعتی شدن وضع شده بود. متاسفانه با شروع جنگ جهانی دوم، رکود شدیدی گریبانگیر صاحبان صنایع شد و آنها را دچار بحران کرد.
بنابراین، تغییرات سریع در ابعاد مختلف، که با حکومت پهلوی اول شروع شده بود، نهایتاً به سبب بحران‌های گوناگونی که عمدتاً جنبه بین‌المللی داشت، ابتر ماند. این موضوع تا جانشینی پهلوی دوم ادامه یافت تا اینکه با گرایش‌های دولت در نوسازی صنایع و اقداماتی برای تجدید سازمان یا تکمیل کارخانه‌های دولتی در نیمه دوم دهه 1320 تغییرات روبه‌رشدی در صنایع نمودار شد. ضمن اینکه در همین سال‌ها اولین برنامه ملی ایران به نام برنامه عمرانی اول (1334-1327) تدوین و اجرا شد. که اگرچه بیشتر در قالب مجموعه‌ای از طرح‌ها و پروژه‌ها تعریف و کمتر به شکل برنامه مدون تنظیم شده بود و بیش از همه بر توسعه کشاورزی متمرکز بود، اما با اختصاص 3/ 14 درصد از اعتبارات به بخش صنایع و معادن، بازسازی تعدادی از صنایع و توجه به صنایع مرتبط با بخش کشاورزی و معدن برمبنای تقسیم کار بین‌المللی توانست صنعت و معدن را از رکود شدید خارج کند. این برنامه بعد از دو سال در پی فرار شاه در سال 1330 و جانشین شدن دولت ملی و ملی شدن صنعت نفت کنار گذاشته شد.
با بازگشت شاه به ایران، برنامه عمرانی دوم (1341-1334) مجدداً با تاکید بر توسعه کشاورزی و تقویت ساختارها مدنظر قرار گرفت و در کنار آن از لحاظ صنعتی بر تاسیسات زیربنایی، صنعت نفت، صنایع مونتاژی و صنایع سبک متمرکز شد و اولویت صنعتی به تاسیس طرح‌های شکر، سیمان و نساجی داده شد. ضمن اینکه در این دوران، که می‌توان از آن با نام «دوره ساختارسازی اولیه» نام برد، تسهیلات و برنامه‌هایی برای حمایت و جلب نظر بخش خصوصی در بخش صنعت به اجرا درآمد که ارائه کمک‌های فنی و تاسیس بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران به منزله ساختاری برای شکل‌گیری توسعه صنعتی به گونه‌ای غیردولتی نمونه‌ای از آنها بود. در برنامه سوم (1346-1342) و چهارم عمرانی (1351-1347) بر زیربناسازی صنعتی در ایران تاکید شد. به گونه‌ای که از این دهه با نام مرحله اجرایی مقدماتی یاد می‌شود. در واقع برنامه سوم عمرانی، که از آن به عنوان اولین برنامه جامع ایران یاد می‌شود، نخستین برنامه بود که بر صنعتی کردن کشور به منزله ابزار اساسی برای توسعه اقتصادی تاکید داشت. در برنامه عمرانی پنج‌ساله چهارم نیز بر توسعه صنعتی تاکید شد و سهم صنایع و معادن از درآمد 480 میلیاردریالی به 22 درصد رسید. در برنامه عمرانی پنج‌ساله پنجم (1356-1352) سیاست جانشینی واردات، برای خودکفایی تکنولوژیک، مهم‌ترین هدف برنامه تعیین شد. افزایش ارزش افزوده و محصول، به حداکثر رساندن بهره‌برداری از ظرفیت صنعتی، تاسیس صنایع جدید، توسعه صنایع موجود بر اساس مزیت نسبی و تشویق صادرات صنعتی به مثابه منبع اصلی درآمد ارزی در نظر گرفته شد. مهم‌ترین اختلالی که در برنامه پنجم عمرانی در جهت‌گیری‌های مذکور پیش آمد شوک نفتی سال 1352 و فزونی درآمدهای ارزی به‌دست‌آمده از صادرات نفت فراتر از ظرفیت جذب در اقتصاد ایران بود که باعث گشودن بی‌رویه مرز به روی واردات شد و صنایعی که در پی رقابت بودند به شدت آسیب دیدند. آخرین برنامه عمرانی در دوره پهلوی برنامه ششم عمرانی بود که اگرچه برای سال‌های 1357 تا 1361 تدوین شده بود اما به سبب وقوع انقلاب اسلامی فرصت اجرا شدن پیدا نکرد.
اقتصاد دولتی و فرار سرمایه
با وقوع انقلاب سال 1357 بسیاری از صاحبان صنایع از ایران فرار کردند و بدین ترتیب به‌هم‌ریختگی شدیدی در توسعه صنعتی ایران حکمفرما شد. این موضوع به همراه تداوم افزایش درآمدهای نفتی از یک‌سو و نگرش حاکم به نقش مسلط دولت در مدیریت اقتصادی بعد از سال‌های انقلاب باعث شد که بدون نیاز به توسعه بخش خصوصی کارآفرین و بدون توجه به توسعه صنعتی صادرات‌گرا و رقابتی، بخش عمده‌ای از سرمایه‌گذاری‌ها از طریق شرکت‌های دولتی به انجام رسد.
چنین جوی به همراه کاهش درآمدهای نفتی در ابتدای دهه 1360 باعث شد تا برنامه‌های عمرانی ادامه پیدا نکند و اقدامات بخشی از سازمان‌ها و دستگاه‌های دولتی و حکومتی، که غالباً به گونه‌ای غیرمنسجم صورت می‌پذیرفت، جهت‌گیری توسعه را تعیین کند. این موضوع با شدت گرفتن بحران‌های نفت و جنگ از حدود سال‌های 1365 تا 1367 باعث شد بسیاری از جوانب توسعه از جمله توسعه صنعتی در حاشیه قرار گیرد و بر حفظ مجموعه انقلاب و پیروزی در جنگ تمرکز شود. با پایان یافتن جنگ در سال 1368 ایران از نظر توسعه صنعتی وارد مرحله جدیدی شد. در این دوران با توجه به فضای متشنج بین‌المللی و غیرآماده داخلی برای توسعه صنعتی، بازسازی بوروکراتیک در دستور کار قرار گرفت. ضمن اینکه در چنین شرایطی به منظور رفع مشکلات پدیدآمده از ساختار اقتصاد دولتی و در راستای نیاز به اصلاح شرایط محیطی و ایجاد الزامات توسعه در سطح اقتصاد ملی تنظیم و اجرای برنامه‌های پنج‌ساله بعد از انقلاب به شکل برنامه‌های توسعه‌ای و متفاوت از برنامه‌های پیش از انقلاب از سال 1368 آغاز شد.
ویژگی برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (1372-1368) را از جنبه سیاستگذاری می‌توان شروع سیاست‌های آزادسازی و خصوصی‌سازی‌های صنعتی بعد از انقلاب و بازسازی و توسعه زیرساخت‌ها بعد از سال‌های جنگ دانست. برنامه اول توسعه نتوانست به همه اهدافش، به‌ویژه در بخش صنعت و صادرات غیرنفتی، دست یابد و متوسط نرخ رشد سالانه تا حد بسیاری با نرخ درنظرگرفته‌شده فاصله داشت و فقط در صنایع مربوط به آب، گاز، برق و تا حدودی بخش کشاورزی رشد واقعی از رشد مدنظر پیشی گرفت. در برنامه دوم توسعه (1378-1374)، که به سبب طولانی شدن فرآیند بررسی و تصویب لایحه برنامه با وقفه‌ای آغاز شد، اگرچه با توجه به مساله بحران بدهی‌های خارجی و همچنین بی‌ثباتی سیاست‌های پولی، مالی و ارزی سال‌های پایانی برنامه اول سیاست‌های آزادسازی اقتصادی در برنامه دوم با سرعت کمتری دنبال شد؛ اگرچه تنوع سیاستی برنامه دوم فراتر از برنامه اول بود، اما به سبب نبود جهت‌گیری مشخص و تعریف‌شده صنعتی و در نتیجه تحقق نیافتن مجموعه‌ای از سیاست‌های هماهنگ و یکپارچه و الزامات نهادی مشکل اساسی بخش صنعت همچنان ادامه داشت.
برنامه سوم توسعه (1383-1379) با نگرش متفاوت به امر الزامات تحقق و توسعه ملی در سطوح فرابخشی و بخشی و با تاکید بر اصلاحات ساختاری و نهادی تنظیم شد. در همین حین، سندی با عنوان «سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 هجری شمسی» به تصویب رسید. در این سند، ایران در سال 1404 کشوری است توسعه‌یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه، با هویت اسلامی و انقلابی، الهام‌بخش در جهان اسلام، و با تعامل سازنده و موثر در روابط بین‌الملل. در برنامه چهارم توسعه (1388-1384) نیز بر تهیه سند ملی توسعه بخش‌های صنعت و معدن تاکید شد و دولت موظف شد این سند را با توجه به مطالعات استراتژی توسعه صنعتی کشور، ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب این قانون با محوریت توسعه رقابت‌پذیری مبتنی بر توسعه فناوری و برای تحقق هدف رشد تولید صنعتی و معدنی متوسط سالانه 2/ 11 درصد و رشد متوسط سرمایه‌گذاری صنعتی و معدنی 9/ 16 درصد تهیه کند، به گونه‌ای که بخش صنعت و معدن از تولید ناخالص داخلی از 14 درصد در سال 1383 به 2/ 16 درصد در سال 1388برسد و صادرات صنعتی از رشد متوسط سالانه 8/ 14 درصد برخوردار شود. درباره اهداف کمی ذکرشده نیز بررسی عملکرد بخش صنعت و معدن در پایان سال برنامه چهارم نشان می‌دهد که تولید صنعتی و معدنی به‌طور میانگین حدود هفت درصد رشد داشته است؛ بنابراین، فقط 65 درصد از رشد هدف‌گذاری‌شده تحقق یافته است. در ادامه نیز در برنامه پنجم توسعه (1394-1390) بر تدوین راهبرد (استراتژی) توسعه صنعتی و معدنی با هماهنگی معاونت در زیربخش‌های برگزیده صنعت و معدن، برای تحقق هدف رشد تولید صنعتی و معدنی تاکید شد.
جمع‌بندی
با توجه به روند تاریخی مذکور و وضعیت فعلی صنایع ایران می‌توان گفت که اگرچه ایران جزو کشورهای پیشرو در امر تدوین برنامه‌های توسعه بوده است و صنعت و توسعه صنعتی در آن نیز پیش از بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته فعلی شروع شده است، اما نبود یا کمبود پیش‌نیازهای نهادی توسعه صنعتی در ایران در ابتدای شکل‌گیری چنین فرآیندی که خود به حادث شدن غالب قریب به‌اتفاق دگرگونی‌های صنعت و توسعه صنعتی از سوی دولت و سیطره بیش از حد دولت بر صنایع در طی تاریخ منجر شده است، از یک‌سو و ناکارآمدی بیشتر ساختارها و کنشگران دولتی در هدایت صحیح توسعه صنعتی از سوی دیگر باعث شده است در مجموع همان‌طور که اشاره شد: اول، به سبب منفعل بودن بخش خصوصی، نهادهای مدنی و صنفی مرتبط با صنعت، اجتماعات خودجوش و خودانگیخته کمتر به صورت کارا شکل گیرد؛ دوم، به واسطه نبود مشارکت افراد و گروه‌های ذی‌نفع در امر سیاستگذاری صنعتی نوعی از بی‌اعتمادی میان بخش‌های خصوصی، عمومی و دولتی شکل گیرد که در ادامه به قلت سرمایه اجتماعی و قانون‌گریزی منجر شود؛ سوم، به سبب رانتی بودن دولت، کمتر تلاشی برای بهبود ساختارها و شایسته‌سالاری سازمانی در درون آن رخ دهد. به این ترتیب، با موازی‌کاری در بدنه سازمانی صنعت، ابهام و پیچیدگی در شرح اختیارات و وظایف سازمان‌های مرتبط با صنعت و توسعه صنعتی، و فقدان نظام حقوقی منسجم و تقویت رابطه‌بازی به جای ضابطه روبه‌رو باشیم؛ امری که باعث شده است سیطره دولت بر صنایع و مداخله‌گری آن افزایش یابد و دولت از نقش نظارتی خود، به سبب گستردگی نقش مداخله‌گری، غافل بماند؛ در مجموع، موارد مذکور باعث شده است تا فرهنگ صنعتی تکوین نیابد و محیط نهادی مرتبط با صنعت دچار هرج‌ومرج بسیار باشد که نهایتاً به گرایش روزافزون مردم به فعالیت‌های توزیعی (دلالی) به جای فعالیت‌های صنعتی و تولیدی بینجامد و باعث شود ایران فقط در طی حدود یک قرن صاحب صنعت شود، نه توسعه‌یافته صنعتی.
