حفاظت از رقابت سالم
بررسی ساختار اداره و مدیریت کلان صنعت برق
در ابتدای دهه ۸۰ خورشیدی، ضمن اجرای سیاست‌های مقررات‌زدایی و با تجدید ساختار صنعت (مجزا کردن نسبی بخش‌های تولید، انتقال و توزیع)، بازار برق ایران در سال ۱۳۸۲ راه‌اندازی شد.
هیات تنظیم بازار برق ایران نیز به عنوان یکی از اصلی‌ترین ارکان و به منظور هدایت و نظارت بر بازار برق بر اساس آیین‌نامه «تعیین شرایط و روش خرید و فروش برق در شبکه برق کشور» با ابلاغ وزیر وقت نیرو با هفت عضو آغاز به کار کرد.
هیات تنظیم بازار برق، با دریافت اختیارات وزارت نیرو در زمینه وضع مقررات، عملاً اصلی‌ترین عامل در هدایت و اصلاح رفتار بازیگران بازار است. در نگاه کلان‌تر، با توجه به کارکردهای ذاتی بازار از جمله کشف قیمت واقعی یا ارسال سیگنال به سرمایه‌گذاران و تازه‌واردها به صنعت، نقش هیات تنظیم در آینده صنعت برق به عنوان یک صنعت مستقل بسیار پررنگ و حیاتی است.
رگولاتور و وظایف آن
- همان‌گونه که اشاره شد، هیات تنظیم بازار برق ایران، با هدف هدایت و نظارت بر بازار برق ایران با شرح وظایفی که به صورت خلاصه به شرح زیر است تشکیل شد:
- نظارت مستمر با آیین‌نامه «تعیین شرایط و روش خرید و فروش برق در شبکه کشور» موضوع ابلاغیه شماره 100/ 20/ 32251 مورخ 25/ 5/ 84 توسط وزیر نیرو
- تدوین و ابلاغ رویه‌های اجرایی بازار
- مدیریت پروانه‌های مرتبط با بازار
- صدور تاییدیه‌های لازم در زمینه قراردادهای مرتبط با بازار
- تدوین شاخص‌های کارآمدی بازار و نظارت بر عملکرد مدیر بازار
- تدوین پیشنهادهای جدید به منظور گسترش دامنه بازار.
- با توجه به ذات انحصاری موجود در عمده فعالیت‌های اقتصادی در صنعت برق و با توجه به نقش مهم هیات تنظیم بازار برق در هدایت و نظارت بر بازار و بازیگران آن می‌توان انتظار داشت عملکرد هیات تنظیم به عنوان یک نهاد مستقل عملاً در راستای نیل به اهداف ذیل تعریف شود:
- تسهیل رقابت و منع انحصار
- بهبود فرآیندهای موجود بر اساس اصول اقتصاد انرژی
- حفظ بی‌طرفی و حمایت از کلیه بازیگران بازار در مقابل مداخلات مخرب و غیررقابتی.
هیات تنظیم بازار برق و شرایط جاری صنعت برق
به منظور بررسی هیات تنظیم بازار برق ایران و نقش آن در شرایط حاکم بر اقتصاد برق در حال حاضر ابتدا نگاهی اجمالی به وضعیت کنونی هیات تنظیم داشته و ترکیب اعضای آن را مورد بررسی قرار می‌دهیم سپس به بررسی برخی نمونه‌های تصمیم‌گیری‌های اخیر هیات تنظیم و نتایج و آثار این تصمیمات می‌پردازیم.
در زمان نگارش این گزارش، عملاً هیچ یک از اعضای هیات تنظیم به جز معاون محترم وزیر نیرو در امور برق و انرژی منصوب نیستند. آخرین جلسه برگزارشده این هیات در تاریخ ۲۶/ ۱۰/ ۹۷ است که منجر به صورت‌جلسه شماره ۳۱۴ هیات تنظیم شده است و عملاً وزیر محترم نیرو در پنج ماه گذشته نیازی به صدور احکام جدید برای اعضای این هیات ندیده است. به عبارت دیگر در شرایطی که متغیرهای تاثیرگذار در فرآیندهای اقتصادی به شدت دستخوش نوسانات شدید و تاثیرگذار است، پنج ماه است هیچ نهادی بر عملکرد بازار برق نظارت نداشته و عملاً پاسخگوی نیازهای روزافزون، لحظه‌ای و حیاتی فعالان بازار برق نیست.
با توجه به اینکه اعضای جدید هیات تنظیم کماکان معرفی نشده‌اند، نگاهی اجمالی به اعضای قبلی هیات تنظیم تا حد قابل قبولی جهت‌گیری‌های اخیر هیات تنظیم در صدور رویه‌ها و اخذ تصمیمات را روشن می‌سازد. اعضای قبلی هیات به شرح زیر هستند:
معاون وزیر نیرو در امور برق و انرژی
مدیرعامل شرکت مادرتخصصی توانیر
معاون هماهنگی توزیع شرکت توانیر
مدیرعامل شرکت مادرتخصصی ساتبا
مدیرکل دفتر سرمایه‌گذاری و تنظیم مقررات وزارت نیرو
کارشناس با سابقه حضور در سازمان برنامه و بودجه
کارشناس امور اقتصادی.
البته تنها عضوی که با سمت حقوقی خود به عنوان عضو و رئیس هیات انتخاب شده است معاون برق و انرژی وزیر نیرو است و دیگر اعضا همگی به عنوان شخص حقیقی به عضویت هیات تنظیم درآمده‌اند اما یادآوری شأن حقوقی این اعضا در تحلیل عملکرد تصمیمات اخیر هیات تنظیم کمک شایانی خواهد کرد.
همان‌گونه که مشاهده می‌شود عضویت معاون هماهنگی توزیع توانیر به عنوان متولی اصلی سمت تقاضا در بازار برق ایران در حالی است که عملاً هیچ عضوی که به صورت مستقیم چه از بخش دولتی و چه از بخش خصوصی متولی یا مرتبط با سمت عرضه برق باشد در هیات حضور ندارد. ضمناً حضور نیافتن حتی یک عضو از بخش خصوصی در هیات تنظیم در حالی است که کل سمت تقاضا و کمتر از نیمی از سمت عرضه در بازار برق در انحصار کامل دولت بوده و تولیدکنندگان بخش خصوصی با عرضه بیش از ۶۰ درصد انرژی ارائه‌شده در بازار هیچ تاثیری در روند تصمیمات هیات تنظیم بازار برق نداشته‌اند.
ضمناً، بر اساس بند ۵ صورت‌جلسه شماره ۵۱ هیات تنظیم بازار برق در تاریخ ۲۳/ ۹/ ۸۴ دفتر فنی و هماهنگی تولید وقت شرکت توانیر به عنوان کارشناس مورد وثوق هیات معرفی شده است که با تغییرات ساختاری در شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو، این مسوولیت به شرکت مادرتخصصی برق حرارتی منتقل شده است.
پس از بررسی آخرین ترکیب معتبر هیات تنظیم بازار برق، اکنون برخی از تصمیمات هیات تنظیم و نتایج آن را مورد تحلیل و بررسی قرار می‌دهیم.
هیات تنظیم بازار برق و راندمان نیروگاه‌های حرارتی
با وجود اینکه قیمت سوخت نیروگاهی از اختیارات هیات تنظیم بازار برق نبوده و بر اساس مصوبات هیات وزیران تغییر می‌کند، اعمال نرخ سوخت داخل بازار برق و تعیین سقف بازار بر اساس نرخ داخلی سوخت جزو اختیارات هیات تنظیم است؛ همان‌گونه که در بند ۳ مصوبه شماره ۳۰۶ هیات تنظیم تاثیر تغییر قیمت سوخت در سال ۱۳۹۶ بر بازار برق را جبران کرده و سقف بازار را بر اساس نرخ سوخت ۶۰۷ ریال برای هر مترمکعب گاز تعیین کردند. این در شرایطی است که مابه‌التفاوت نرخ سوخت ۶۰۷ ریالی تا سوخت مصوب ۵۰ ریالی از طرف نیروگاه به شرکت مدیریت شبکه بازگردانده می‌شود.
حال با توجه به وجود چنین مکانیسم مفیدی، عملکرد هیات تنظیم بازار برق در تعیین نرخ سوخت و بی‌توجهی به قیمت‌های جهانی آن در مقایسه با فناوری‌های بهبودیافته در تولید برق باعث شده است تا افزایش هزینه‌های تولیدکنندگان در استفاده از این فناوری‌ها توجیه نداشته باشد و صرفاً بار مالی اضافی بر دوش سرمایه‌گذار بیفتد. یکی از نمونه‌های اصلی این عنوان، نیروگاه رودشور است که توربین‌های گازی کلاس F آن با هزینه‌های بالاتر نسبت به تولید برق از واحدهای کلاس E موجود در کشور و با راندمانی در حدود پنج درصد بیشتر برق تولیدمی‌کند. با در نظر گرفتن قیمت آزاد گاز تولید از واحدهای نیروگاه‌های این‌چنینی با راندمان بالاتر توجیه دارد اما با توجه به قوانین جاری بازار برق ایران، عملاً استفاده از این فناوری هیچ‌گونه صرفه اقتصادی ندارد.
در چنین شرایطی عدم رشد کافی راندمان تولید برق نیروگاه‌های حرارتی در بازار عملاً قابل درک است زیرا سیاست چنین نهاد مهمی در قبال ارزش و اهمیت میزان سوخت مصرفی برای تولید هر کیلووات ساعت برق عملاً نشانگر درجه اهمیت این موضوع نزد سیاستگذاران کلان صنعت برق است. به عبارت دیگر، رویه‌های کنونی در بازار برق ایران به گونه‌ای است که نه‌تنها برای نیروگاه‌های با راندمان بالاتر انگیزه حضور در رقابت را فراهم نمی‌کند بلکه عملاً هزینه‌های بالاتر تعمیر و نگهداری از این واحدها مالکان آنها را در تنگنای بیشتری قرار می‌دهد.
کارشناس مورد وثوق هیات و هزینه‌های متغیر تولید
همان‌گونه که اشاره شد، شرکت مادرتخصصی برق حرارتی، به عنوان کارشناس مورد وثوق هیات در امور فنی معرفی شده است. انتخاب یکی از بزرگ‌ترین بازیگران بازار که خود عملاً نیمی از ظرفیت عرضه در بازار را در اختیار دارد در حالی صورت پذیرفته است که سمت تقاضا در بازار برق کاملاً دولتی بوده و عملاً این موضوع می‌تواند در عملکرد این شرکت چه هنگام حضور در بازار و چه هنگام ایفای نقش کارشناسی هیات تاثیرگذار باشد.
با نگاه به عملکرد این شرکت در زمینه تعیین هزینه متغیر تولید (AVC) واحدها در بازار برق، می‌توان به میزان اهمیت این بخش در تعیین قیمت خرید برق از بازار پی برد. در حالی که افزایش همزمان نرخ ارز و تورم در کشور تاثیر مهمی بر هزینه‌های تولید انرژی چه در بخش ارزی و چه در بخش ریالی داشته است، رقم مورد تایید این کارشناس از ابتدای سال ۱۳۹۶ تا ابتدای سال ۱۳۹۸ برای میانگین شبکه عملاً هیچ تغییری نداشته و ۲۳۰۵۳۹ ریال برای هر کیلووات ساعت انرژی بوده است. حال باید توجه داشته باشیم که بر اساس مصوبه شماره ۲۹۱ هیات تنظیم بازار برق پرداخت بهای انرژی به نیروگاهی که به دستور مرکز کنترل و بیش از پیشنهاد بازار به تولید انرژی می‌پردازد، به صورت ضریبی از AVC نیروگاه صورت می‌گیرد. در چنین شرایطی عدم اصلاح نرخ AVC برای هر نیروگاهی
می‌تواند در برخی اوقات به تولید انرژی با بهایی کمتر از بهای تمام‌شده آن بینجامد.
هیات تنظیم بازار و قیمت تبدیل انرژی نیروگاه‌های حرارتی
یکی از اصلی‌ترین مناقشات تولیدکنندگان برق در بازار با هیات تنظیم بازار برق بر سر سقف قیمت برق در بازار و همچنین نرخ پایه آمادگی در بازار است. همان‌گونه که اشاره شد، هیات تنظیم بازار برق، به عنوان نهاد اصلی سیاستگذار مسوولیت تدوین و ابلاغ رویه‌های اجرایی بازار را داشته و نقش آن هدایت و نظارت بر بازار است. در چنین شرایطی نگاهی به عملکرد این نهاد در
زمینه تعیین نرخ بهای پایه آمادگی و همچنین نرخ سقف بازار خواهیم انداخت.
ماده ۶ دستورالعمل بند (و) ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه به صورت مستقیم و شفاف تکلیف نرخ بهای آمادگی واحدهای نیروگاه را در بازار برق ایران مشخص کرده است و این در حالی است که عملاً هیات تنظیم بازار برق در مصوبات خود یا نسبت به این موضوع سکوت کرده یا با اعلام نرخ ۱۸۵ ریال برای هر کیلووات ساعت عملاً بر اساس فرمول تعدیل در دستورالعمل مذکور عمل نکرده است.
از دیگر سو، در حالی که از سال ۱۳۹۳ تاکنون میانگین افزایش نرخ ارز در بازار حدود ۱۷ درصد سالانه و نرخ تورم نیز به صورت میانگین ۲۸ درصد در هر سال بوده است، اگر تاثیر هر کدام از این عناوین در قیمت تمام‌شده تولید برق را به ترتیب ۴۰ درصد و ۶۰ درصد به صورت میانگین برای تولیدکنندگان برق در کشور در نظر بگیریم (سهم هزینه‌های ارزی در تعمیر و نگهداری واحدهای گازی به مراتب بیش از واحدهای بخار است اما ارقام ذکرشده به صورت میانگین برای کل واحدهای شبکه در نظر گرفته شده است) می‌توان نتیجه گرفت از سال ۱۳۹۳ تا ابتدای سال ۱۳۹۸ هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداری از تجهیزات تولید برق به صورت میانگین در هر سال ۲۸ درصد افزایش را تجربه کرده است. در چنین شرایطی در بازاری که به واسطه مشخصه‌های ذاتی آن به صورت تنظیم‌شده اجرا می‌شود، انتظار می‌رود تاثیر چنین افزایش هزینه‌ای در رفتار نهاد تنظیم‌گر مشاهده شده و تلاش شود تا با اصلاح متغیرها و تغییر قوانین، شرایط حیات اقتصادی فعالان آن به صورت پایدار فراهم شود. در چنین شرایطی متاسفانه مشاهده می‌شود که از سال ۱۳۹۳ تا ابتدای سال ۱۳۹۸ نه‌تنها هیچ افزایشی در قیمت سقف بازار برق اتفاق نیفتاده است بلکه با اجرای مصوباتی از جمله مصوبه شماره ۲۹۱ هیات تنظیم بازار برق، بهای برق خریداری‌شده در بازار کاهش قیمت را تجربه کرده است.
بهای تبدیل انرژی در بازار عبارت است از تقسیم تفاضل کل پرداختی به نیروگاه‌های حرارتی از پرداختی بابت سوخت به کل انرژی تولیدشده توسط نیروگاه‌های حرارتی در بازار برق. همان‌گونه که مشاهده می‌شود رفتار هیات تنظیم بازار برق نه‌تنها در راستای تامین امنیت سرمایه‌گذاری تولیدکنندگان در بازار نیست بلکه با در نظر نگرفتن عوامل بیرونی از جمله نرخ تورم یا نرخ ارزهای خارجی، عملاً تولیدکنندگان برق را در معرض ریسک‌های سرمایه‌گذاری قرار داده‌اند و ارائه گزارش‌های جذاب به نهادهای بالادستی در زمینه کاهش قیمت برق خریداری‌شده در بازار نیز دستاورد بزرگ این نهاد در این قمار خطرناک بر سر آینده سرمایه‌گذاری در بخش تولید صنعت برق است.
آنچه اکنون از آن به عنوان صنعت برق در ایران نام برده می‌شود، میراثی است که از حدود ۱۱۰ سال پیش نسل به نسل به دست متخصصان باکفایت این کشور و با استفاده از تجربیات و دانش دیگر کشورها توسعه یافته است تا به عنوان یکی از اصلی‌ترین بخش‌های خدمات عمومی به مردم ارائه شود. خدمتی که در شرایط کنونی آنچنان حیاتی به نظر می‌رسد که تصور زندگی بدون آن بسیار سخت و از نشانه‌های جوامع پسارستاخیزی است.
میزان اهمیت مدیریت صحیح در این صنعت زمانی بیشتر به چشم می‌آید که نگاهی به ابعاد آن بیندازیم. تولید بیش از ۳۰۰ میلیارد کیلووات ساعت برق در سال و ظرفیت نصب‌شده بیش از ۷۰ هزار مگاوات در کشور نشان از وسعت و گستردگی بخش تولید دارد. در چنین ابعادی، اتخاذ برخی تصمیمات یا به زبان دیگر نگرفتن برخی تصمیمات دیگر، می‌تواند توسعه پایدار این ساختار بزرگ و تاثیرگذار را به مخاطره بیندازد. ای‌کاش زمانی که در تابستان ۱۳۹۷ متاسفانه شاهد بروز بیش از چهار هزار مگاوات خاموشی در برخی ساعات در شبکه برق کشور بودیم، مجموعه وزارت نیرو به جای جلوگیری از انتشار ارقام و آمار تولید برق و مصرف آن در کشور نگاهی بی‌طرفانه به نتیجه برخی از تصمیمات گذشته خود می‌انداختند و در فکر جلوگیری از بروز مجدد آن می‌بودند. آمار و ارقامی که خوراک کارشناسی مناسبی برای فعالان بازار برق کشور برای افزایش کیفیت آن بود اما متاسفانه به گناه افزایش شفافیت در بازار از تیرماه ۱۳۹۷ دیگر منتشر نشدند.
اکنون پنج ماه است از آخرین جلسه هیات تنظیم گذشته است. در چنین شرایطی، اگر دیگر نیازی به چنین نهاد مهم و تاثیرگذاری نیست، امید است تا وزارت نیرو با اعلام ساختار جدید تکلیف بازار برق و ذی‌نفعان آن را مشخص کند و اگر چنین نیست، بهتر است با اعلام اعضای جدید نسبت به برگزاری جلسات اقدام کرده و به این فضای بلاتکلیفی در بازار برق پایان دهد.
ارسال نظر