سرنوشت سیاستگذاری بهای حاملهای انرژی در هند،فیلیپین،اندونزی و نیجریه چگونه رقم خورد؟
چهار تجربه اصلاح قیمت سوخت
سنجش موفقیت یا عدم موفقیت یک سیاست اقتصادی تا حد زیادی به دیدگاهها و ارزشها بازمیگردد اما میتوان معیارهای مناسبی برای قضاوت غیرارزشی نیز یافت. صندوق بینالمللی پول بر اساس اینکه اصلاحات پایدار بوده و بازگشت به یارانهها وجود نداشته، اصلاحات را به سه دسته موفق، نسبتا موفق و ناموفق دستهبندی کرده است. این گزارش به تجربه هند، فیلیپین، اندونزی و نیجریه میپردازد و اصلاح موفق را اصلاحی میداند که در آن کاهش یارانه در میانمدت پایدار مانده، سازوکار قیمتگذاری اصلاحشده و یارانه به شکل قبلی برنگشته و هدف اصلی اصلاح محقق شده باشد.
وقتی اصلاح قیمت ماندگار شد
تجربه هند در زمینه اصلاح قیمت بنزین از این جهت قابلتوجه است که پیش از اصلاح قیمت گازوئیل اتفاق افتاد و میتوان به آن بهعنوان یک تجربه نسبتا مستقل به آن نگاه کرد. قیمت بنزین در هند اگرچه از نظر تاریخی نسبت به دیگر حاملها کمتر یارانهای بود، اما دولت و شرکتهای نفتی عملا قیمت را در شرایط افزایش قیمت جهانی تعدیل نمیکردند. در نتیجه شرکتهای نفتی زیان میدیدند و در برخی دورهها دولت مجبور به پرداخت یارانههای بالا بود. صندوق بینالمللی پول گزارش میدهد که در سالهای ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ به دلیل ثابت ماندن قیمت داخلی در برابر افزایش شدید قیمت جهانی، یارانه بنزین افزایش یافت.
در ژوئن ۲۰۱۰ دولت هند قیمت بنزین را از حالت اداری خارج و قیمتگذاری آن را بازارمحور کرد. در همان مقطع، قیمت خردهفروشی بنزین حدود ۳.۵روپیه به ازای هر لیتر افزایش یافت. دولت اعلام کرد که پس از آن شرکتهای نفتی قیمت را بر اساس شرایط بازار تعیین خواهند کرد. این افزایش یکباره همراه با تغییر نظام قیمتگذاری بود. هدف این سیاست کاهش بار یارانه و زیان شرکتهای نفتی، ایجاد فضای مالی برای مخارج اجتماعی دولت، حرکت به سمت نظام قیمتگذاری پایدار و منعکسکننده قیمت جهانی بود. واکنشهای سیاسی منفی بود. در همان ماه مردم هند دست به اعتصاب سراسری زدند و اعتراضاتی در شهرهای مختلف شکل گرفت. مخالفان استدلال میکردند که آزادسازی قیمت بنزین تورم را بالا میبرد. اما دولت تسلیم این فشار سیاسی نشد و نظام قیمتی جدید را حفظ کرد. آزادسازی باعث شد قیمتها در هند به قیمتهای جهانی نزدیکتر شود. گزارشهای بانک مرکزی هند بعدا این موضوع را تایید کرد؛ البته یارانههای دولتی بخشی از این تغییر قیمت را تعدیل کردند. در سال ۲۰۱۶ صندوق بینالمللی پول تاکید کرد که قیمت بنزین و گازوئیل در هند آزاد شدهاند و با قیمتهای بینالمللی تغییر میکنند.
اصلاح سیاستی در هند موفق شد، چراکه دولت از افزایش قیمت بنزین به سمت تغییر قاعده تعیین قیمت رفت؛ یعنی قیمت بنزین دیگر موضوعی نبود که دولت مجبور باشد هر بار درباره آن تصمیم بگیرد. تجربه هند نشان میدهد که اصلاح پایدار لزوما با حذف کامل هزینههای اقتصادی آغاز نمیشود، بلکه با محدود کردن اختیار دولت برای سرکوب قیمتها در آینده آغاز میشود. همچنین تجربه اصلاح قیمت بنزین در سال ۲۰۱۰ نشان داد که حتی اصلاح موفق نیز هزینه تورمی و سیاسی دارد و آزادسازی به معنای حذف کامل نقش دولت نیست؛ سیاستهای جبرانی همچنان میتواند اثرات منفی سیاست در لحظه اجرا را پوشش دهند.
اصلاح قیمت در گرو اراده سیاسی
اصلاح قیمت بنزین در فیلیپین شاید یکی از مفیدترین تجربهها برای ایران باشد. پیش از اصلاح، قیمت محصولات نفتی در فیلیپین تا حد زیادی در اختیار دولت بود. دولت از طریق «صندوق ثباتساز قیمت نفت» فاصله میان قیمت داخلی و هزینه واردات را جبران میکرد. در نتیجه وقتی قیمت جهانی افزایش مییافت، دولت مجبور میشد منابع بیشتری برای تثبیت قیمت اختصاص دهد. صندوق بینالمللی پول گزارش میکند که در سالهای ۱۹۹۰ و ۱۹۹۶ انتقالات دولت به این صندوق به حدود ۰.۸درصد تولید ناخالص داخلی رسید.
اصلاح قیمت با قانون «مقرراتزدایی از صنعت پاییندستی نفت» آغاز شد. در مرحله اول قیمتها با یک فرمول خودکار تعدیل میشدند و سپس در فوریه ۱۹۹۷ قیمتها آزاد شدند. در سال ۱۹۹۵ قیمت هر لیتر بنزین در فیلیپین برابر ۸.۵پزو بود که با اجرای این سیاست قیمتها در پایان سال ۱۹۹۶ به ۹.۹۹پزو و در سپتامبر ۱۹۹۷ و پس از آزادسازی قیمت به ۱۰.۶۳پزو رسید. یعنی قیمت بنزین در فاصله یک سال و نیم حدود ۲۵درصد افزایش یافت؛ اما نکته اصلی در تغییر نظام قیمتگذاری بود.
هدف اصلی سیاستگذاران فیلیپینی حذف یارانه و ریسک مالی صندوق ثباتساز، رقابتی کردن بازار نفت، خارج کردن قیمت بنزین از تصمیمگیری روزمره دولت و انتقال قیمتهای جهانی به بازار داخلی بود. اصلاح قیمت از ابتدا با مخالفت سیاسی روبهرو بود. دولت وقت این کشور از ابتدا یک برنامه ارتباطی و اجماعسازی گسترده ایجاد کرد. هدف این کارزار رسانهای سراسری توضیح مشکل یارانهها و ایجاد هماهنگی میان دولت و کنگره بود. در نوامبر ۱۹۹۷ دادگاه عالی قانون اولیه آزادسازی را خلاف قانون اساسی اعلام کرد اما دولت اصلاح را رها نکرد و در ۱۹۹۸ با بازنگری جدی قانون جدیدی را به تصویب رساند.
این اصلاحات توانست بهرغم شوک حقوقی و سیاسی بسیار جدی به نتیجه برسد و پایدار باشد. اصلاحات در فیلیپین یک نمونه بسیار خوب از تعامل و همکاری ارکان حاکمیت است. سه عامل برجسته را میتوان برای این اصلاحات برشمرد: تدریجی بودن، قیمتگذاری خودکار در مرحله گذار و کارزار ارتباطی و اجماعسازی قبل اجرا. صندوق بینالمللی پول علاوه بر این موارد بر اراده سیاسی هم تاکید میکند.
فیلیپین هم درست مانند هند به جای افزایش قیمت بنزین مساله را به صورت بنیادی حل کرد و قیمت را از اختیار دولت خارج کرد و به بازار سپرد. این تفاوت بنیادین میان افزایش و اصلاح قیمت است.
چرخشهای ناکام سیاستگذار
اصلاحات در اندونزی نقطه مقابل فیلیپین است. اندونزی درگیر بحران مالی آسیا بود. این بحران که از تایلند و با سقوط ارزش پول ملی این کشور شروع شد، به علت وجود سرمایهگذاران منطقهای، شباهت ساختاری و سرایت مالی و تجاری به اندونزی رسید و باعث سقوط پول ملی اندونزی، روپیه، شد. سقوط شدید روپیه باعث شده بود هزینه واقعی واردات نفت بهشدت افزایش پیدا کند و یارانه سوخت به بار مالی بسیار بزرگی تبدیل شود. دولت و صندوق بینالمللی پول ابتدا قصد داشتند یارانهها را به صورت تدریجی حذف کنند؛ اما اجرای واقعی از این برنامه فاصله گرفت. در ۱۹۹۸ دولت اندونزی قیمت بنزین را حدود ۷۱درصد افزایش داد. بر اساس دادههای تاریخی قیمت بنزین یارانهای از حدود ۷۰۰روپیه به ۱۲۰۰روپیه به ازای هر لیتر رسید. اما این افزایش در شرایطی اتفاق افتاد که اقتصاد در بحران عمیق بود و نرخ ارز خارجی بهشدت افزایش یافته بود.
هدف دولت اندونزی در اینجا کاهش کسری بودجه و فشارها به دولت، حذف تدریجی یارانه سوخت، کاهش تحریف قیمتها و ادغام با قیمتهای جهانی بود. اعتراضات عمومی به این اصلاحات بسیار شدید بود. مساله فقط خود قیمت بنزین نبود؛ مردم افزایش قیمت ناشی از اصلاح را بخشی از بحران اقتصادی، سقوط قدرت خرید، فساد و بیاعتمادی به حکومت اندونزی میدیدند. به گزارش صندوق بینالمللی پول، افزایش سریع قیمتها در عرض دو هفته اعتراضات گسترده ایجاد کرد و در عمل به پایان حکومت سوهارتو کمک کرد. بعد از آشوبها و تغییر سیاسی، روند اصلاح مختل شد. در ماههای بعد دولت مجبور شد افزایش قیمتها و سیاست حذف یارانه را تعدیل کند و در نهایت سطح یارانه همچنان بالا باقی ماند. همه این شرایط باعث میشود این اصلاحات نمونهای ناموفق باشد.
پیامد سیاسی اصلاح، بسیار بزرگ بود. اصلاح قیمت سوخت در شرایط بحران به یکی از عناصر بیثباتی سیاسی تبدیل شد. از نظر اقتصادی نیز هدف حذف پایدار یارانه تحقق پیدا نکرد. صندوق بینالمللی پول نشان میدهد که در اواخر دهه ۱۹۹۰ قیمت داخلی نفت هنوز فاصله قابلتوجهی با قیمت جهانی داشت و یارانه نفتی در ۲۰۰۰-۱۹۹۸ دوباره بسیار بالا بود. مشکل فقط «افزایش ۷۱درصدی» نبود؛ مشکل این بود که افزایش بزرگ در بدترین زمان ممکن اتفاق افتاد. ترکیبی از عوامل مانند شوکآور بودن افزایش، بحران ارزی، تورم شدید، بیاعتمادی عمومی، ارتباطات ضعیف، وابستگی اصلاح به فشار خارجی و فقدان آمادگی کافی برای جبران خسارت، دلایل اصلی شکست این سیاست اصلاحی بودند. با این حال، تجربه اندونزی به همینجا ختم نشد. این کشور در سالهای بعد نشان داد که شکست یک اصلاح قیمتی لزوما به معنای شکست اصلاحات نیست؛ بلکه میتوان با تغییر زمانبندی، طراحی سازوکار جبرانی و اصلاح شیوه قیمتگذاری، همان مساله را از مسیری متفاوت دنبال کرد.
درس آموزنده این اصلاحات برای سیاستگذار ایرانی این است که یک اصلاح اقتصادی ممکن است از نظر اقتصادی کاملا منطقی باشد اما از نظر سیاسی در زمان نامناسب غیرقابل اجرا شود. شرایط امروز ایران، از نظر همزمانی تورم بالا، بیثباتی ارزی و کاهش قدرت خرید، برخی از مهمترین ویژگیهای محیط بحرانی اندونزی را تداعی میکند. در این شرایط مردم افزایش قیمت را بهعنوان یک «اصلاح نسبی قیمت» نمیبینند و آن را بهعنوان بخشی از بحران اقتصادی لمس میکنند.
نقش اعتماد عمومی در اصلاحات
اصلاح قیمت سوخت در نیجریه هم موردی آموزنده برای ایران است. قیمت بنزین در این کشور سالها تقریبا ثابت نگه داشته شده بود و دولت بخش بزرگی از هزینه واقعی آن را پرداخت میکرد. طبق گزارش صندوق بینالمللی پول، در سال ۲۰۱۱ هزینه کل یارانه سوخت حدود ۴.۱درصد تولید ناخالص داخلی بود و بیش از ۷۵درصد آن مربوط به بنزین بود. قیمت رسمی بنزین ۶۵ نایرا به ازای هر لیتر بود. در اینجا مساله واقعا درباره بنزین بود، نه اینکه بنزین صرفا یکی از چند حامل در یک بسته اصلاحی باشد. در روز نخست سال ۲۰۱۲ دولت یارانه بنزین را به طور کامل حذف کرد و قیمت با یک جهش ۱۱۷درصدی از ۶۵ نایرا به ۱۴۵ نایرا رسید. اما دو هفته بعد، پس از اعتراضات و اعتصابات سراسری، دولت قیمت را به ۹۷ نایرا برگرداند. هدف کاملا مشخص بود؛ حذف هزینه عظیم یارانه، ایجاد منابع برای زیرساخت، کاهش قاچاق، افزایش سرمایهگذاری در پالایشگاههای داخلی و جایگزین کردن یارانه عمومی با حمایتهای هدفمند که همگی شکست خوردند.
واکنش مردم و گروههای ذینفع بسیار شدید بود. اتحادیههای کارگری و گروههای مدنی اعتصاب سراسری را سازمان دادند؛ در نتیجه بخشهایی از کشور عملا دچار اختلال شدید شد. مطالعات سیاسی درباره جنبش نیجریه نشان میدهند که اعتراض صرفا واکنش به قیمت نبود؛ مساله بیاعتمادی به دولت، فساد و این باور که منابع آزادشده به مردم بازنمیگردد نیز بسیار مهم بود. بهرغم اینکه دولت برنامه جبرانی داشت، اما اعتقاد مردم به اینکه دولت واقعا آن را اجرا خواهد کرد ضعیف بود.
در نهایت نیجریه نتوانست یک نظام قیمتی بازارمحور برای بنزین به وجود آورد و یارانهها بهسرعت برگشتند. این اصلاحات ناپایدار بودند. تناقض مهم این بود که دولت اطلاعرسانی کرده بود و حتی چند ماه درباره اصلاح بحث شده بود اما مشکل در اطلاعرسانی نبود بلکه در اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی دولت نیجریه بود.
شکست یا موفقیت اصلاحات در گرو چیست؟
چهار تجربه از چهار کشور متفاوت درسهایی برای اقتصاد ایران دارد که در مسیر یک اصلاح در زمینه بنزین است. نکته اول این است که افزایش قیمت با اصلاح قیمت یکی نیست. کشورهای موفق توانستند قاعده تعیین قیمت را تغییر دهند نه اینکه قیمت را چند درصد افزایش دهند. به بیان دیگر قیمت بنزین نمیتواند هربار تصمیم سیاسی دولت باشد و یکی از اهداف اصلاحات، سیاستزدایی از قیمت سوخت است. نکته دوم در خصوص ریسک سیاسی است. در شوکهای قیمتی بزرگ باید به عواقب سیاسی تصمیم توجه کرد. البته این به معنای آن نیست که افزایش بزرگ همیشه شکست میخورد. سومین نکته اهمیت شرایط اقتصاد کلان است. در شرایط بحران ارزی، تورم بالا و رکود اقتصادی، یک تصمیم اقتصادی میتواند از سوی مردم بخشی از بحران تعبیر شود؛ نه علاج آن بحران. نکته آخر سرمایه اجتماعی دولت است؛ وجود برنامه جبرانی لزوما به معنای این نیست که مردم به این برنامه اعتماد خواهند داشت. کارزار اقناعسازی در فیلیپین کار کرد اما در نیجریه نتیجهبخش نبود. شفافسازی در خصوص منابع حاصل از اصلاحات میتواند یک راهبرد موثر باشد.
