سرکوب بازار
قیمتگذاری دستوری چه پیامدهایی برای صنعت برق دارد؟
حمیدرضا صالحی/ رئیس کمیسیون انرژی اتاق ایران
آینده صنعت برق در ایران تحت تاثیر تغییرات جریان مالی برق است و این جریان دچار ناپایداری مالی شده است. تعرفه برق که به صورت تکلیفی با لایحه پیشنهادی دولت در چارچوب قانون بودجه و توسط مجلس شورای اسلامی تصویب می‌شود، نقش تعیین‌کننده‌ای در پایداری مالی این صنعت دارد. تعرفه‌ای که نسبت به قیمت تمام شده آن همواره فاصله معناداری داشته است و دولت یارانه‌هایی را بابت تامین برق به وزارت نیرو پرداخت می‌کرده است.
اختلال در جریان مالی وزارت نیرو که ناشی از نحوه قیمتگذاری و هزینه‌های تمام شده تامین برق بوده است، موجب شده وزارت نیرو نتواند تعهدات خود را به بخش خصوصی که وارد عرصه تولید برق شده بودند پرداخت کند و این وزارتخانه بیشترین بدهی را به بخش خصوصی داشته باشد و سرمایه‌گذاری در برق کاهش پیدا کند.
برآوردی از قیمت برق
بانک جهانی بعد از بررسی اقتصاد صنعت برق ایران، قیمتگذاری برق را یکی از چهار مشکل اصلی صنعت برق ایران عنوان کرد و به ایرانی‌ها پیشنهاد داد قیمت برق را به تدریج افزایش دهند تا به سطح هزینه‌های نهایی برسد. توصیه‌ای که مقامات ایرانی در تدوین برنامه سوم و چهارم پیاده‌سازی کردند و قیمت برق با نرخ ۱۶.۵ درصد در فاصله سال‌های ۷۴ تا ۸۳ افزایش یافت. در سال ۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی با تصویب اصلاحیه‌ای برای ماده ۳ قانون برنامه چهارم توسعه، روند افزایش تدریجی قیمت حامل‌های انرژی از جمله برق را محدود کرد. در سال ۱۳۹۰ با اجرای مرحله اول طرح هدفمندی یارانه‌ها قیمت برق به طور متوسط به ۴۰۹ ریال افزایش پیدا کرد که از این افزایش، ۱۶۶ ریال آن مجددا به سازمان هدفمندی یارانه‌ها مرجوع می‌شود و به صورت یارانه نقدی به مردم داده می‌شود.
در حال حاضر بر اساس اعلام سیاست‌گذاران وزارت نیرو و تحلیلگران صنعت برق، تعرفه برق با قیمت تمام شده برق فاصله معناداری دارد؛ قیمت تمام شده هر کیلووات ساعت برق در سال ۹۲ مبلغ ۶۸ ریال اعلام شد که شامل هزینه تبدیل، انتقال و توزیع است. در این قیمت هزینه سوخت فسیلی نیروگاه‌ها محاسبه نشده است. بنابراین با کسر ۲۶۴ ریال هدفمندی یارانه‌ها و سایر کسورات، ۲۲۰ ریال درآمد فروش برق به وزارت نیرو جهت مصارف جاری و توسعه‌ای پرداخت می‌شود که با توجه به فروش ۲۰۰ میلیارد کیلووات ساعتی که در سال ۱۳۹۱ تولید کرده بود، درآمد این صنعت حدود ۵ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شد، در حالی که مسئولین نیرو اعلام کردند هزینه مصارف جاری این دستگاه در بخش برق، ۱۳ هزار میلیارد تومان است و حدود ۱۶ هزار میلیارد تومان دیگر برای توسعه شبکه‌های نیروگاهی و انتقال و توزیع برای پاسخ به رشد تقاضا نیاز دارد. بنابراین اداره‌کنندگان صنعت برق به طور ساختاری با کسری بودجه بسیار چشمگیری مواجه هستند که اداره صنعت برق را با ساختار موجود غیرممکن می‌سازد و انتظار می‌رود اگر تغییر در این ساختار جریان مالی صورت نگیرد، صنعت برق کاملا ورشکسته شود و تامین پایدار برق مختل شود و خاموشی‌ها اتفاق بیفتد.
در تابستان سال ۱۳۷۸، سه سال پس از تثبیت قیمت‌های برق، خاموشی‌های گسترده‌ای در زمان پیک مصرف برق اتفاق افتاد، به نحوی که شرکت‌های توزیع برق برنامه‌های خاموشی سراسری را در اطلاعیه‌ای اعلام کردند. این در حالی بود که برخی نمایندگان مجلس همان زمان خاموشی برق را بر اثر اجرای این سیاست پیش‌بینی کرده بودند. هر چند که داده‌های فوق حاکی از کسری بودجه سنگین شرکت‌های تابعه وزارت نیرو یعنی توانیر و برق منطقه‌ای است و منطقا این شرکت‌ها باید ضرر ده باشند، اما در لایحه بودجه سال ۹۳، تمامی شرکت‌های فوق سودده تعریف شده‌اند و هیچ یک ضررده نیستند.
سیاست تثبیت قیمت حامل‌های انرژی و از جمله تعرفه برق که از سال ۸۳ تا ۸۹ انجام شد، موجب شد فاصله بین قیمت واقعی و قیمت تکلیفی به دلیل نرخ تورم، افزایش پیدا کند، قیمت حدود ۴۱۰ ریال کیلووات ساعتی برق در سال ۹۱ معادل ۱۱۲ ریال سال ۱۳۸۳ به قیمت ثابت باشد، در حالی که قیمت برق در سال ۱۳۸۳، کیلووات ساعتی ۱۵۱ ریال بوده است. برآورد کارشناسان و تحلیلگران نشان می‌دهد میزان یارانه ۲۰ هزار میلیاردی که دولت در سال ۱۳۸۳ پرداخت می‌کرده است، به ۳۰۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. در حالی که اگر سناریو افزایش تدریجی قیمت‌ها متناسب با نرخ تورم اتفاق می‌افتاد، دولت از این محل، حدود ۶۰۰ هزار میلیارد تومان درآمد به دست می‌آورد و مالیات بر عملکرد و مالیات ارزش افزوده دولت به رقم ۱۵۰ هزار میلیارد تومان می‌رسید که برابر با بودجه جاری دولت در آن زمان بود. در نتیجه وابستگی دولت به درآمدهای نفتی از بین می‌رفت.
بنابراین تغییر قیمت برق و افزایش آن یکی از موضوعاتی است که در تغیر جریان مالی صنعتی برق تاثیرگذار است. مدیران وزارت نیرو می‌گویند که قیمت پایین برق در سبد هزینه‌های خانوار موجب شده است که مصرف‌کنندگان، برق را بی‌رویه مصرف کنند و در نتیجه مصرف برق در ایران از متوسط جهانی بالاتر برود و نیاز به سرمایه‌گذاری برق رشد شدیدی داشته باشد. برخی تحقیقات نشان می‌دهد که افزایش قیمت برق در بلندمدت بر مصرف برق و رشد اقتصادی ایران تاثیر نمی‌گذارد اما با توجه به تاثیر کوتاه‌مدت، توصیه می‌شود که افزایش قیمت برق تدریجی باشد.
سازوکار قیمتگذاری برق
تعرفه یا قیمت فروش برق محصول مکانیزم قیمتگذاری است که پیامدهای خاص خود را دارد. در مکانیزم بازار، قیمت‌های تعادلی از طریق عرضه و تقاضای برق تعیین می‌شود و در مکانیزم‌های حسابداری، قیمت تمام شده براساس هزینه‌های نهاده‌های تولید تعیین می‌شود. برق به دلیل ویژگی‌های ذاتی که دارد از جمله غیرقابل ذخیره بودن آن در مقیاس وسیع و تطابق لحظه‌ای تولید و مصرف و انحصار طبیعی که در شبکه‌های انتقال و توزیع دارد، به سهولت کالاهای دیگر از مکانیزم‌های بازار پیروی نمی‌کند و طراحی بازار برای این کالا پیچیدگی‌های فنی و اقتصادی و حقوقی دارد که پیاده‌سازی آن نیازمند مقررات‌گذاری پیشرفته‌ای است که در همه کشورها تحقق نیافته است و از مصادیق شکست بازار بوده است.
از سوی دیگر قیمتگذاری براساس قیمت تمام شده نیازمند اطلاعات شفاف و وسیع از تمامی نهاده‌های تولید دارد که بتواند اطمینان طرف تقاضا را فراهم کند هر چند که همواره تهدید تحمل هزینه‌های مازاد به دلیل بهره‌وری پایین و شکست سیستمی وجود دارد.
مکانیزم قیمتگذاری در ایران به صورت تکلیفی توسط مجلس در فرآیند تصویب لایحه قانون بودجه تعیین می‌شود. این نحوه قیمتگذاری عملا مبتنی بر هیچ یک از مکانیزم‌های اقتصاد بنگاهی نبوده و در نتیجه اختلالات ناشی از آن چالش آینده این صنعت را تهدید می‌کند. روند فعلی نشان‌دهنده آن است که هر دو مکانیزم در دستور کار سیاست‌گذاران قرار دارد.
از سویی با راه‌اندازی بورس برق گرایش به سمت ایجاد بازار رقابتی و کشف قیمت‌های تعادلی وجود دارد و از سوی دیگر مبنای قیمت تمام شده در فرآیند تدوین لایحه بودجه دیده می‌شود. بنابراین عدم قطعیتی که در مکانیزم قیمتگذاری برق به دلیل رویکردهای متفاوت ذی‌مدخلان مختلفی که در این موضوع می‌توانند اثرگذار باشند یعنی وزارت نیرو، دولت و مجلس شورای اسلامی وجود دارد، سناریو‌های مختلفی را برای آینده برق رقم خواهد زد.
