الزامات سیاستگذاری صنعتی در جهان در حال تغییر چیست؟
شروط چرخه صنعتی‌‌سازی کارآمد
مجادلات بر سر سیاستهای صنعتی، بهویژه سیاستهای صنعتی عمودی که معطوف به مداخلات آگاهانه و هدف‌‌گیری‌شده دولت برای توسعه برخی بخشها و فعالیت‌‌ها و در مقابل، عدم‌‌حمایت از سایر بخش‌‌هاست، به منازعات نظری گسترده‌‌ای دامن زده است و برخی حتی استدلال کرده‌‌اند که «بهترین سیاست صنعتی، فقدان آن است.» این مقاله در مقابل این دیدگاه و برای دفاع از سیاستگذاری صنعتی نگاشته شده است. هدف این مقاله بررسی اقبال مجدد مباحث اخیر درباره سیاستگذاری صنعتی و فراهم‌کردن پایه نظری عمیق‌‌تر و گسترده‌‌تر برای اتخاذ سیاستهای صنعتی است.
چهار دوره دفاع از سیاستگذاری صنعتی
این مقاله به مرور تاریخی سه‌سده مباحثه دیدگاههای گوناگون در مورد سیاستگذاری صنعتی پرداخته و در این بررسی، چهار دوره فراز و فرود این مباحث را تشخیص می‌دهد و در ادامه به مباحثی که از نگاه نظریه‌‌پردازان مغفول مانده است اشاره می‌کند. علاوه بر آن، این مقاله با استفاده از آرای «مکتب کمبریج» برخی کاستی‌‌های این نظریه‌‌ها را نشان می‌دهد و دست‌‌آخر هم با توجه به تحولات اقتصادی، از جمله جهانی‌‌سازی و تجارت جهانی، امکانات و ویژگی‌‌های سیاست صنعتی در جهان جدید را تشریح می‌کند.
از قرن هجدهم، بحث پیرامون سیاستگذاری صنعتی یکی از مهم‌ترین مباحث اقتصاد سیاسی توسعه بوده است. با این حال، با پایان دوره موسوم به عصر طلایی سرمایه‌‌داری و تایید جهانی اجماع واشنگتن، عبارت «سیاستگذاری صنعتی» ممنوع شد و تا پایان قرن نیز در همین وضعیت باقی ماند. البته از اواسط دهه ۲۰۰۰ و به طور فزاینده‌‌ای پس از بحران مالی جهانی، شاهد ظهور مجدد گرایش به سیاستگذاری صنعتی، هم در محافل دانشگاهی و هم در محافل سیاستگذاری بوده‌‌ایم. این امر سبب اشاعه حجم قابل‌توجهی از نوآوری‌‌ها و دستاوردهای جدید شده است؛ تا جایی که امروزه میتوان از تبدیل سیاستگذاری صنعتی به جریان اصلی سخن به میان آورد.
این مقاله با هدف توسعه یک‌نظریه جدید در خصوص سیاستگذاری صنعتی که در مکتب کمبریج ریشه دارد، از سه‌دریچه اصلی در بحث مشارکت کرده و نقش داشته است. نخست، از طریق ارائه بازاندیشی تحلیلی-تاریخی در مورد نظریه‌‌های سیاستگذاری صنعتی، بحث سیاستگذاری صنعتی امروزین را در معرض بررسی قرار دادیم. به‌طور خاص، چکیده اصول بنیادی توسعه‌‌یافته توسط نویسندگان کلیدی این حوزه در طول سه‌موج فکری نخست سیاستگذاری صنعتی از زمان شروع استخراج و ارائه شده است.
در بخش دوم مقاله، به‌منظور توسعه اجرای شکل‌‌دهنده، یک نظریه سیاستگذاری صنعتی جدید به‌طور کامل از میراث نظری (و تفکر سیاستی) کمبریج بهره گرفته شده و نشان داده است که چگونه این مکتب دستاوردهای زیادی برای کمک و مشارکت نوآورانه در حوزه‌‌های متعددی دارد که در بحث سیاستگذاری صنعتی تاکنون نادیده گرفته شده‌‌اند. در ادامه، دیدگاههای متفکران برجسته در درون مکتب کمبریج را که در تضاد با ابعاد خرد، میانه و کلان سیاستگذاری صنعتی و همچنین اقتصاد سیاسی سیاستگذاری صنعتی است، سامان بخشیده است.
در دنیای واقعی، پس از بحران مالی سال ۲۰۰۸ بسیاری از اقتصادهای پیشرو تمایل بیشتری به درک ارزش سیاستگذاری صنعتی پیدا کرده و اغلب به تحکیم آن دست زده‌‌اند که ایالات‌متحده و آلمان برجستهترین نمونه‌‌ها هستند. بسیاری از کشورهای در حال توسعه، که مشغول برچیدن سیاستهای صنعتی خود در طول دهه‌‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ بودند، دریافته‌‌اند که اگر بخواهند سطح اقتصادی خود را ارتقا دهند، به سیاستگذاری صنعتی نیاز دارند. بسیاری از کشورهای با درآمد متوسط در آسیا و برخی از این اقتصادها در آمریکای لاتین در حال حاضر از سیاستگذاری صنعتی به‌عنوان ابزاری برای غلبه بر دام درآمد متوسط یاد می‌کنند. اقتصادهای نفتی منطقه خلیج‌فارس شروع به بحث درباره سیاستگذاری صنعتی به‌عنوان ابزاری برای متنوع‌‌سازی اقتصادی پرداخته‌‌اند. حتی اقتصادهای آفریقایی نیز در تلاش خود برای رهایی از فقر از این موضوع سخن به میان آورده‌‌اند.
مرحله نخست بحث سیاستگذاری صنعتی بر این مساله تمرکز داشت که آیا چشم‌‌پوشی از درآمد در کوتاه‌‌مدت به‌واسطه حمایت از تولیدکنندگان ناکارآمدی که ممکن است در بلندمدت درآمد بالاتری به ارمغان بیاورند منطقی است؟ متاسفانه، تبادل نظرهای اندکی در مورد مسائل «سیستمی» وجود داشت: تعادل بین بخشهای مختلف اقتصاد (بهویژه بین بخشهای کشاورزی و صنعتی)؛ تعادل بین بخشهای مختلف در درون بخش صنعت (بهویژه بین بخشهای کالاهای سرمایه‌‌ای و بخش کالاهای مصرفی). همچنین، تقریبا بحثی در مورد مزایای نسبی ابزارهای مختلف سیاستگذاری صنعتی (برای مثال، تعرفه‌‌ها، یارانه‌‌ها و تنظیم‌‌گری) و نیز در مورد مسائل مرتبط با اجرای سیاست‌‌ها (مانند ساختار اداری، قابلیت‌‌های بوروکراتیک، سازوکارهای نهادی یا فساد) وجود نداشت.
این مقاله، با شروع از سطح بنگاه نشان می‌دهد چگونه مشکلات ناشی از تعهد در شرایط نااطمینانی، بهویژه با توجه به سرمایهگذاریهای تولیدی خاص، یک مساله کلیدی است؛ چرا که یکی از بنیادی‌‌ترین محرک‌‌های انباشت سرمایه و تغییر فناورانه را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. سپس به بررسی و تحلیل فرآیندهای مختلف یادگیری در تولید و رابطه حیاتی بین سازمان و ساختارهای مادی در عرصه تولید پرداخته است.
تعهد در شرایط نااطمینانی: یکی از مشخصه‌‌های اصلی اقتصادهای صنعتی مدرن این است که تولید به تعهداتی غیرقابل بازگشت نیاز دارد. اغلب این تعهدات دربردارنده سرمایه فیزیکی است که متضمن فناوری‌های خاصی بوده و نمی‌‌تواند به روش قابل‌ملاحظه‌‌ای برای به‌کارگیری در فناوری‌های دیگر دوباره قالب‌‌بندی شود. این تعهدات برگشت‌‌ناپذیر به این دلیل ایجاد می‌شود که بهرهوری را افزایش می‌دهد، اما مشکل از آنجا ایجاد می‌شود که تغییرات بعدی را پرهزینه می‌کند.
بررسی‌‌های این مقاله در خصوص مساله «تعهد در شرایط نااطمینانی» نشان داده چگونه دولت بیشترین نقش را در توسعه بلندمدت کشور بازی کرده و بزرگ‌ترین مسوولیت را در ایجاد اطمینان از بازتولید جامعه در آینده داراست. در این خصوص، دولت میتواند فراتر از اصلاح ساده موارد شکست بازارهای موجود، نقش مهمی در ایجاد بازارهای آینده ایفا کند. تعدادی از ابزارهای سیاستگذاری صنعتی، نااطمینانی را از طریق تضمین تقاضا کاهش می‌دهند. نخست، حمایت از صنعت نوپا نه‌تنها شرکت‌های نوپا را قادر می‌‌سازد سرپا مانده و به یادگیری ادامه دهند، بلکه به‌واسطه محدود کردن رقابت از سوی تولیدکنندگان خارجی برتر که از طریق نوآوری‌‌های فناورانه افراطی توانایی بیشتری برای ایجاد نااطمینانی در بازار نسبت به شرکت‌های داخلی دارند، نااطمینانی تقاضا را برای آنها به‌طور قابل‌توجهی کاهش می‌دهد.
دوم، دولت میتواند با محدود کردن رقابت میان شرکت‌های داخلی، تقاضا را تضمین کند. برای مثال، دولت میتواند برای یک‌شرکت خاص در خصوص ورود به صنایع خاصی که نیازمند مجوز دولت است، حق انحصاری در نظر بگیرد یا به‌منظور تثبیت قیمت‌ها (بهویژه در بازار صادراتی)، اجازه ایجاد کارتل را صادر کند -یا حتی آن را تسهیل کند- یا بازار را تقسیم کند. ژاپن و کره از این اقدامات به شکل فوق‌‌العاده موثری استفاده کرده‌‌اند. سوم، دولت میتواند نااطمینانی در تقاضا را با انجام مداخلات ترجیحی در تدارکات دولتی به نفع بنگاه‌های داخلی کاهش دهد، به طوری که بنگاه‌ها در تقاضای خود ثبات داشته باشند. صنعت هواپیمایی آمریکا، صنعت پردازنده مرکزی کامپیوتر ژاپن و صنعت الکترونیک فنلاند برخی از برجستهترین نمونه‌‌های صنایعی هستند که به‌شدت از چنین مداخلاتی سود برده‌‌اند.
در سطحی پویاتر، سیاستگذاران صنعتی میتوانند اقداماتی را معرفی کنند که نااطمینانی در مورد تحولات آتی فناوری را کاهش دهند؛ به جای کاهش نااطمینانی تقاضای بازار، عرضه نهاده‌ها و استراتژی‌های رقبا، با فرض فناوری موجود. پیش از همه، دولت میتواند با پیشگامی در توسعه فناوری‌های پایه، بستر واضحی برای تحول فناوری یک صنعت فراهم کند. بهترین مثال در این زمینه دولت آمریکاست که در ابتدا پیشرفت‌های فناوری کامپیوتر، اینترنت، نیمه‌‌رساناها و... را از طریق بودجه عمومی تحقیق و توسعه، تامین مالی کرد. دوم، دولت میتواند شرکت‌ها را وادار به تشکیل کنسرسیوم تحقیقاتی برای توسعه فناوری‌های پایه‌‌ای کند که در توسعه فناوری‌های کاربردی‌‌تری که رقابت بر سر آنها شکل خواهد گرفت، سهیم بوده و مورد استفاده قرار می‌گیرند.
البته ممکن است سیاستهای معطوف به کاهش نااطمینانی با شکست مواجه شود. اگر دولت با محدودکردن رقابت، نااطمینانی در یک صنعت را کاهش دهد، چنین اقدامی میتواند (اگرچه نه لزوما) به‌واسطه ایجاد انتفاع برای بنگاه‌های مورد توجه ویژه، در بلندمدت سبب کاهش بهرهوری شود؛ به‌خصوص در زمینه نااطمینانی حول تحول فناوری در بلندمدت، سیاستگذاران باید آگاه باشند که اقدامات سیاستگذاری صنعتی در تلاش برای کاهش این نااطمینانی، خطر پایان زودهنگام رقابت بین استانداردهای فناوری مختلف یا پشتیبانی از فناوری «غلط» با پتانسیل نوآوری کمتر را در بلندمدت به دنبال دارد.
با این حال، این احتمال که اقدامات سیاست صنعتی برای کاهش نااطمینانی ممکن است به اقداماتی ضدتولید بدل شود، نباید به‌عنوان بهانه‌ای برای توصیه به انفعال در سیاستگذاری مورد استفاده قرار گیرد. بررسی‌‌های این مقاله در خصوص مساله «تعهد در شرایط نااطمینانی» نشان داده است که چگونه دولت بیشترین نقش را در توسعه بلندمدت کشور بازی کرده و بزرگ‌ترین مسوولیت را در ایجاد اطمینان از بازتولید جامعه در آینده داراست. در این باره، دولت میتواند فراتر از اصلاح ساده موارد شکست بازارهای موجود، نقش مهمی در ایجاد بازارهای آینده ایفا کند.
یادگیری در تولید: براساس پارادایم‌‌های سیاستگذاری نوآوری و سیستم‌های ملی نوآوری، نهادهای تحقیقاتی عمومی، مانند دانشگاه‌ها و دپارتمان‌های تحقیق و توسعه (نه تولید) در درون شرکت‌ها، محصولات و فناوری‌های جدید را از طریق توسعه شبکه‌‌های دانش متراکم خلق می‌کنند. هنگامی که فناوری‌های جدید توسعه یابند، میتوانند توسط هر شرکت دارای ظرفیت جذب بیش از سطوح حداقلی (تقریبا به طور خودکار) به کار گرفته شوند. با توجه به ماهیت کالای عمومی این دانش و ریسک سرمایه‌گذاری کمتر از حد لزوم در تحقیق و توسعه (یا در آموزش یا توسعه مهارت‌ها)، بهترین راه برای ترویج یادگیری (و نوآوری) اعطای حقوق مالکیت معنوی (احتمالا تکمیل‌شده با برخی سرمایهگذاریهای عمومی در خلق دانش) به شرکت‌هاست.
در نتیجه، عملکردهای تولیدی ضعیف عمدتا به صورت یک‌مشکل سرمایه‌گذاری کمتر از حد لزوم در نهاده‌های دانشی، نظیر تحقیق و توسعه و آموزش، درک می‌شود. در عین حال، انتقال مکان تولید از اقتصادهای با دستمزد بالا به اقتصادهایی با دستمزد پایین، به‌عنوان یک فرآیند کارآمد متخصص شدن اقتصادهای ثروتمند در فعالیتهای نوآوری، بدون پیامد منفی برای رقابتپذیری و ظرفیت نوآوری آنها در نظر گرفته می‌شود. معجزه اقتصادی آسیای شرقی نشان داد که سیاستگذاری صنعتی زمانی از بیشترین موفقیت برخوردار می‌شود که اقدامات برای کمک به تولید بیشتر بنگاه‌ها (مانند حمایت تجاری، یارانه‌‌ها، بازسازی شرکت‌های در حال ورشکستگی با محوریت دولت و توسعه صادرات) با اقداماتی برای کمک به آنها در جهت کسب و خلق دانش جدید تلفیق شوند. علاوه بر این، درباره اقدامات نوع دوم، کشورهای موفق تنها در آموزش و تحقیق و توسعه سرمایه‌گذاری نکردند، بلکه علاوه بر آن در فعالیتهای دانشی سرمایه‌گذاری کردند که پیوند نزدیک‌تری با فعالیتهای تولیدی دارند؛ نظیر آموزش کارگران و خدمات مشاوره فنی عمومی برای بنگاه‌های کوچک و متوسط (خدمات گسترش صنعتی).
مدیریت اقتصاد کلان
یک سیاست اقتصاد کلان بدیهی که دارای تاثیر مستقیم بر سیاست صنعتی است، سیاست نرخ بهره است. نرخ بهره (واقعی) بالا، سرمایه‌گذاری را در کل تضعیف می‌کند، اما اثرات منفی بیشتری بر سرمایه‌گذاری در بخش تولید صنعتی دارد؛ بخشی که در آن به‌واسطه نیازهای سرمایه بالاتر، نیاز به استقراض هم بیشتر است. در این مقاله اثرات منفی نرخ‌های بهره بالا بر بخش تولید صنعتی را در کشورهایی مانند برزیل و آفریقای جنوبی که در دودهه گذشته نرخ‌های بهره واقعی در آنها به‌طور متناوب بین ۱۰ تا ۱۲درصد بوده و بنگاه‌های اندکی قادر به استقراض برای سرمایه‌گذاری بوده‌‌اند، به‌وضوح دیده شده است.
سیاست بهره‌‌ای ممکن است یک مساله سیاستگذاری صنعتی به معنای متعارف آن نباشد، اما اثرات مهمی بر سیاست صنعتی دارد؛ تا آنجا که نرخ‌های بهره بالا به‌طور نامتناسبی به صنایع سرمایه‌‌بر خسارت وارد می‌کند. رابطه بین سیاست صنعتی و مدیریت اقتصاد کلان در جبهه داخلی متوقف نمی‌شود. این امر یک بعد بین‌المللی نیز دارد و در مدیریت تقاضای خارجی –به‌اصطلاح «ضریب تکاثر تجارت خارجی»- مدیریت نرخ ارز جایگاه ویژه‌ای دارد.
مدیریت تعارض: تمام سیاستگذاری‌های اقتصادی در نهایت اقداماتی سیاسی هستند، به این معنا که جانبدارانه هستند. این امر به نفع یک گروه در مقابل گروهی دیگر، یک ایدئولوژی در مقابل ایدئولوژی دیگر یا حتی یک فرهنگ در مقابل فرهنگی دیگر است.
وقتی از «سیاستگذاری‌ها»به معنای متعارف، به‌عنوان یک قانون سخن به میان می‌آید، هرچه سیاستگذاری هدفمندتر باشد، شناسایی برندگان و بازندگان آسان‌تر است و احتمال بروز فوری تعارضات بیشتر می‌شود. این امر به آن معناست که هرچه سیاستگذاری هدفمندتر باشد، نیاز به مدیریت تعارض بیشتری می‌شود. با تمام این تفاسیر، باید اذعان کرد که سیاستگذاری صنعتی احتمالا نوعی سیاستگذاری است که بیشترین زمینه را برای بروز تعارضات دارد، چرا که به‌وضوح نسبت به سایر سیاستگذاری‌ها انتخابی‌‌تر است. برای کاهش تعارضات مربوط به سیاستگذاری صنعتی میتوان به دو اقدام دست زد: «اقدامات واکنشی مدیریت تعارض» و «اقدامات کنشی مدیریت تعارض». اقدامات واکنشی مدیریت تعارض در سیاستگذاری صنعتی را میتوان به دو زیرطبقه تقسیم کرد: یکی موقتی و دیگری دائمی.
هر وقت به نظر برسد مشکلی که بخشی خاص در حال تجربه آن است، ماهیتی موقتی دارد، دولت میتواند با حمایت و ارائه یارانه‌‌های موقت، میزان تعارض را در این بخش کاهش دهد، به طوری که بتواند به‌راحتی مشکلات را حل کرده و احتمالا در این میان خود را بازسازی کند. اقدامات واکنشی مدیریت تعارض در سیاستگذاری صنعتی نسبتا به‌طور گسترده مورد استفاده قرار می‌گیرد. حتی سازمان تجارت جهانی که طرفدار تعرفه‌‌ها نیست، به کشورهای عضو خود اجازه می‌دهد تا در مواجهه با افزایش ناگهانی واردات بخشی، تعرفه‌‌های اضطراری اعمال کنند.
در ادامه تاکید شده است که چگونه یادگیری منبع اصلی خلق ارزش بوده و چگونه بنگاه‌ها و بخشهای مختلف را دربرمی‌گیرد. سوم، نشان داده شده که چگونه پویایی‌‌های برآمده از تعهد در شرایط نااطمینانی و فرآیندهای یادگیری در درون بنگاه‌ها، در یک رابطه چرخه‌‌ای و انباشتی با تقاضا هم‌‌پیوند است. در این زمینه، تاکید شده است که چگونه یک چرخه صنعتی‌‌سازی کارآمد و بی‌‌عیب تنها در شرایط اقتصاد کلان معین و خاصی امکان‌‌پذیر است. مشکل مدیریت اقتصاد کلان و بهویژه مدیریت تقاضا، فصل کاملا ناشناخته‌‌ای در نظریه سیاستگذاری صنعتی می‌‌گشاید. در نهایت، بر اقتصاد سیاسی سیاستگذاری صنعتی، بهویژه با توجه خاص به اساسی‌‌ترین کارکرد اجرایی دولت در فرآیند صنعتی‌‌شدن، یعنی مدیریت تعارض، تمرکز شده است.
بخش سوم، نظریه سیاستگذاری صنعتی را با تمرکز بر چهارچالش جدید سیاستگذاری صنعتی بسط می‌دهد. به‌خصوص سه‌تحول عمده واقعیت اقتصادی یعنی الگوهای جدید انباشت، خلق و جذب ارزش؛ مالی‌‌سازی اقتصاد جهانی و در آخر، شکل جدیدی از امپریالیسم.
بخش سوم این مقاله، این دیدگاههای جدید را با سه ویژگی حیاتی اقتصاد جهانی امروزین در کنار هم قرار داده است. نخست، بررسی کردیم که چگونه تحول و دگرگونی نظام تولید جهانی به ایجاد رژیم جدید انباشت و همچنین پویایی‌‌های جدید کسب و خلق ارزش منجر شده است. در این باره، بر اهمیت بررسی تجزیه عمودی کسب‌وکارهای جهانی، تزاید فازی بودن و ابهام مرزهای متعارف بین بخشها و چگونگی بهتر خوشهبندی شدن فرآیندهای تولید در دامنه قابلیت‌‌ها و توانایی‌‌های آنها تمرکز کرده است.
سپس مالی‌‌سازی اقتصاد جهانی بررسی و تحلیل شده و نشان داده شده است که چگونه مالی شدن شرکت‌ها و نیز سیستم مالی مشابه، موجب ایجاد یک مارپیچ افول سرمایه‌گذاری شده و بازتولید اجتماعی اقتصادهای سرمایه‌‌داری را تهدید می‌کند. در نهایت، این موضوع بررسی شده است که تا چه اندازه کشورها قادر به اتخاذ واکنش‌‌های سیاستی برای چالش‌های جدید رژیم سیاستگذاری جهانی جدید بوده‌‌اند. این بررسی بر ویژگی‌‌های متمایزکننده چیزی متمرکز بود که میتوان آن را شکل جدیدی از امپریالیسم نامید.
