در یک گزارش پژوهشی بررسی شد
راه نجات از ۱۰بحران صنعت برق
عوامل و ریشه‌های داخلی بحران‌های این صنعت هم شامل «پایین بودن نرخ تعرفه‌های تکلیفی»، «بدهی‌های انباشته وزارت نیرو به سرمایه‌گذاران و شرکت‌های‌خصوصی و پیمانکاری»، «واگذاری غیراصولی دارایی‌های اصلی و تاسیسات و تجهیزات صنعت برق در بخش تولید و توزیع»، «تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق»، «نبود نقشه راه و برنامه مدون برای گذار از وضعیت فعلی به سمت وضعیت مطلوب» و «یکپارچه نبودن ساختار انرژی کشور» است. «بازوی پژوهشی مجلس» در گزارشی با عنوان «ضرورت تاسیس رگولاتور مستقل در صنعت برق»، اساسی‌ترین راه‌حل‌های برون‌رفت صنعت برق از شرایط بحرانی را «ایجاد نهادهای قانون‌گذار و تنظیم‌گر مستقل و قوی» و «توسعه قوانین کارآ» برشمرد. براساس این گزارش، «کارشناسی نبودن تعرفه برق»، «عدم ارزیابی هزینه‌های صورت‌گرفته در تولید، انتقال و توزیع و هزینه تمام‌شده برق» باعث مشکلات مالی شدید در این صنعت استراتژیک شده که تمامی این موارد نیازمند وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند در صنعت برق است تا ناظر بر رفتار تمام بازیگران بازار برق باشد. همچنین نقش مرجع رسیدگی به شکایات بازیگران و شرکت‌های مختلف صنعت برق را به عهده بگیرد.
صنعت برق در ایران یکی از بزرگ‌ترین و پراهمیت‌ترین صنایع کشور است و هرگونه تغییر در این صنعت پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی گسترده‌ای به همراه خواهد داشت. اما ارزیابی‌ها نشان می‌دهد درحال‌حاضر این صنعت پایه، در وضعیت مناسبی قرار ندارد و به نوعی با بحران جدی روبه‌رو است. مسلما می‌توان ریشه تمام این بحران‌ها را در بخش‌های سیاست‌گذاری و مدیریتی یافت. از این‌رو در این گزارش پیشنهاد شده است که راه‌حل پایدار و عملی بهبود وضعیت موجود را باید در اصلاح و توسعه قوانین و مقررات و توسعه ساختارها و نظامات اجرایی جست‌وجو کرد.
با بررسی ساختار صنعت برق ایران و مقایسه آن با این صنعت در سایر کشورها می‌توان دریافت، وجود نهادهای مستقل و قدرتمند تنظیم‌گر در سایر کشورها یکی از مهم‌ترین تفاوت‌ها میان ساختار صنعت برق در ایران با سایر کشورهاست. از مهم‌ترین وظایف این نهاد می‌توان به تعیین کارشناسی ساختار تعرفه برق و نرخ‌های آن، ارزیابی هزینه‌های صورت‌گرفته و تطبیق هزینه‌های واقعی با قیمت تمام‌شده برق اشاره داشت. همچنین این نهاد نظارت ویژه‌ای بر بازار برق و وضع مقررات مناسب برای حفظ رقابت در بازار برعهده خواهد داشت و نیز با قدرت اجرایی و تهیه اسناد قضایی مناسب برای ارائه به محاکم قضایی می‌تواند بر اجرای قوانین نظارت ویژه داشته و مرجع کارشناسی و رسیدگی به شکایات بازیگران مختلف بازار و شرکت‌های موجود در این صنعت باشد.
نهاد تنظیم مقررات یکی از مهم‌ترین ارکان تجدید ساختار در کشورهای مختلف بوده و کمک شایانی به موفقیت تجدید ساختار در این کشورها کرده است. متاسفانه در ایران چنین نهاد قدرتمند و مستقلی وجود نداشته و وزارت نیرو یا نهادهای وابسته به آن این وظیفه را برعهده دارند که این موضوع به ایجاد مساله تعارض منافع دامن می‌زند. از آن‌جا که سهم بزرگی از تولید و بهره‌برداری سیستم برق کشور در اختیار وزارت نیرو است، این نهادها به هیچ‌عنوان صلاحیت انجام وظایف یک نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند را ندارند. همچنین شورای رقابت به‌عنوان دیگر نهاد موجود در این زمینه در شرایط فعلی کارآمدی کافی برای اجرای مقررات در این حوزه و اعمال نظرات خود را ندارد. بنابراین این شورا نقش نهاد تنظیم مقررات مستقل یا ارکان رقابت را به خوبی اجرا نکرده است. با این تفاسیر خلأ چنین نهادی به شدت در کشور احساس می‌شود و اصلی‌ترین راه‌حل برون‌رفت از شرایط موجود برای صنعت برق را می‌توان ایجاد نهاد قانون‌گذار و تنظیم‌گر مستقل و قوی، همچنین توسعه قوانین کارآ برای این صنعت دانست.
راه‌حل‌های برون‌رفت از بحران
ارزیابی‌ها نشان می‌دهد در صورت ادامه سیاست‌های فعلی، دورنمای روشنی در انتظار شبکه برق به‌عنوان یک زیرساخت پایه و شرکت‌های فعال در این حوزه نخواهد بود. بنابراین سیاست‌گذار و دولت باید گام‌های سریع و قاطعی در راستای گذار از وضعیت فعلی و ترسیم دورنمای روشن برای صنعت برق بردارند. تصمیم‌گیران در این حوزه باید به این نکته کلیدی توجه کنند که وضعیت صنعت برق به‌حد بحرانی رسیده و بنابراین اعمال هر نوع تغییرات با هدف بهبود وضعیت موجود، فارغ از هزینه‌های اقتصادی سنگین، دارای هزینه‌های اجتماعی و سیاسی فراوان خواهد بود. با این حال، عدم تصمیم‌گیری و ادامه وضعیت موجود در بلندمدت هزینه‌های به‌مراتب بیشتر و تبعات سیاسی مخرب‌تری به‌دنبال خواهد داشت. بنابراین، باید هزینه‌های ناشی از اجرای تصمیمات دشوار را با شجاعت پذیرفت تا مانع از‌هم پا‌شیدگی صنعت برق و خسارات فراوان ناشی از آن شد.
برخی از دلایل اصلی بحران در صنعت برق مانند «نبود مکانیزم صحیح تعیین تعرفه»، «حجم بالای بدهی‌ها»، «واگذاری‌های غیراصولی»، «اجرای ناقص تغییرات ساختاری» و «عدم تدوین و اجرای نقشه راه» به‌عنوان اصلی‌ترین ریشه‌های بحران فعلی برشمرده می‌شوند. بررسی عمیق وضعیت موجود نشان می‌دهد مشکلات اصلی صنعت برق ناشی از کاستی در بخش‌های سیاست‌گذاری و مدیریتی بوده و در عمل مشکلات فنی سیستم (مانند قطعی برق در تابستان) از سیاست‌گذاری و مدیریت ناصحیح سیستم ناشی شده است. از این‌رو، راه‌حل پایدار وضعیت موجود را باید در اصلاح و توسعه قوانین و مقررات، ساختارها و نظامات اجرایی جست‌وجو کرد. بر این مبنا، مطالعه تطبیقی بین ساختار برق در صنعت ایران و سایر کشورها توسط محقق پروژه صورت گرفته است تا تفاوت‌های ساختاری میان صنعت برق ایران و سایر کشورها و دلایل گرفتار نشدن آنها در مشکلاتی مشابه صنعت برق ایران آشکار شود.
در این میان، وجود نهادهای مستقل و قدرتمند تنظیم‌گر در سایر کشورها را می‌توان به‌عنوان مهم‌ترین تفاوت میان ساختار صنعت برق در ایران با سایر کشورها در نظر گرفت. نبود این نهاد در ساختار صنعت برق کشور سبب شده تعرفه‌های برق برای سال‌های طولانی به‌صورت غیرکارشناسی تعیین شود که این مهم زیان انباشته سنگینی را به این صنعت تحمیل کرده است. از سوی دیگر تا امروز، مرجع مستقلی برای ارزیابی هزینه‌های صورت‌گرفته در شرکت توانیر و تعیین هزینه تمام‌شده برق وجود ندارد. از همه مهم‌تر، خلأ وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند در واگذاری‌های غیراصولی نیروگاه‌ها و شرکت‌های توزیع و تغییرات ساختاری بی‌برنامه صنعت به‌خوبی احساس می‌شود.
قانون‌گذار با درک اهمیت کلیدی نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند، بنیان‌های تاسیس قانون چنین نهادی را در «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» در نظر گرفته و شورای رقابت را موظف به ارائه پیشنهاد تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی کرده است. به‌علاوه، برمبنای همین قانون اختیارات گسترده‌ای برای نهاد تنظیم‌گر بخشی درنظر گرفته شده است. با وجود الزامات قانونی، در عمل فعالیتی جهت تاسیس نهاد تنظیم‌کننده توسط شورای رقابت صورت نپذیرفته است. با توجه به این خلأ اساسی و با در نظر گرفتن نیاز شدید کشور به شکل‌گیری نهاد تنظیم‌گر بخشی در صنعت برق، این پژوهش شناسایی ساختارها و نیازمندی‌های یک نهاد تنظیم‌گر کارآمد را در صنعت برق دنبال می‌کند. در همین راستا، اصول و مبانی شکل‌گیری چنین نهادی در این پژوهش مرور و ساختارهای موفق آن در سراسر دنیا بررسی شده است.
مدل‌های تنظیم مقررات
با انجام یک مرور جامع بر مدل‌های تنظیم مقررات در صنعت برق از ابتدای به‌وجود آمدن این صنعت تا به امروز می‌توان مشاهده کرد که در هیچ دو کشور روند تغییرات تنظیم مقررات مشابه نبوده است، اما شاید بتوان این‌گونه ادعا کرد که سعی تمامی کشورها در این حوزه بر این بوده است که به دو سوال اساسی پاسخ دهند؛ کدام فعالیت‌ها باید به‌صورت جداگانه از سایر فعالیت‌ها دنبال شود؟ کدام فعالیت‌ها باید در ساختار رقابتی انجام شود؟
بر مبنای پاسخ به این سوال‌ها می‌توانیم مدل‌های مختلف تنظیم مقررات در صنایع دارای انحصار طبیعی را تشخیص دهیم. این مدل‌ها عملا دارای میزان مختلفی از فعالیت‌های جداسازی شده و فعالیت‌های آزادسازی شده هستند. بر مبنای ترکیب این فعالیت‌ها، مدل‌های تنظیم مقررات طیف وسیعی را در بر می‌گیرند. این طیف از یکسو ساختار سنتی یا همان ساختار یکپارچه عمودی را شامل می‌شود که در آن هیچ‌کدام از فعالیت‌های صنعت به‌صورت جدا یا رقابتی انجام نمی‌شود و در انتهای طیف ساختار مدل رقابتی کامل است که در آن شرکت‌های تولیدکننده در بازارهای عمده‌فروشی و خرده‌فروش‌ها در بازارهای محلی وظیفه تامین توان را برعهده دارند. در این ساختار، تمامی فعالیت‌ها براساس رقابت شکل می‌گیرد.
در مدل سنتی که از ابتدای به‌وجود آمدن ساختار پیچیده صنعت برق در بسیاری از کشورها مورد استفاده قرار می‌گرفته است، قیمت‌ها ثابت بوده و عملا بازتاب‌دهنده هزینه‌هایی است که در صنعت برق برای تامین توان انجام می‌گرفت. سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف این صنعت نیز تنها با اجازه نهاد تنظیم مقررات انجام می‌گرفت. در این نوع ساختار هیچ‌گونه رقابتی در شبکه وجود نداشته و عملا تمامی ساختار توسط نهاد تنظیم مقررات هدایت و کنترل می‌شود. این نوع ساختار از اوایل دهه ۹۰ در بسیاری از کشورها رو به تغییر نهاد و ساختار برمبنای بازار جایگزین شد. در این نوع مدل، بازارهای مختلف برای ایجاد رقابت بین بازیگران مختلف صنعت برق به‌وجود آمد. در بازار سمت تولید، عملا مبادله توان برای فروش انرژی الکتریکی به‌صورت عمده به‌وجود آمد. در سایر بخش‌ها که دارای انحصار هستند، مانند شبکه انتقال و شبکه توزیع، فرآیند جداسازی این شبکه‌ها اتفاق افتاد. به‌منظور سنجش میزان دسترسی بازیگران مختلف به شبکه‌های توزیع و انتقال، لازم است اندازه‌گیری‌ها و شاخص‌هایی طراحی شود.
تجدید ساختار و آزادسازی
پارادایم جدید در صنعت برق بحث تجدید ساختار و به‌وجود آمدن بازارهای برق در این صنعت است. این موضوع با توجه به اینکه بخش تولید صنعت برق از فناوری‌های گوناگون و نیروگاه‌ها با ظرفیت‌های گوناگون به‌وجود آمده است، عملا امکان‌پذیر است و بنابراین می‌توان انتظار داشت با به‌وجود آمدن بازار در بخش تولید صنعت برق امکان رقابت و توسعه اقتصادی در آن به‌وجود آید. اما از طرف دیگر با توجه به اینکه بخش انتقال و توزیع این صنعت دارای انحصار ذاتی است، باید مقررات صحیح (مانند قیمت‌گذاری مبتنی بر هزینه و تشویقی) در این حوزه‌ها اعمال شود تا مدیران این قسمت‌ها به بهبود کارآیی اقتصادی و کاهش هزینه‌ها ترغیب شوند.
به‌دلیل ماهیت خاص انرژی الکتریکی، گسترش رقابت در صنعت برق از طریق به‌وجود آوردن بازار در این صنعت دارای تفاوت‌های بنیادی نسبت به سایر کالاهاست. یکی از مسائل اساسی در ایجاد بازار در صنعت برق وجود انحصار ذاتی است که انحصار خود می‌تواند سبب جلوگیری از به‌وجود آمدن رقابت و در نتیجه عدم کارآیی اقتصادی یک صنعت شود. بنابراین باید تمامی فعالیت‌های وابسته به شبکه از فعالیت‌های اقتصادی صنعت برق (تولید انرژی الکتریکی و همچنین بحث خرده‌فروشی آن) جدا شود. با جدا کردن این دو فعالیت می‌توان امیدوار بود که این صنعت دارای عملکرد اقتصادی مناسبی شود. از این‌رو، تغییر قانون‌گذاری در صنعت برق در جهت گذار از سیستم سنتی به یک سیستم تجدید ساختار شده شامل دو تغییر اساسی است: اولین گام تجدید ساختار تغییر و واگذاری مالکیت منابع نیروگاهی از دولتی به بخش‌خصوصی و دومین بحث آزادسازی فعالیت‌های وابسته به شبکه از فعالیت‌های اقتصادی این صنعت است.
البته باید چند نکته مهم در رابطه با تجدید ساختار و جداسازی این فعالیت‌ها درنظر گرفته شود. اول اینکه اصلی‌ترین قانون جداسازی و آزادسازی فعالیت‌ها در محیط جدید قانون‌گذاری این است که یک ارگان به‌تنهایی نتواند هم در فعالیت‌های مرتبط با رقابت و تجارت صنعت فعالیت کند و هم قابلیت در انحصار گرفتن بخشی از صنعت را برعهده داشته باشد. به‌عبارت دیگر، نباید یک ارگان به‌تنهایی بتواند فعالیت‌هایی که دارای انحصار ذاتی هستند را در اختیار داشته و در بازارهای برق مشارکت کند. علت این امر ناشی از این مساله مهم است که با در اختیار داشتن این انحصار ذاتی آن ارگان می‌تواند رقابت را تحت‌الشعاع قرار داده و عملا کارآیی آن را از بین ببرد. یک ارگان دارای انحصار می‌تواند با وضع هزینه‌های غیرمعمول برای استفاده از شبکه سایر بازیگران را تحت‌الشعاع قرار دهد و آنها را مجبور کند به‌سمتی حرکت کنند که خود برای آنها برنامه‌ریزی کرده است و درآمد این ارگان‌ها را تحت فشار قرار دهد. علاوه‌بر این، ارگان دارای انحصار از طریق موانع فنی و عدم صدور مجوزهای لازم برای اتصال ظرفیت و همچنین با در اختیار قرار ندادن اطلاعات لازم سایر رقبا را از بازار خارج کند.
آزادسازی فعالیت‌ها به طرق مختلف می‌تواند اجرایی شود. اولین روش از طریق جداسازی حسابرسی است. در این حالت فعالیت‌های قانون‌گذاری شده و آزادشده می‌تواند توسط یک ارگان انجام گیرد، اما باید حساب‌ها و تراکنش‌های مالی این دو فعالیت در این ارگان به‌صورت جدا انجام گیرد. به‌عبارت دیگر، باید ارگان مربوطه هزینه‌های استفاده از شبکه مرتبط با بازیگران مختلف را در یک حساب جدا و به یک ارگان دیگر پرداخت کند. در نوع دوم مدیریت علاوه‌بر جداسازی حساب‌های مرتبط با فعالیت‌های تحت قانون و فعالیت‌های آزادشده باید هرکدام از این فعالیت‌ها توسط یک ارگان مستقل مدیریت شود. در این حالت آن ارگانی که در فعالیت‌های آزاد و فعالیت‌های مبتنی‌بر بازار فعالیت می‌کند اطلاعات یکسانی را در اختیار تمامی بازیگران قرار می‌دهد. نوع سوم از طریق جداسازی قانونی می‌تواند اجرا شود. در این حالت باید تمام فعالیت‌های انحصاری و آزاد توسط ارگان‌های قانونی یعنی شرکت‌های جدا انجام گیرد تا از هرگونه امکان سودآوری توسط این ارگان‌ها جلوگیری شود و بتوان درحقیقت آنها را به‌صورت جدا حسابرسی کرد. در نوع چهارم، که مالکیت جداست، فعالیت‌های انحصاری می‌تواند توسط ارگان‌های دیگری انجام شود که هیچ دخل و تصرفی در فعالیت‌های بازار نداشته و مالکیت آنها نیز کاملا متفاوت باشد.
ارسال نظر