مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد
بودجه ۹۹ برق به روایت آمار
بودجه عمومی صنعت برق
مجموع مصارف بودجه عمومی وزارت نیرو در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ معادل ۹۵ هزار میلیارد ریال است. سهم وزارت نیرو از بودجه عمومی کل کشور در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۷/ ۱ درصد بوده که نسبت به سال قبل بیش از ۱۲ درصد افزایش داشته است. بودجه تخصیص داده شده برای هزینه‌های جاری وزارت نیرو در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ حدود ۶/ ۶ هزار میلیارد ریال بوده و در لایحه بودجه سال ۹۹ این مقدار به ۴/ ۱۵ هزار میلیارد ریال رسیده که بیانگر رشد ۱۳۳ درصدی است. بررسی بودجه سال ۱۳۹۶ نسبت به لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نشان می‌دهد، هزینه‌های وزارت نیرو سالانه به‌طور متوسط ۵۸ درصد افزایش یافته است. ارزیابی‌ها حاکی است، حدود ۸۰ هزار میلیارد ریال از اعتبارات تخصیص داده شده به وزارت نیرو در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ متعلق به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بوده که سهمی معادل ۸۴ درصد از کل بودجه عمومی وزارت نیرو را به‌خود اختصاص داده است. همچنین بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت نیرو به‌طور متوسط سالانه افزایشی در حدود ۳ درصد داشته که این میزان برای سال ۱۳۹۹ نسبت به قانون بودجه سال‌جاری حدود ۲ درصد است. بررسی‌ها همچنین نشان می‌دهد، بودجه عمومی صنعت برق نسبت به صنعت آب با توجه به قانون بودجه سال ۱۳۹۸ رشد بیشتری داشته است، به‌طوری‌که به‌ترتیب ۱/ ۸ و ۵/ ۴ درصد افزایش در بودجه عمومی آنها مشاهده می‌شود. به‌علاوه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در صنعت برق برخلاف صنعت آب در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ رشد مثبت داشته و معادل ۷/ ۸درصد افزایش یافته است.
اعتبارات عمرانی
اعتبارات طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای صنعت برق شامل مجموعه‌ای از طرح‌ها ذیل سرفصل‌های توسعه امور انرژی، برق و برق‌آبی است. مجموع اعتبارات موردنیاز برای اجرای طرح‌های مذکور معادل ۱۵۵هزار میلیارد ریال است که نیمی از آن متعلق به توسعه امور برق، ۴۱ درصد متعلق به امور انرژی و مابقی متعلق به توسعه امور برق‌آبی است. در لایحه بودجه سال ۹۹ معادل ۲/ ۳ درصد و برای سال ۱۴۰۰ معادل ۳/ ۶ درصد از مجموع اعتبارات مورد نیاز برای اتمام طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای پیش‌بینی شده که نشان‌دهنده افزایش حدود ۲/ ۱۲درصدی اعتبارات پیش‌بینی شده در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹ است. عملکرد اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای در حوزه صنعت برق تا سال ۱۳۹۷ معادل ۳/ ۵۲ درصد بوده که حتی درصورت تحقق کامل اعتبارات پیش‌بینی شده در سال آتی این مقدار به ۵/ ۵۵ درصد و در سال ۱۴۰۰ به ۱/ ۵۹ درصد خواهد رسید. با توجه به اینکه سال مقرر برای اتمام اغلب طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای سال ۱۴۰۱ است، می‌توان گفت باتوجه به اینکه تا سال ۱۴۰۱ حداکثر ۶۰ درصد از اعتبارات برای اتمام طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای محقق خواهد شد، طرح‌های مصوب تا پایان سال ۱۴۰۱ نیز به اتمام نخواهد رسید.
بودجه شرکت‌های دولتی
اهمیت و لزوم بررسی بودجه شرکت‌های دولتی به‌دلیل اثرگذاری آن بر متغیرهای اقتصاد کلان کشور نظیر رشد نقدینگی، رشد اقتصادی و ... در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ مورد تاکید است. بررسی بودجه تفصیلی (صورت‌های مالی) شرکت‌های صنعت برق خارج از حوصله این گزارش است، اما در این پژوهش برآیند بودجه پیشنهادی برای شرکت‌های دولتی مورد تحقیق و بررسی قرار گرفته است. بررسی بودجه شرکت‌ها شامل بررسی بودجه جاری و سرمایه‌ای شرکت‌ها به‌ترتیب با عناوین «درآمد-هزینه» و «منابع-مصارف» است.
مطابق با بررسی‌ها، مجموع هزینه‌های شرکت‌های صنعت برق در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ بالغ بر ۳۹۲هزار میلیارد ریال برآورد شده که نسبت به مقدار مصوب آن در سال‌جاری ۳۷ درصد رشد داشته است. این درحالی است که مجموع هزینه‌های شرکت‌ها در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ حدود ۱۴ درصد افزایش یافته بود. نرخ هزینه‌های شرکت‌های دولتی که با عنوان بهای تمام‌شده برق نیز شناخته شده است، نسبت مجموع هزینه‌های شرکت‌های برق به میزان فروش داخلی برق تعریف می‌شود. هزینه تمام‌شده برق در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ معادل ۱۳۹۶ریال به‌ازای هر کیلووات ساعت فروش داخلی برق تعیین شده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۸ بیش از ۳۵درصد افزایش یافته است.
با توجه به بررسی‌های صورت گرفته در این قسمت بودجه‌های جاری و سرمایه‌ای براساس ارزش‌های جاری است، افزایش شاخص عمومی قیمت‌ها، یکی از علل رشد هزینه‌های صنعت برق و نرخ تمام شده برق است. در بیان کلی، در صورت عدم‌اصلاح نرخ‌ها به فراخور افزایش شاخص عمومی قیمت‌ها و حفظ سطوح نسبی قیمت‌ها، منجر به افزایش حجم بدهی‌ها برای دولت و درنهایت کسری بودجه خواهد شد. در چنین شرایطی استقراض از محل‌های مختلف نظیر بانک‌مرکزی، انتشار اوراق بانک‌های تجاری دولتی صورت می‌گیرد تا جبران کسری بودجه شود که ماحصل آن ابقای تورم بالاست.
به‌دنبال این شرایط، مجدد مقادیر اسمی هزینه‌های این صنعت افزایش یافته و در صورت عدم‌اصلاح نرخ برق مجددا فرآیند یادشده تکرار خواهد شد. این چرخه‌ای است که طی سالیان گذشته تاکنون ادامه داشته و تداوم این شرایط برای بخش صنعت برق و کل اقتصاد کشور آسیب‌زا بوده است. بهبود کارآیی هزینه‌ها در زنجیره تامین برق و اصلاح نرخ فروش برق علاوه‌بر بهبود فضای مالی این صنعت از تداوم آثار مخرب این چرخه جلوگیری می‌کند. بدیهی است که بازتوزیع منابع حاصل از اصلاح نرخ فروش، بخش عمده‌ای از زیان‌های اقتصادی و اجتماعی را بلااثر می‌سازد. به‌علاوه، تغییرات در توزیع هزینه‌ها در زیربخش‌ها و بخش‌های تولید، انتقال و توزیع برق نیز از عوامل تاثیرگذار در رشد هزینه‌های شرکت‌های این صنعت و بهای تمام شده برق است. بررسی‌ها نشان می‌دهد هزینه‌های شرکت‌های زنجیره تامین برق شامل تولید، انتقال و توزیع برق بیش از ۸۸درصد مجموع هزینه‌های جاری شرکت‌های صنعت برق را شامل می‌شود. بنابراین با اقدامات موثر در زنجیره تامین برق می‌توان رشد هزینه تمام شده برق را کاهش داد. هزینه «سایر» شامل هزینه‌های «مالی و اجرای مقررات» و «استهلاک دفتری» است. این دو هزینه جزو هزینه‌های اجتناب‌نا‌پذیر صنعت برق بوده که سیاست‌گذاری‌های بخشی منجر به کاهش مقادیر اسمی و واقعی آنها نخواهد شد.
در قوانین مصوب سال‌های اخیر و همچنین لایحه بودجه سال آتی، هزینه‌های بخش تولید بیش از نیمی از کل هزینه‌های جاری صنعت برق را به‌خود اختصاص داده است. هزینه‌های بخش تولید برق به‌طور متوسط ۲۰ درصد طی سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۸ افزایش یافته به‌طوری‌که در سال ۱۳۹۷ مجموع هزینه‌های این بخش دارای بیشترین رشد بوده است. این درحالی است که در این سال، نرخ هزینه‌های این بخش تقریبا ثابت بوده است. مجموع هزینه‌های بخش تولید نیز در سال ۱۳۹۸ معادل ۷ درصد افزایش یافته، اما نرخ هزینه‌های تولید در این سال معادل ۵ درصد کاهش یافته است. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نرخ هزینه‌های تولید بیشترین افزایش را داشته و به مقدار ۴۶ درصد رسیده و در همین سال افزایش ۱۶ درصدی در مجموع هزینه‌های این بخش پیش‌بینی شده است. هزینه‌های بخش انتقال و توزیع نیروی برق به‌ترتیب ۱۴ و ۱۹ درصد از مجموع هزینه‌های جاری صنعت برق در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۸ و لایحه بودجه سال آینده را شامل می‌شود. هزینه‌های این دو بخش از زنجیره با آهنگ تقریبا یکسانی طی سال‌های اخیر رشد داشته است. به‌طوری‌که طی سال‌های اخیر به‌طور متوسط مجموع هزینه‌ها و نرخ هزینه‌های این دو بخش به‌طور برابر افزایش یافته و سالانه به‌ترتیب با افزایش ۲۲ و ۱۶ درصدی مواجه بوده است. هزینه‌های مصوب بخش انتقال طی سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ به‌طور یکسان و معادل ۲۶ درصد افزایش یافته است. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ پیش‌بینی شده هزینه‌های این بخش نسبت به سال ۱۳۹۸ با آهنگ کمتری نسبت به سال‌های گذشته و معادل ۱۴ درصد افزایش یابد. در قوانین بودجه ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ و همچنین لایحه بودجه سال آتی به‌ترتیب ۶۵/ ۸، ۱۷ و ۲۴ درصد افزایش در نرخ هزینه‌های بخش انتقال نیروی برق مشاهده می‌شود. این مهم بیان می‌کند، برای تامین میزان برق یکسان طی سال‌های اخیر، هزینه‌های این بخش با سرعت بیشتری افزایش یافته است. بنابراین لازم است، با شناسایی عوامل هزینه‌ای بخش انتقال نیروی برق، نسبت به افزایش کارآیی هزینه این بخش تدابیری اتخاذ کرد. الگوی تغییرات هزینه‌های شرکت‌های توزیع برق نیز مشابه بخش انتقال است. مجموع هزینه‌های شرکت‌های توزیع برق در قوانین مصوب بودجه در سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ به‌ترتیب معادل ۲۵ و ۲۶ درصد افزایش و پیش‌بینی می‌شود این مقدار در سال آتی به ۱۴ درصد کاهش یابد.
جمع‌بندی و پیشنهادها
با توجه به بررسی‌های انجام شده روی بودجه شرکت‌های دولتی صنعت برق و احکام صنعت برق در لایحه بودجه سال آینده، مسائل ذیل عناوین «کاهش بدهی‌ها و بهبود فضای مالی»، «پایایی تامین برق کشور»، «رونق تولید و بهبود فضای کسب‌وکار»، «اصلاح الگوی مصرف انرژی»، «توزیع یارانه پنهان» و «ساختار حکمرانی صنعت برق» احصا شد. متقابلا با اتکا به احکام لایحه بودجه به‌ویژه احکام فرابخشی پیشنهادهایی برای حل آنها ارائه شده است.پیشنهادهایی برای مساله «کاهش بدهی‌ها و بهبود فضای مالی»: مبنای محاسبات پرسنلی در بودجه‌های مصوب شرکت‌های دولتی ازجمله شرکت‌های تابعه صنعت برق، ضوابط مالی ناظر بر تهیه و تدوین لایحه بودجه همان سال است که همه‌ساله در قالب بخشنامه بودجه ابلاغ می‌شود و رقم قطعی افزایش‌های سالانه پرسنلی که توسط هیات وزیران و شورای‌عالی کار ابلاغ می‌شود اختلاف قابل ملاحظه‌ای با ارقام منظور شده در ضوابط فوق‌الذکر دارد. از طرف دیگر نهادهای نظارتی به موجب ماده (۷۵) قانون الحاق (۲) افزایش هزینه‌های پرسنلی را در بودجه اصلاحی شرکت‌ها دارای ابهام قلمداد می‌کنند و این تناقض، شرکت‌ها را در اجرای بخشنامه‌ها مربوط به بند «ط» تبصره «۲» قانون بودجه سال‌جاری دچار سردرگمی کرده است. پیشنهاد می‌شود بند «ط» تبصره «۲» الحاق شود. همچنین پیشنهاد می‌شود تدبیر مجلس در قانون بودجه سال‌جاری برای تاکید بر قید زمان برگشت منابع حاصل از فروش برق در بند «۲» ذیل مندرج در این تبصره، بسیار موثر واقع شد. بنابراین پیشنهاد می‌شود که این تاکید عینا مشابه سال قبل تکرار شود. پیشنهادهایی برای مساله «پایایی تامین برق کشور»: تامین بخشی ازکسری منابع مورد نیاز کل صنعت برق برای طرح‌های موجود و جدی صنعت برق. باتوجه به اهمیت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی تامین برق در پیک سال ۱۳۹۹ ضروری است. در لایحه بودجه سال آینده، برخلاف سال قانون بودجه سال ۱۳۹۸، منابعی برای این منظور در نظر گرفته نشده است. با اصلاح جزئی «۲» بند «الف» تبصره «۴» می‌توان مراجعات شرکت‌های دولتی صنعت برق برای تامین پروژه‌های برقی را در اولویت قرار داد. پیشنهاد بعدی این است که با توجه به وضعیت بودجه وزارت نیرو در سنوات اخیر و همچنین بدهی‌های انباشته شده آن، خاصه به‌دلیل مطالبات صنعت برق از دولت که مستمرا تجمیع می‌شود، امکان تامین مالی بخش ۱۵ درصد لازم به تامین از سوی دریافت‌کننده فاینانس برای این وزارتخانه وجود ندارد. حال آنکه در صورت اخذ منابع فاینانس از تامین‌کنندگان دولتی یا خصوصی خارجی ظرفیت‌های قابل‌ملاحظه‌ای از این مسیر قابل استحصال است که در این صورت باید از محدودیت تامین ۱۵ درصد اجتناب کرد. از سوی دیگر در این تبصره هیچ مرجعی برای کنترل و حصول اطمینان از عدم فاینانس تجهیزات خارجی در دست یا قابل ساخت داخل تعبیه نشده، حال آن که حسب سوابق، این مجری از مهم‌ترین مبادی واردات این نوع تجهیزات است. اگرچه درج این عبارت به‌طور کامل خطر این واردات را مرتفع نمی‌کند، اما حسب سلامت بیشتر و ماهیت فعالیت‌های معاونت علمی و فناوری می‌تواند محدودکننده باشد.
پیشنهادهایی برای مساله «رونق تولید و بهبود فضای کسب‌وکار»: حجم قابل ملاحظه‌ای از منابع مالی مورد نیاز برنامه ششم در صنعت برق و به‌تبع آن بودجه‌های سنواتی، به منابع مالی خارجی متکی است. چشم‌انداز جلب و جذب منابع خارجی برای اجرای طرح‌ها در حوزه‌های گوناگون در قالب سرمایه‌گذاری خارجی و فاینانس، با ابهام روبه‌رو است. گفتنی است، شرایط فعلی در جذب سرمایه‌های خارجی در سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۲ نیز بر کشور حاکم بود و طی آن سال‌ها سهم منابع خارجی به‌ترتیب ۷، ۱۲ و ۶درصد بوده و به‌طور متوسط بیش از ۷۵ درصد از منابع مالی موردنیاز کشور توسط بانک‌ها و مابقی از طریق بازار سرمایه تامین شد. به تعبیر دیگر بازارهای مالی خارجی در شرایط کنونی نمی‌توانند کفاف نیاز به منابع مالی را بدهند.اکثر قریب به اتفاق آگاهان به اقتصاد کشور اذعان دارند که منابع مالی قابل ملاحظه‌ای در دست بخش‌خصوصی داخلی است که در صورت اعتماد و ورود به چرخه تولید، می‌تواند تحول عمده‌ای در شرایط کسب‌وکار حاصل کند. حسب اظهارات فعالان صنعت و مسوولان، مهم‌ترین عامل عدم ورود این منابع در حوزه نیرو، حمل‌ونقل ریلی و... عدم اعتماد به بازگشت این منابع، به‌دلیل عدم بازگشت منابع سرمایه‌گذاری شده قبلی بخش خصوصی است.بدون‌شک، ارائه پوشش تضمین حاکمیتی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی به سرمایه‌گذاران داخلی برای اطمینان خاطر سرمایه‌گذاران خصوصی از اجرای قرارداد و ایفای تعهدات مندرج در آن، از سوی دستگاه‌های اجرایی در موعدهای مربوطه، می‌تواند با تضمین جریان‌های درآمدی پروژه، به میزان قابل ملاحظه‌ای اختلال اصلی موجود در کسب‌وکار حوزه صنعت برق یعنی ریسک بازگشت سرمایه را برطرف کرده و وقوع جهشی درخور در حوزه سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی ایجاد کند.
پیشنهادهایی برای مساله «اصلاح الگوی مصرف انرژی»: افزایش کارآیی مصرف سوخت در نیروگاه‌های حرارتی همواره یکی از مهم‌ترین اهداف حوزه انرژی نظیر قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، قانون برنامه پنجساله ششم توسعه و ... بوده است. یکی از علل عدم توفیق به اهداف مقرر به‌ویژه در سال‌های ۱۳۸۹ تاکنون، سهم ناچیز هزینه سوخت در هزینه تولید برق بوده است. با اجرای فاز نخست قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، سازوکار محاسبه هزینه سوخت نیروگاه‌ها تغییر کرد و سوخت به‌صورت تقریبا رایگان تحویل‌نیروگاه‌ها شد. پیشنهاد بعدی این است که تبدیل واحدهای گازی موجود به سیکل ترکیبی به‌عنوان مهم‌ترین سیاست وزارت نیرو در زمینه افزایش راندمان در دولت‌های یازدهم و دوازدهم در دستور کار قرار گرفته است. درحال‌حاضر ۱۵۲۷۰ مگاوات نیروگاه گازی قابل تبدیل به سیکل ترکیبی با راندمانی در حدود ۳۲درصد فعالیت می‌کنند که با احداث ۴۶ واحد بخار سیکل ترکیبی در این نیروگاه‌ها مجموعا به ظرفیت ۷۵۴۵ مگاوات بدون مصرف سوخت اضافی به توان تولید برق کشور افزوده و راندمان نهایی نیروگاه‌های فوق به ۴۵درصد بالغ خواهد شد. احداث واحدهای بخار سیکل ترکیبی بیشترین تاثیر را در افزایش راندمان تولید برق حرارتی دارند. پیشنهادهایی برای مساله «توزیع یارانه پنهان:»درحال‌حاضر کنتورهای برق مصرفی مشترکان خانگی غالبا به‌نام شخص استفاده‌کننده از اشتراک نیست. از آثار مترتب این شرایط آن است که اجرای طرح‌های کنترل مصرف برق مشترکان خانگی قابلیت اجرایی نداشته باشد. به‌عنوان نمونه در شرایط بحرانی در تابستان که کشور با کمبود توان مواجه است، نیاز به کاهش مصرف مشترکان محسوس خواهد شد. ثبت کنتور به‌نام شخص استفاده‌کننده از اشتراک می‌تواند بسترها را برای رصد بررسی میزان عملکرد مصرف‌کننده برق و متناظر با آن اجرای سیاست‌های تشویقی برای عملکرد مصرف‌کننده برق و اصلاح رفتارهای نامطلوب فراهم سازد. پیشنهادهایی برای مساله «ساختار حکمرانی در صنعت برق»: نظر به جایگاه خطیر برق در سپهر اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور، استقرار نظام حکمران مقتدر، کارآ و پاسخگو در سطح کشور گریزناپذیر است. این نظام حکمران باید به‌صورت توانمند در فضای تصمیم‌گیری که در مناطق مختلف کشور شکل می‌گیرد حضور یابد تا بتواند انتقال‌دهنده اصول و معیارهای تصمیم‌گیری خوب از دید صنعت برق باشد. این نظام حکمران باید ماموریت‌های خود را به‌منظور تحقق اهداف مقرر با کمترین هزینه‌ها و در عین استفاده حداکثری از ظرفیت‌های خود پاسخ دهد. در نهایت اینکه نظام حکمرانی که مطلوب صنعت برق برای استقرار در سطح کشور است، باید قادر به رسیدگی و پاسخ‌دهی سریع و به‌موقع به خواسته‌های مشترکان و تکریم ارباب رجوع باشد.
