سردرگمی در باران بخشنامه‌ها
تعدد بخشنامه‌های دولتی با تجارت ایران چه کرده است؟
گفتم: «به باور عمومی و البته بسیاری از متون و تحلیل‌های تخصصی، افزایش نرخ ارز موجب افزایش صادرات می‌شود و البته با در نظر گرفتن تمام محدودیت‌ها و کاهش مقداری عرضه، افزایش ارزشی آن (با توجه به نرخ تبدیل به ارز ملی) می‌تواند نقطه قوتی برای صادرکنندگان و در یک نمای کلان برای کشور باشد و به نظرم این روزها برای صادرات خوب است.» با تایید نتایج مثبت حاصل از افزایش نرخ ارز برای صادرات گفت: «این چیزی است که در کوتاه‌مدت حاصل می‌شود. مساله اینجاست که من به ثبات سودآوری به این شیوه اعتقاد ندارم.» دقیقاً آنچه یک تاجر به تجربه دریافته بود با گذر زمان ثابت شد به دلیل عدم آمادگی و برنامه‌ریزی قبلی برای هدایت و مدیریت شرایط، توفیق اجباری افزایش نرخ ارز برای صادرات در چارچوب روند فعلی، تداوم نداشته و برنامه‌ریزی برای میان‌مدت و بلندمدت ممکن نیست.
هر کس کوچک‌ترین فعالیتی در کشور انجام داده باشد، به راحتی می‌تواند این مساله را تایید کند که ساختار اجرایی کشور از «تورم بخشنامه‌ای» رنج می‌برد. نه‌فقط در حوزه اقتصاد که در تمام عرصه‌ها رویکرد بخشنامه‌محور فعالیت‌های اجرایی کشور مشهود و ملموس است. کشور ما به لحاظ تولد و مرگ بخشنامه‌ها و قوانین خلق‌الساعه در وضعیت بغرنجی است. سهمی از این روند ناشی از «رویکرد سعی و خطا»ی دولت است و سهمی حاصل از اعمال «سلیقه» و البته «بخشی‌نگری» و تصمیمات مجزا و بدون استراتژی واحد. و در این فضای غبارآلود و متغیر، در مواردی هم شیطنت‌ها و سیاسی‌کاری‌ها مسبب مساله بوده است. اما دلیل تعدد تولید بخشنامه‌ها هر چه باشد، بدون شک کند شدن جریان جاری امور، توقف فعالیت‌ها، عدم شفافیت و در مواردی رانت و فساد از نتایج آن است.
حوزه اقتصاد، تولید و تجارت نیز از این آسیب‌ها مستثنی نیست. فعال اقتصادی که هر روز خود را با بخشنامه‌ها و سیاستگذاری‌های جدید و بعضاً متضاد روبه‌رو می‌بیند سررشته امور را از دست می‌دهد. مقابله مستمر با تغییرات در سیاستگذاری خرد و کلان، انرژی و توان هر فعال اقتصادی را می‌گیرد؛ تولیدکننده و صادرکننده که مشکلاتشان چندین برابر است. تولیدکننده‌ای که هر روز با مشکلات فنی و ساختاری تولید و مسائل اجرایی دست و پنجه نرم می‌کند و صادرکننده‌ای که برای شناسایی بازار هدف زمان و هزینه صرف می‌کند تا علاوه بر کشف موانع ساختاری کار، بازار هدف خود را نیز ارزیابی و ریسک‌شناسی کند، در برخورد با تغییرات مداوم داخلی به شدت آسیب می‌بیند.
روند اجرایی کشور ما به قدری درگیر تولید بخشنامه‌ها و قوانین است که این معضل به یک امر بدیهی و روزمره بدل شده و پذیرش آن به عنوان یکی از پیش‌شرط‌های ورود به حوزه‌های مختلف کسب‌وکار شناخته می‌شود. در بعد جهانی نیز ایران نسبت به رتبه‌های مرتبط با سهولت کسب‌وکار (Ease of doing business index) که یکی از شاخصه‌های ارزیابی آن بررسی قوانین و مقررات است و دیگر شاخص‌های حکمرانی خوب (Worldwide Governance Indicators) در وضعیت مناسبی قرار ندارد. تعدد و تغییر مداوم و بی‌ضابطه بخشنامه‌ها از سوی دیگر مسبب فساد است؛ آنچه مستقیم و غیرمستقیم بر ارزیابی شاخص‌های مرتبط نظیر «شاخص ادراک فساد» نیز اثر منفی می‌گذارد. مهم‌تر اینکه بهبود جایگاه ایران در این شاخص‌ها نیز مستمر و پایدار نبوده و همین خود مسبب افزایش ریسک فعالیت‌های اقتصادی است.
مشتری یک صادرکننده ایرانی را در نظر بگیرید، برای تامین کالای مورد نیاز خود چه در بحث مصرف و سیستم توزیع و چه برای تولید در کشور هدف برنامه‌ریزی می‌کند. کوچک‌ترین تاخیر و تغییری در روند دریافت کالا می‌تواند به قیمت تهدید بازار مشتری تلقی شود. از سوی دیگر هر مانعی در زمینه ارسال کالا می‌تواند اعتبار صادرکننده ایرانی را نیز با خطر جدی روبه‌رو کند. بخشنامه‌های متعدد و قوانین خلق‌الساعه ضمن اینکه از «تورم بخشنامه‌ای» به بحرانی زیرساختی تبدیل می‌شوند، به نوعی یک مانع سیستماتیک در روند جریان تجارت (و تولید) هستند. سنگ‌اندازی قوانین و مقررات مخل در کسب‌وکار به حدی اثر منفی دارد که بارها به درخواست نهادهایی چون اتاق بازرگانی، شناسایی و حذف و اصلاح آنها از دولت حاکم درخواست شده است. مشخصاً در ماده ۱۲ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب اسفند ۱۳۹۰ به تشکل‌های اقتصادی مجوز داده شده تا با ابزارهای قانونی در قالب «شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی» برای اصلاح یا حذف این قوانین با دولت به شور و مشورت بنشینند.
این روزها اما شرایط به مراتب پیچیده‌تر است. خروج یکجانبه ایالات‌متحده از برجام و برخی اشتباهات در سیاستگذاری پولی و ارزی که منجر به افزایش تقاضا و کاهش عرضه ارز شده، سبب شده نرخ ارز به شدت افزایش یابد و مهم‌تر از آن دستخوش نوسان شود. بر همین اساس سیاستگذار تصمیم گرفته با به کارگیری برخی راهکارها جریان تجارت (و به تبع آن تامین، عرضه و تقاضای ارز) را کنترل کند. اینجا صادرکننده که خود می‌تواند یکی از تامین‌کنندگان ارز برای کشور باشد در این چرخه معیوب گرفتار است.
ابزار دولتی‌سازی اقتصاد
در حال حاضر تعدد بخشنامه‌ها و قوانین ضد و نقیض و صدور و ابطال سریع آنها، بیش از آنکه ابزاری برای نظارت و مدیریت حاکمیتی بازار باشد، منجر به کنترل اجرایی و دولتی‌سازی اقتصاد و البته مانعی بزرگ برای جریان صحیح و روان کسب‌وکار است. این روند البته می‌تواند نشانی از هر یک از سه وضعیت دولت یعنی رویکرد سعی و خطا، مدیریت سلیقه‌ای و بخشی‌نگری باشد. هریک از این موارد یا هر سه آنها خود موید حرکت بدون استراتژی است و نتیجه‌ای جز توقف فعالیت اکثریت و بسترسازی رانت برای عده قلیلی نخواهد داشت.
این‌گونه است که ساعت‌ها تحلیل، کارشناسی، مذاکره تجاری و برنامه‌ریزی با یک بخشنامه دود می‌شود. به این اضافه کنیم زمان، نیروی انسانی و منابع مالی که برای هریک از بخش‌های پیشین هزینه شده است. تغییرات در چارچوب زمین یا قوانین بازی که می‌تواند ناشی از تغییرات مدیریتی، سیاسی یا تغییر در اولویت‌ها باشد، سبب می‌شود تمام یا بخشی از کار تغییر کند و حتی تبعاتی به قیمت از دست دادن مشتری و بازار هدف داشته باشد آن هم در دنیای تجارت امروز که تامین کالا محدود به گروه یا کشوری خاص نیست. این یعنی هدررفت تمام منابع صرف‌شده که در عمل بخش عمده‌ای از آن جبران‌پذیر نیست. در اقتصاد دولتی ایران بخشنامه‌ها اثر متوازنی بر مخاطبان (ذی‌نفعان) خود ندارند. به طور مثال بخشنامه‌های اخیر که مبتنی بر کنترل عرضه و تقاضای بازار ارز است، شرکت‌های کوچک و متوسطی را که نیاز به گردش سرمایه بیشتری دارند، با مشکل بیشتری روبه‌رو ساخته است. طبیعی است اثر تغییرات مداوم متاثر از رویکرد بخشنامه‌محوری دولت بر شرکت‌های با بنیه قوی مالی کمتر است اما این به معنی عدم اثر منفی بر آنها نیست. تغییرات مداوم تنها عکس‌العملی را که برای فعالان اقتصادی باقی می‌گذارد، ایمن کردن خود در برابر شکست است. در این شرایط کشف بازارهای جدید، توسعه محصول، رسوخ در بازارهای صادراتی، توسعه‌های عمودی یا افقی و در یک کلام برنامه‌ریزی و پیاده‌سازی استراتژی‌های توسعه امکان‌پذیر نیست.
تعدد بخشنامه‌ها آسیب دیگری نیز دارد. اگرچه غالب بخشنامه‌ها به این دلیل تولید می‌شوند تا کنترل و مدیریت روندها را دقیق‌تر کنند اما «تورم بخشنامه» به مثابه یک عامل مزاحم می‌تواند عده‌ای را نیز ترغیب به «دور زدن» قانون کند. آنچه جریان معمول و جاری تجارت را به روندی زیرزمینی بدل می‌کند و ضمن آسیب جدی به صادرکنندگان شناخته‌شده و شناسنامه‌دار، شفافیت اقتصاد و اعتبار قانون را نیز به خطر می‌اندازد.
مساله‌ای که بارها در قالب یادداشت و تحلیل عنوان شده اثر منفی سختگیری‌هایی است که به صادرکنندگان روا می‌شود. دولت در هر سه رویکرد تنبیهی، تشویقی و کنترلی صادرات راه را اشتباه رفته است. نمونه رویکرد تنبیهی عدم صدور مجوز صادرات برای برخی کالاهایی است که به دلیل ضعف در تنظیم بازار داخل مسیر ارزآوری را مسدود می‌کند. اشتباه تشویقی آن سیاستگذاری سوبسیدی رانت‌زا به‌جای پشتیبانی سیستماتیک و مداوم از شرکت‌های کوچک و متوسط نظیر کشورهای صادرات‌محوری چون ترکیه و کره جنوبی است. در سیاستگذاری کنترلی نیز نمونه موردی آن بحث «پیمان‌سپاری ارزی» است. زمانی که معاون اول رئیس‌جمهور دولت یازدهم دستورالعمل ارزی را ابلاغ کرد و به صادرکنندگان هشدار داد اگر ارز خود را در اختیار دولت قرار ندهند یا به کشور بازنگردانند، به مراجع قضایی معرفی خواهند شد، برای فعالان اقتصادی حوزه صادرات بازگشت پیمان‌سپاری ارزی تداعی شد؛ سیاستی که تجربه آن در دولت‌های گذشته وجود داشت. پیمان‌سپاری ارزی از سال ۱۳۱۹ در قالب قانونی به نام «قانون راجع به واگذاری معاملات ارزی به بانک ملی ایران» تصویب شد که بر اساس آن صادرکنندگان مکلف بودند در موقع صدور کالا تعهد ارزی بر اساس ارزیابی گمرک به بانک ملی ایران سپرده و ارز حاصل از صادرات خود را به ایران انتقال دهند. بعد از انقلاب نیز پیمان‌سپاری ارزی از دهه ۶۰ آغاز شد اما در اواخر همان دهه، توسط دولت وقت لغو شد که تعلیق آن تا سال ۱۳۷۴ ادامه داشت.
مشاهده می‌شود که تکرار تاریخی تولد و مرگ بخشنامه‌ها در موضوع «پیمان‌سپاری ارزی» نیز صادق است. در چندین دوره به بهانه مدیریت بازار به‌خصوص در شرایط نابسامانی ارزی و بی‌نظمی مالی، دولت هر بار مدیریت دستوری بازار ارز را به کار گرفت؛ با دستور، قیمت ارز را یک‌شبه روی یک نرخ عمدتاً غیرواقعی ثابت اعلام و صادرکنندگان را ملزم به فروش ارز خود به سیستم بانکی کرد؛ اقدامی که به طور قابل ملاحظه‌ای سبب کاهش صادرات و حتی ورشکستگی بسیاری از صادرکنندگان شد. خود پیمان‌سپاری تقریباً شش یا هفت دوره در تاریخ اقتصادی ایران تکرار شده است.
آسیب‌پذیرترین بخش‌ها
ضربه ایجاد موانع متعدد سیستماتیک که یکی از موارد آن بخشنامه‌های خلق‌الساعه است، بیش از هر چیز بر پیکر صادرات غیرنفتی و علی‌الخصوص بر شرکت‌های کوچک و متوسطی می‌نشیند که تاب تغییرات سنگین را ندارند. از سوی دیگر با بررسی سوابق گذشته رویکرد بخشنامه‌محوری و پیچیده‌سازی شرایط مشاهده می‌شود که اصرار بر به کارگیری ابزار دستوری و سختگیرانه‌ای نظیر «پیمان‌سپاری» در دوره‌های مختلف تامین و جابه‌جایی ارز، کشور را به پرتگاه افزایش عملیات غیرشفاف می‌کشاند.
بخشنامه‌های متعدد با ایجاد سردرگمی در بهره‌برداران آن به قدری مسیرها را پیچیده و سخت می‌کند که بسیاری ترجیح می‌دهند روش‌های میانبر و بعضاً ناشفاف برای پیشبرد امور خود به کار گیرند. خلأهای قانونی حاصل از پیچیدگی ساختار و بعضاً تضادهای ناشی از بخشی‌نگری غالب بر تصمیم‌گیری‌های دولتی نیز به این عدم شفافیت کمک می‌کند. این روزها بحث به‌کارگیری کارت‌های بازرگانی یک‌بارمصرف برای صادرات داغ شده و بسیاری از سودجویان را به طمع انداخته تا مولدترین بخش کشور را آلوده کنند. مشخص است که به‌کارگیری چنین روش‌های غیرشفافی با هدف دور زدن قانون تنها به دلیل وجود هزینه‌های غیرمنطقی و بالایی است که بر روند قانونی تحمیل شده است. مجدداً تاکید می‌شود که در چنین شرایطی آسیب جدی را فعال اقتصادی شناسنامه‌دار می‌بیند.
بدون شک دولتمردان در پاسخ به چرایی اتخاذ چنین رویکردی، شرایط ویژه کشور را یادآور می‌شوند. اما ذکر این نکته ضروری است که دقیقاً به دلیل قرار گرفتن در شرایط ویژه باید روند به گونه‌ای باشد تا جریان تجارت برقرار مانده و کشور توان اقتصادی خود را به لحاظ تامین نیازهای ارزی حفظ کند. تجربه نشان داده است تغییرات مداوم و سختگیری‌های نامتناسب با دنیای واقعی برای فعالیت‌های اقتصادی، بازارهای غیررسمی و حتی انحصار توزیع را به همراه خواهد داشت. این مساله را فعالان اقتصادی با گوشت و خون درک می‌کنند و آسیب آن را شناسنامه‌داران و پایبندان به قانون می‌بینند. در شرایطی که هزینه فعالیت تعریف‌شده و شفاف بالا رفته و شناسنامه‌داران از مسیر کار حذف شوند، تقاضای بازار از مسیر قاچاق تامین می‌شود. برخی اتفاقات اخیر مانند قاچاق گوجه‌فرنگی و دام زنده به خارج از کشور در همین روند قابل تحلیل است.
زمینه‌سازی برای فساد
عدم توجه به واقعیات موجود اقتصاد و نادیده گرفتن نقش همه بازیگران اقتصادی، منجر به پایه‌گذاری سیاست‌های نادرست و ناکارا خواهد شد؛ همان رویه‌هایی که میدان را برای سودجویان می‌گشاید و موجبات تلاطم ارزی را فراهم می‌کند و حتی سبب خروج سرمایه از کشور به روش‌های غیررسمی خواهد شد. عدم اطمینان از ثبات روند و احساس ناامنی از محیط کسب‌وکار، بزرگ‌ترین دشمن اقتصاد، چه سرمایه‌گذاری در تولید و چه در تجارت است. بر همین اساس است که فعالان اقتصادی تحت فشار فعلی یا حتی ترس از مشکلات آتی، استراتژی‌های خود را در مواجهه با دولت و قوانین آن از «اتحاد» یا «همراهی» به سمت «پرهیز» هدایت می‌کنند. بررسی‌های جهانی نشان می‌دهد افزایش صادرات کشورهای در حال توسعه در سایه برخی تمهیدات می‌تواند صورت گیرد که نادیده گرفتن هر یک از آنها سبب می‌شود بازی را به رقبا ببازند.
قوانین و مقررات کشورهای مبدا تاثیر مستقیمی بر میزان صادرات به کشورهای هدف دارد. هماهنگ بودن قوانین و ثبات روندها به عنوان یک ارزش برای کشور فروشنده محسوب می‌شود و هر گونه تغییر در آن ریسک خریدار را بالا می‌برد. یکی از دلایل این است که قوانین مبدا می‌توانند محدودکننده بوده و به تبع آن تقاضا برای کالاهای تولیدشده از سوی خریدار را کاهش دهند. این کاهش می‌تواند به از دست دادن بازار، جایگزینی محصولات (کشورهای) رقیب و البته تقلیل درآمد ارزی کشور مبدا منجر شود. بنابراین واضح است که هرگونه راه‌حل قانونی و بخشنامه‌ای در کشور باید به دو هدف توجه کند؛ اول اثر آن بر بهبود شاخص‌های اقتصادی (افزایش تولید و اشتغال) و دوم بهبود بازار برای کالاهای صادراتی.
سوال اصلی اینجاست که آیا ساده‌سازی قوانین کمکی به دستیابی به اهداف فوق می‌کند؟ در سال ۲۰۱۱ گزارشی توسط آنکتاد تهیه شد که به بررسی قوانین و روندهای قابل اجرا در مبادی صادراتی کشورهای کمترتوسعه‌یافته (LDC) می‌پرداخت. در بخش توصیه‌های این گزارش با بررسی مثال‌های مختلف اشاره شده که بیشتر درخواست‌ها، تسهیل قوانین مبدا یا حتی جایگزینی یک قانون واحد به‌جای تکثر قوانین و بخشنامه‌ها با هدف بهبود و استانداردسازی برنامه‌های کشورهای کمترتوسعه‌یافته بود زیرا فرض بر این است که قوانین ساده موجب می‌شود پیاده‌سازی و اداره فرآیند صادرات ساده شده و رضایت به همراه آورد. با این حال این فرض به طور کامل دقیق نیست و در مواردی نیز عملاً سبب برخی نظارت‌های غیرمنصفانه می‌شود. به عنوان مثال، یکی از پیش‌شرط‌های پیشنهادی جهت ساده‌سازی قوانین این است که می‌توان قاعده واحد (نظیر ارزش‌افزوده، تغییر تعرفه و...) را برای دسته‌های مشخص‌شده کالا (مثل لباس، غذاهای آماده، ماشین‌آلات) تعریف کرد. به نظر می‌رسد این فرض، به اندازه کافی به طبیعت پیچیده، پویا و بین‌المللی تولید توجه نکند. با توجه به استراتژی‌های متفاوت، در بسیاری موارد حتی دو تولیدکننده از محصولات تقریباً یکسان ممکن است ترجیح دهند که تحت قوانین کاملاً متفاوت عمل کنند.
با این حال موارد دیگری را نیز باید در نظر گرفت. در روند قانونگذاری، قانونگذار باید حالت بهینه را با توجه به شرایط در نظر گرفته و روند تقریباً باثباتی را برای حداقل‌سازی ریسک‌های سیستماتیک برقرار سازد. بدیهی است این بهینه‌سازی و استانداردسازی باید بر مبنای چارچوب قانون باشد تا در شرایط ویژه نیز از ایجاد خلأ و به تبع آن رانت فسادزا جلوگیری کند.
در شرایط فعلی که ارتباط بانکی ایران با کشورهای هدف در هاله‌ای از ابهام قرار دارد، تحریم‌های یکجانبه آمریکا ثبات مبادلات تجاری را تهدید می‌کند و بسیاری از بنگاه‌های تولیدی در استفاده از ظرفیت واقعی خود با مشکل مواجه هستند، هرگونه سیاستگذاری و پیشنهاد و راه‌حل باید در چارچوب توسعه فعالیت‌های بازرگانی به ویژه با هدف پشتیبانی از بنگاه‌های کوچک و متوسط -که در این شرایط آسیب‌پذیری بیشتری دارند- انجام شود. تغییرات مداوم در ابزارهای قانونی نظیر بخشنامه‌ها به معنای تغییر در روندها و روبه‌رویی با ریسک‌های غیرقابل پیش‌بینی است. «تورم بخشنامه‌ای» نه از حیث اثربخشی و نه از حیث کارایی کمکی به مدیریت و کنترل بازار نخواهد کرد و بدون شک به دلیل پدید آمدن راهکارهای جایگزین، پایدار نیز نخواهد بود. صادرات به یک کشور حاصل روزها تحقیق و ارزیابی و ده‌ها نفر ساعت مذاکره است. تنها گمان کنید که بخشی از سرمایه شما در کشوری که مطمئناً به لحاظ زیرساخت‌های قانونی و حقوقی و حتی فرهنگی و مدیریتی متفاوت است، قرار دارد و مهم‌تر از آن اعتباری که تحصیلش سال‌ها زمان برده است. قوانین متعدد، بخشی و خلق‌الساعه با کند کردن یا حتی قطع جریان جاری نه‌تنها دارایی مادی و معنوی صادرکننده را تهدید می‌کند بلکه سرمایه حاصل از سال‌ها تلاش وی را با خطر مواجه می‌سازد. کشورهایی که این روزها بیشترین جهش را در صادرات دارند، نمونه‌های قابل تاملی در نحوه حمایت از صادرکنندگان هستند. بدون شک پشتیبانی زیرساختی، مهم‌ترین نوع رویکرد حمایتی است.
در صورت حمایت اجرایی از این دست می‌توان انتظار داشت بنگاه‌های اقتصادی نیز خود را با شرایط موجود در نظام تجارت جهانی هماهنگ و همگام سازند؛ توسعه‌ای که می‌تواند ضامن تداوم ارزآوری و البته افزایش اشتغال برای کشور باشد.
ارسال نظر