پیچ و خم رگولاتوری صنعت برق
صنعت برق کشور به دلایل مختلف و متعدد حال و روز مناسبی ندارد که بخش مهمی از آن ماحصل بی‌مهری و بی‌توجهی مسوولان و تصمیم‌گیران در ادوار گذشته به این صنعت بسیار حیاتی و استراتژیک است که به عنوان یک صنعت مادر نقش غیرقابل انکاری در توسعه و رشد اقتصادی کشور بر عهده دارد. در حال حاضر استقبال سرمایه‌گذاران بخش خصوصی برای حضور و مشارکت در ساخت و احداث نیروگاه‌ها با کاهش جدی مواجه شده و بخش دولتی نیز به‌دلیل محدویت‌های قانونی و البته کمبود منابع مالی قادر به افزایش ظرفیت و ارتقای توان تولید برق کشور نیست. علاوه بر این روند فزاینده مصرف نیز باعث تشدید ناترازی میان مصرف و تولید برق در کشور شده است. از این رو اعمال محدودیت و قطع برق مشترکان از مهم‌ترین ابزار مدیریت مصرف برق در مواجهه با این معضل بوده که توانیر همه ساله در ایام پیک ناچار به اعمال این محدودیت‌ها شده است. اما باید توجه داشت که با این روش تنها در کوتاه مدت می‌توان اوضاع را کنترل کرد، چرا که در بلند مدت با استمرار چالش‌های موجود و فاصله گرفتن میزان تقاضا و ظرفیت تولید برق، این سیاست‌ها کارکرد خود را از دست خواهند داد و آثار نامطلوب آن درنهایت احتمال ورود ضربات جبران‌ناپذیر به پیکره اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور را شدیدا افزایش خواهد داد.
از سویی عمده چالش‌های موجود در صنعت برق کشور در سال‌های اخیر که منجر به عدم سرمایه‌گذاری لازم در این صنعت شده متاثر از عوامل بیرونی و درونی شامل تشدید تحریم‌ها، عدم ثبات اقتصادی، جهش‌های ارزی، افزایش نرخ تورم، مباحث مربوط به اقتصاد برق و بر هم خوردن توازن مالی ناشی از قیمت‌گذاری دستوری و عدم پرداخت کامل مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و بهای تمام شده برق از سوی دولت به وزارت نیرو بوده و این مساله منجر به افزایش بدهی وزارت نیرو به سازندگان تجهیزات و پیمانکاران نیز شده است. همچنین غیررقابتی بودن بازار، عمر بالای نیروگاه‌ها و بهره‌وری پایین، هزینه بالای تولید، انحصار، نبود ثبات در مقررات صادرات و واردات، عدم حمایت مناسب از کالا و تجهیزات ساخت داخل صنعت برق، عدم کارآیی مناسب نهادهایی همچون بورس انرژی مانند عدم رعایت حقوق مالکیت در قراردادهای دوجانبه و عدم شناسایی و تسهیم ریسک‌های مختلف بین دولت و فعالان بخش غیردولتی، صنعت برق را با مخاطرات جدی روبه‌رو کرده است.
با تاملی کوتاه در چالش‌های یاد شده می‌توان حدس زد که ریشه اغلب این مسائل بیشتر به نقص یا اجرای نامناسب قوانین و تصدی‌گری بیش از اندازه دولت و مشخصا وزارت نیرو در صنعت برق باز می‌گردد. در دهه هشتاد و همزمان با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، واگذاری نیروگاه‌ها به بخش خصوصی برای کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش سهم بخش خصوصی کلید خورد. در پی آن خوشبختانه اهداف فنی این واگذاری‌ها به‌خوبی محقق شد به نحوی که در حال حاضر سهم بخش غیردولتی در تولید برق مورد نیاز کشور به بیش از ۶۰ درصد رسیده است، اما سایر اهداف تعیین شده از جمله افزایش رقابت‌پذیری و تقویت شفافیت مالی در شاخص‌های صنعت برق کماکان جزو مطالبات فعالان صنعت است. اهدافی که انتظار می‌رفت در نتیجه پیاده‌‌سازی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در این صنعت حاصل شود. البته بخشی از این شکست به دلیل خلأ قانونی و عدم تدوین قانون مادر و بالادستی برای تعیین الزامات موفقیت فرآیند تجدید ساختار صنعت برق ایران قابل پیش‌بینی بود.
در حقیقت در ساختاری که بخش غیردولتی با سهم 60درصدی در تولید برق کشور، شرایط و امکان ورود به حیطه تصمیم‌گیری و اثرگذاری در مسائل مربوط به خود را ندارد و در مقابل وزارت نیرو به‌طور همزمان در جایگاه‌های مختلف از تولید تا مصرف انحصار داشته و نقش تنظیم‌گری ایفا میکند، بدیهی است تضاد منافعی بزرگ شکل خواهد گرفت، چرا که با شرایط حاکم، وزارت نیرو به عنوان متولی صنعت برق، در قراردادهای خود با بخش خصوصی بعضا به صورت یکجانبه عمل میکند که مصادیق بارز آن را در مواردی همچون تعرفه‌گذاری برق، تعیین ساختارهای هیات تنظیم بازار برق، تدوین قراردادها میان وزارت نیرو با بازیگران بخش خصوصی در مراحل مختلف تامین برق، تدوین آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های مرتبط در وزارت نیرو می‌توان به وضوح مشاهده کرد. تحت چنین شرایطی بسیاری از ریسک‌های قراردادی به طرف مقابل دولت منتقل می‌شود. بنابراین نباید با ادامه وضعیت موجود به تحقق تمامی اهداف و سیاست‌های تجدید ساختار صنعت برق در قالب اصل 44 قانون اساسی حتی به‌صورت نسبی نیز خوشبین بود.
از سویی دیگر پس از فرآیند تجدید ساختار صنعت برق ایران با تمامی فراز و فرودهایی که اجمالا بدان‌ها اشاره شد، هیات تنظیم بازار با دستور وزیر وقت نیرو در سال 1384 به عنوان تنظیم‌گر و با اهدافی همچون هدایت بازار برق ایران، انحصارزدایی و تقویت شفافیت توسط وزارت نیرو ایجاد و اختیارات آن نهاد در حوزه تنظیم‌گری به هیات هفت نفره واگذار شد که تا این لحظه نیز مشغول فعالیت است. فقدان استقلال اعضا، استمرار انحصار دولتی، تصمیمات یکجانبه و انتصاب اعضای دارای تضاد منافع از جمله انتقاداتی است که به عملکرد این هیات وارد شده، چرا که همگی اعضای هیات مذکور با حکم وزیر نیرو انتخاب و تحت نظر مدیریت شبکه برق فعالیت می‌کنند. نکته جالب در این میان نظارت بر حسن اجرای وظایف و مصوبات این هیات بوده که این مورد نیز به‌عهده خود وزارت نیرو است. به عبارت دیگر تصمیمات و نظارت بر آن توسط یک نهاد صورت می‌پذیرد. طبیعی است با این ساختار عملکرد این هیات با ابهاماتی مواجه است؛ برای نمونه یکی از اقدامات هیات تنظیم‌گر که مورد نقد و حتی منجر به جریان افتادن پرونده‌های حقوقی در این خصوص شده، بحث عدم پرداخت تعدیلات نرخ پایه آمادگی به تولیدکنندگان بخش غیردولتی است. چرا که به رغم الزام قانونی دستورالعمل اجرایی قانون پنجم توسعه، این نرخ تنها دو سال پس از ابلاغ قانون پنجم توسعه اصلاح و تعدیلات ناشی از آن به بخش خصوصی پرداخت شد. در واقع در طول سال‌های 93 تا 99 قیمت برق و نرخ پایه آمادگی تغییری نکرده و عمده زیان‌های ناشی از این امر به تولیدکنندگان بخش غیردولتی تحمیل شده است.
با تاکید مجدد بر تبعات منفی ناشی از انحصار موجود در صنعت برق و ناکارآمدی هیات تنظیم بازار برق، تاسیس یک نهاد به واقع مستقل تنظیم‌گر در صنعت برق بیش از پیش ضروری بوده، به نحوی که وجود این نهاد مستقل به یکی از پیش نیازهای اصلی حضور سرمایه‌گذاران غیردولتی در این حوزه بدل شده است. نهاد مستقلی که کارکرد آن به دور از تصمیمات یک طرفه باشد و بتواند فارغ از سیاست‌ها و رویکردهای بخشی با جامع‌نگری، نقشه راه صنعت را ترسیم کند.
در همین راستا پس از اصلاح بخشی از قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1397 گام‌های جدی و موثری برای تشکیل این نهاد برداشته و پیشنهاد اولیه اساسنامه تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق توسط شورای رقابت به هیات دولت ارائه شد. پس از وقفه‌ای نسبتا طولانی در بررسی این پیشنهاد توسط قوه مجریه، لایحه مذکور تنظیم و به مجلس شورای اسلامی ارسال شد و در برخی کمیسیون‌های اصلی نیز مورد بررسی قرار گرفت. سرانجام در شهریور ۱۴۰۰ لایحه تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق در دستور کار بررسی صحن علنی مجلس قرار گرفت، اما به فاصله اندکی، هیات دولت با توجه به آغاز کار دولت سیزدهم و آنچه ضرورت بازنگری در لایحه تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق عنوان شد، درخواست استرداد لایحه مذکور از مجلس شورای اسلامی با پیشنهاد وزارت نیرو را مطرح که مورد موافقت مجلس نیز قرار گرفت و در نتیجه این موضوع از دستور کار مجلس خارج شد. انتظار می‌رود با توجه به حساسیت موضوع و همچنین مدت زمان نسبتاً طولانی از سپری شدن استرداد لایحه مذکور توسط دولت سیزدهم، هر چه سریع‌تر بر انجام اصلاحات لازم و ارسال مجدد لایحه تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق اقدام و تاسیس آن پس از تایید مجلس اجرایی شود.
خلاصه کلام آنکه در حال حاضر و متناسب با نیازهای روز صنعت و البته شرایط حاکم بر محیط اقتصادی و سیاسی داخلی و بین‌المللی، تغییر اساسی در نگرش‌ها و سیاست‌های وزارت نیرو امری ضروری است. اگرچه در چند سال اخیر فعالان صنعت از طریق تشکل‌های صنفی نظیر سندیکای صنعت برق یا سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق تا حدودی سعی کرده‌اند مطالبات خود را پیگیری کنند و در برخی موارد نیز موفقیت‌هایی حاصل شده، اما حل تمامی موضوعات فیمابین وزارت نیرو و بخش خصوصی در گرو کاهش تصدی‌گری بخش دولتی است که در این راستا مجلس شورای اسلامی نیز با تصویب قانون مانع‌زدایی از صنعت برق، قدم در مسیر مرتفع ساختن برخی از مشکلات این صنعت برداشته که در جای خود قابل تقدیر و ستایش است.
ویژگی‌ها و آثار تاسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل
مهم‌ترین موضوع در نهاد مستقل تنظیم‌گر که مورد تاکید اغلب متخصصان و کارشناسان حوزه برق قرار دارد، ترکیب و تعداد اعضای تشکیل دهنده آن است و مطابق با طرح تاسیس این نهاد، تعداد اعضای آن 9 نفر هستند. در خصوص ترکیب افراد نیز هرچند حداقل پنج نفر از این اعضا با پیشنهاد دولت انتخاب خواهند شد، اما با استناد به ماده ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و ضرورت نظرخواهی از بخش خصوصی، دستگاه‌های اجرایی مکلف هستند، هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اجرایی، نظر تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط را استعلام کرده و مورد توجه قرار دهند تا نیازها و منافع بخش غیردولتی نیز تامین شود.
یکی از مهم‌ترین مزیت‌های تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر برق اصلاح نظام ناکارآمد قیمت‌گذاری است. با اصلاح چرخه مذکور می‌توان به رفع تدریجی بحران ناشی از عدم پرداخت کامل مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و بهای تمام شده برق از سوی دولت به وزارت نیرو و به تبع آن انباشت بدهی‌های ایجاد شده وزارت نیرو به سازندگان و پیمانکاران امیدوار بود. از دیگر مزایای تشکیل نهاد مستقل تنظیم‌گر برق می‌توان به اصلاح رژیم حقوقی و قراردادی و رفع یکی دیگر از مهم‌ترین مشکلات بخش خصوصی تحت عنوان قراردادهای یکجانبه وزارت نیرو در برابر بخش خصوصی اشاره کرد. به عبارت دیگر با اصلاح قراردادهای فیمابین کارفرمایان دولتی و بخش خصوصی و پوشش ریسک‌های ناشی از نوسانات محیطی مانند ریسک نوسان نرخ ارز و ریسک افزایش قیمت‌ها، می‌توان از آسیب‌پذیری بنگاه‌های بخش خصوصی در مواجهه با شرایط پیش‌بینی‌ناپذیر تا حدود زیادی محافظت کرده و روابط قراردادی بخش دولتی با بخش خصوصی را منظم و قاعده‌مند کرد.
با توجه به موارد گفته شده می‌توان نتیجه‌گیری کرد که در مقطع زمانی فعلی، یکی از ضروری‌ترین اصلاحات لازم در بخش ساختار صنعت برق، تشکیل یک نهاد تنظیم‌گر مستقل، قوی و به تبع آن تدوین و توسعه مقررات کارآمد و غیرجانبدارانه و برقراری سازگاری قیمتی بین بازار‌های مختلف بوده که تحقق این امر نیازمند تصویب طرح تاسیس نهاد فوق در مجلس شورای اسلامی است. به عقیده برخی از صاحبنظران، صنعت برق ایران نیازمند ایجاد محیط رقابتی و منصفانه بوده و شرط آن نیز بازنگری و اصلاح قوانین مربوطه در نهادهای تصمیم‌گیر است که متاسفانه تاکنون به دلایل مختلف به انجام نرسیده است. از این رو امید است این موضوع جدی‌تر از قبل مورد توجه قرار گرفته و تشکیل این نهاد نیز در مدت زمان کوتاهی به سرانجام برسد.
