مدل موفق تامین مسکن کم‌درآمدها

دنیای اقتصاد: طرح «مسکن اجتماعی» که با مصوبه پارسال دولت، از امسال در دو قالب مشترک «ساخت۳۰۰ هزار واحدمسکونی در بافت‌فرسوده» و «تامین مسکن ۱۲۵ هزار خانوار کم‌درآمد» به اجرا درمی‌آید، ۵/ ۱ قرن سابقه عملیاتی در دو کشور اروپایی دارد. مطابق تحقیقات یک شهرساز ایرانی در دانشگاه سوربن، دولت‌های آلمان و فرانسه دستاوردها و ناکامی‌هایی در اجرای «مسکن‌اجتماعی» داشته‌اند که ماحصل آنها، مدل جهانی موفق این طرح را مشخص می‌کند. در این مدل، جریان نوسازی، بدون تعجیل و دخالت دولت، شرایط سکونت طبقات ضعیف را در داخل شهرها فراهم می‌آورد و مانع جداسازی اجتماعی می‌شود.

«دنیای‌اقتصاد» 5/ 1 قرن تجربه متفاوت دو کشور در «مسکن ‌اجتماعی» را بررسی می‌کند

مدل موفق برای تامین مسکن کم‌درآمدها

معرفی سه قاعده صحیح برای ساخت مسکن ارزان‌قیمت براساس دستاوردهای «آلمان» و ناکامی‌های «فرانسه»

گروه مسکن، بهشاد بهرامی: سوابق طرح «مسکن‌اجتماعی» که اواخر پارسال در هیات دولت برای تامین مسکن کم‌درآمدها به تصویب رسید، در عملکرد ۵/ ۱ قرن گذشته دولت‌های دو کشور آلمان و فرانسه قابل ردیابی است و نشان می‌دهد: در ایران برای اجرای این طرح با هندسه صحیح، باید سه قاعده از همان ابتدای طراحی، مبنا و ملاک عمل سیاست‌گذار بخش مسکن قرار بگیرد.

وزارت راه‌وشهرسازی با دو مصوبه سال گذشته هیات دولت، در نظر دارد امسال نیاز مسکن طبقات ضعیف را با ترکیب سیاست‌های «نوسازی بافت‌ فرسوده» و «ساخت مسکن کم‌درآمدها» از طریق طرح «مسکن‌اجتماعی» تامین کند.

جزئیات طرح مسکن‌اجتماعی از برنامه سال ۹۴ دولت برای ساخت ۳۰۰ هزار واحد مسکونی در بافت‌‌های فرسوده و همچنین تامین مسکن ۱۲۵ هزار خانوار عضو ۴ دهک اول حکایت دارد که البته بخشی از برنامه دوم با برنامه اول همپوشانی دارد و قرار است نیاز مسکن حجم قابل توجهی از گروه‌های کم‌درآمد، در جریان نوسازی مناطق قدیمی و مرکزی شهرها، پاسخ داده شود.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد» مشابه این طرح برای اولین بار در فاصله سال‌های ۱۸۶۰ تا ۱۸۷۰ در کشورهای آلمان و فرانسه آغاز شد و دولت‌ها در این دو کشور با اعمال یکسری اصلاحات و تغییر در محتوای «مسکن‌اجتماعی»، آن را حداقل تا سال ۲۰۱۳ ادامه دادند.

تحقیقاتی که یک شهرساز ایرانی در دانشگاه سوربن فرانسه درباره تجربه دست‌کم ۱۴۰ ساله این دو کشور در «مسکن‌اجتماعی»، انجام داده است، نشان می‌دهد: تلفیق همزمان دو ماموریت «نوسازی بافت متراکم، ناسالم و فرسوده مناطق مرکزی شهرها» و «تامین مسکن خانوارهای کم‌درآمد» حاوی دستاوردهایی برای مردم و دولت آلمان و ناکامی‌‌هایی برای فرانسه بوده است.

این تحقیق مشخص می‌کند: در مسکن‌اجتماعی پیش از شروع کار توسط دولت باید هندسه اجرایی آن از سوی سیاست‌گذاران تعیین شود. هندسه مسکن‌اجتماعی اضلاع مشخصی دارد که «شکل»، «زمان‌بندی» و «مکان» اجرای طرح را مشخص می‌کند. در فرانسه که تاریخ نوسازی پایتخت و شهرهای بزرگ در آن را می‌توان به سه دوره مختلف تقسیم‌بندی کرد، هندسه مسکن‌اجتماعی تقریبا در تمام دوره‌ها با انحرافاتی همراه بوده است و در نهایت نارضایتی طبقات اجتماعی از طرح باعث می‌شود آژانس ملی نوسازی شهری فرانسه در سال ۲۰۱۳ دستور توقف موقتی مسکن‌اجتماعی را به استانداران ابلاغ کند. عملیات نوسازی در فرانسه به «شکل» برنامه‌ریزی صرفا برای ساخت‌وساز و بدون توجه به نیازهای اجتماعی ساکنان انجام شد به گونه‌ای که طبقات فقیر از داخل شهرها جدا و به حومه هدایت شدند. همچنین دولت با تعجیل و تعیین «زمان» فشرده تصمیم گرفت کمبود ۳میلیون واحد مسکونی در کشور را از طریق احداث ۲۰۰ هزار واحد در ۵ سال در «مکان»‌هایی خارج از شهرها و در حومه تامین کند. نتیجه آن شد که از یکسو، جداسازی طبقات اجتماعی و تمرکز فقرا در محله‌های مسکن‌اجتماعی، به بدنامی این مناطق و پرهیز اقشار متوسط برای سکونت در آنها انجامید و از سوی دیگر، دولت مجبور شد زمان ساخت‌وساز را ۵ سال دیگر تمدید کند.

اما در آلمان طی تقریبا ۱۵۰ سال گذشته، «شکل» اجرای مسکن‌اجتماعی به گونه‌ای بوده که اولویت در نوسازی به «مشارکت ساکنان و مالکان و همچنین توانمندسازی خانوارهای کم‌درآمد» اختصاص داشته و برنامه‌ریزی اجتماعی عملا مقدم بر برنامه‌ریزی شهری و فضایی بوده است. در آلمان، «اختلاط طبقات اجتماعی» و تامین مسکن ‌کم‌درآمدها در داخل شهرها به جای حومه، دنبال شده است. همچنین آنچه باعث شده کارنامه موفقی در اجرای مسکن‌اجتماعی در آلمان، رقم بخورد نوع زمان‌بندی بوده که همواره «نوسازی» را به صورت «ملایم و کند» انجام داده است.

در این کشور، مکان‌یابی به عنوان ضلع سوم هندسه مسکن ‌اجتماعی، صحیح بوده و بافت مرکزی و فرسوده شهرها، محل تامین مسکن کم‌درآمدها انتخاب شده است ضمن اینکه دولت آلمان بدون دخالت در اجرا، صرفا برنامه‌ریزی و مسوولیت تامین مالی طرح را برعهده داشته و کار اجرایی را برعهده دولت‌های محلی گذاشته است.

تحقیقاتی که نعیمه رضایی، دکترای شهرسازی دانشگاه سوربن فرانسه انجام داده و سازمان نوسازی شهر تهران آن را منتشر کرده است، نشان می‌دهد: مشارکت دادن ساکنان محله در نوسازی بافت‌فرسوده آن هم بدون اخراج آنها از محله، باعث کاهش هزینه ساخت‌‌وساز، تقویت روابط اجتماعی و ایجاد حس تعلق به محله می‌شود و مدت زمان سکونت افراد در یک محل را افزایش می‌دهد.

الگوهای اورژانسی و ملایم

نوسازی بافت‌های فرسوده شهری یکی از اهداف مهم مدیران شهری و دولتی در چند سال اخیر به‌ویژه کلان‌شهرهای کشور بوده است؛ به‌گونه‌ای که در طرح جامع شهر تهران تاکید شده است به دلیل وضعیت خاص بافت فرسوده شهر تهران سالانه باید ۵ درصد از بافت فرسوده احیا و نوسازی شود. برای دستیابی به این هدف در چند سال اخیر طرح‌های مختلفی از سوی مدیران شهری با همکاری وزارت راه‌وشهرسازی اجرایی شد. به عنوان مثال سازمان نوسازی شهر تهران در گذشته‌ای نه‌‌چندان دور، در نقش کارفرما چند طرح ساختمانی با ظرفیتی نزدیک به ۵ هزار واحد مسکونی در چند منطقه جنوب شهر، در محله‌های فرسوده اجرا و احداث کرد. طرح «فروش ‌متری مسکن» بزرگ‌ترین این طرح‌ها بود که در اواسط دهه۸۰ شکل گرفت. اما اجرایی شدن این طرح‌ها به دلیل اشکالاتی که در شیوه اجرای آنها وجود داشت نتوانست به طور کامل نوسازی بافت فرسوده را موجب شود. این در حالی است که بسیاری از کشورهای توسعه یافته با استفاده از چند الگوی ساده توانسته اند در مسیر نوسازی بافت‌های فرسوده درون شهری گام‌های مهمی بردارند. بررسی روش‌های نوسازی بافت فرسوده در دو کشور فرانسه و آلمان می‌تواند الگوی مناسبی پیش روی مدیران شهری و دولتی قرار دهد. طی سال‌های گذشته فرانسه با استفاده از یک الگوی «اورژانسی» و آلمان با استفاده یک الگوی ملایم که هر یک چارچوب‌های متفاوتی را در بردارد به تخریب و نوسازی بافت‌های فرسوده شهرهای خود پرداختند. پس از سال‌ها فقیر نشینی، مهاجرت اجباری به حومه شهر، جدایی اجتماعی، عدم تمایل طبقه متوسط برای سکونت در محله‌های فقیر و فرسوده و مخالفت با نهضت تخریب نتیجه اجرای الگوی نوسازی کشور فرانسه بود و در مقابل نوسازی یک محله «بدون تخریب، اعیان‌سازی و اخراج ساکنان قدیمی» و حضور مردم در جریان نوسازی نتیجه اجرای الگوی «ملایم» در کشور آلمان را رقم زده است. الگویی که می‌تواند با سازگارشدن با محیط داخلی شهرهای ایران سرمشق مناسبی برای تسریع و برنامه دار شدن در سال‌های آتی قرار گیرد.

به گزارش «دنیای اقتصاد» تجربه اجرای دو الگوی متفاوت شهرسازی نشان می‌دهد روش تخریب و نوسازی گرچه به مدرن شدن فضای شهری کمک می‌کند اما موجب انتقال چالش‌ها از متن شهر به حاشیه می‌شود، در مقابل الگوی درمان و اصلاح بدون ایجاد شکاف‌های جدید و اقتصادی منجر به مرمت معماری شهری خواهد شد.

سازمان نوسازی شهرداری تهران با استفاده از الگوی نوسازی در دو کشور آلمان و فرانسه به تبیین سیاست‌ها و رویکردهای این دو روش پرداخته است. نتایج این بررسی نشان می‌دهد در فرانسه الگوی نوسازی با درجه تخریب گسترده ساختمان‌های فرسوده و ناسالم دنبال شده است اما در مدل آلمانی نوسازی به صورت ملایم به اجرا درآمده است. در مدل واکنش سریع فرانسه گرچه فضا در یک دوره زمانی اندکی مدرن شد اما با اعیان‌سازی بافت‌های فرسوده اجاره بها به شدت افزایش یافت و با جابه‌جایی مساله مسکن ناسالم، حومه شهرها در محاصره حاشیه‌نشین‌ها قرار گرفت. در مقابل این روش آلمان با حرکت ملایم و پرهیز از تخریب گسترده علاوه بر اصلاح بافت‌های فرسوده شهری به تقویت روابط اجتماعی پرداخت. تبیین این دو مدل از آن جهت اهمیت دارد که بسیاری از شهرهای ایران از جمله تهران با مساله فرسودگی بافت‌ها و مناطق شهری روبه‌رو است و در سال‌های گذشته سیاست واحد و موفقی برای آنها به کار گرفته نشده است.

روش اجرا

مدل فرانسوی طراحی نوسازی را از بالا به پایین تعریف می‌کند. آغاز نوسازی در این شیوه با تخریب گسترده ساختمان‌های فرسوده و ناسالم و ساختن بناهای جدید همراه است.در این الگو بافت شهری به شدت و با سرعت از طریق حمایت‌های دولتی دگرگون می‌شود. برای نمونه در فاصله سال‌های ۱۸۵۲ تا ۱۸۷۰ فرماندار وقت پاریس مسکن‌های ناسالم را با هدف ارتقای بهداشت و سلامت عمومی تخریب کرد. این اقدامات به ایجاد خیابان‌های عریض، راه‌اندازی تاسیسات زیرزمینی، ساخت بناهای شاخص، گسترش فضای سبز و تاسیس مناطق شهری جدید منجر شد. در کنار نوسازی ساختمان‌های مسکونی مقر شرکت‌های بزرگ نیز به روز شد و فروشگاه‌های بزرگ شهری شکل گرفت. شهرهای آلمان هم گرچه ابتدا شاهد نوسازی و تخریب به منظور گشایش خیابان‌ها و ایجاد فضای سبز بود و با تغییر مسیر روند نرم و ملایم را جایگزین اجرای سریع طرح کرد اما در روش ملایم اصلاح و درمان آلمان شهرسازی به جای آنکه از بالا دنبال شود از پایین سازماندهی شد. تصمیم‌گیری در خصوص شهرسازی بر عهده محلات قرار داده شد. در تجربه نوسازی ملایم در یکی از محله‌های کارگرنشین و شلوغ برلین دو مسیر تعریف شد. راهکار اول پرداخت هزینه اقدامات از سوی مالک در مقابل افزایش اجاره بها و راهکار دوم بر ارائه ضمانت ماندن به مستاجر در خانه از سوی مالک و انجام اقدامات بهسازی توسط مستاجر یا گروه‌های همیاری بود. بررسی‌ها نشان می‌دهد روش دوم به دلیل کاهش هزینه‌های اقدامات، تقویت روابط اجتماعی میان همسایگان و ایجاد حس تعلق فردی و جمعی نسبت به خانه و محله و افزایش اعتماد به نفس افراد فقیر با استقبال روبه‌رو شده است. در آلمان حق شهروندان در مورد مطلع بودن و اظهار نظر در فرآیند بهسازی جدی گرفته شد اما در فرانسه روابط بین مسوولان محلی و ساکنان اقتدارگرایانه تعریف شد.

شهرساز در نقش باغبان

در فرانسه اساس نوسازی با تخریب کامل و از بین بردن گذشته به منظور تحقق مدرنیته آغاز شد. بر همین مبنا شهر ساز تلقی‌ای که از نقش خود دارد «رام کنندگی» است. در حالی که در آلمان حفاظت و ارزش‌دهی به آنچه موجود است یک اصل بنیادی است. در مکتب آلمانی شهرساز بیشتر یک «باغبان» و مراقب ساکنان و شهر تصور می‌شود. در آلمان هدف از نوسازی پویایی شهر، جهت‌دهی و کنترل آن است.

برنامه‌ریزی شهری، فضا و زمان

در فرانسه در همان زمانی که یک پروژه بزرگ برنامه‌ریزی شهری شروع می‌شود تاریخ شروع و اتمام اقدامات، با در نظر گرفتن تاخیرات قابل قبول اعلام می‌شود.‌ برای نمونه در برنامه‌ نوسازی ۲۰۰۳ هدف‌گذاری شده بود ۲۰۰ هزار مسکن اجتماعی تخریب و مسکن جدید ساخته شود. سال پایانی تمامی این اقدامات سال ۲۰۰۸ تعیین شده بود اما زمان پروژه پنج سال دیگر نیز تمدید شد گرچه در پایان کار با وجود نزدیک بودن به برنامه ابتدایی، هدف‌گذاری انجام شده به طور کامل تحقق نیافت. اما در آلمان پروژه‌ها به صورت بلندمدت تعریف شدند و قیدی در خصوص اتمام آن در یک بازه زمانی معین (۵ ساله) نبود.

در فرانسه و آلمان برنامه‌ریزی شهری موضوع یک رقابت شدید بین معماران و مهندسان با حضور حاشیه‌ای پزشکان سلامت عمومی و دیگر حرفه‌ها است. برنامه شهری وظیفه دارد بر اساس قلمرو فضایی اقدام به برنامه‌ریزی کند. در آلمان برنامه‌ریز اجتماعی به‌عنوان مکمل آنها در نظر گرفته شده است. وظیفه برنامه‌ریز شهری پاسخگویی به نیازها و انتظارات ساکنان است.در آلمان تفکیک این دو حرفه موجب ایجاد تعادل بین دو بعد شهر و اجتماع شده است. اما در فرانسه معمولا برنامه ریزی اجتماعی از سوی برنامه‌ریزی شهری محو می‌شود و در نتیجه بُعد فضایی نسبت به بعد اجتماعی در اولویت قرار می‌گیرد.

تجربه شهر اجتماعی و ساخت‌وساز عجولانه

در فرانسه سه موج نوسازی تجربه شده است. ساخت مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد در هر سه موج تعقیب شده است اما هر سه موج با عارضه‌هایی روبه‌رو بود. جدایی اجتماعی و جابه‌جایی طبقات فقیر از مرکز شهر از جمله این عارضه بود که به دلیل اعیان سازی بافت‌های فرسوده رخ داد.

در دهه ۱۹۵۰ میلادی نیز ساخت مجموعه‌های مسکونی بزرگ با هدف حل بحران مسکن به نتیجه دلخواه منجر نشد.گرچه اجاره مسکن‌های اجتماعی ساخته شده در حومه شهرها پایین بود اما به دلیل ساخت‌وساز عجولانه و اصرار بر هزینه کم‌ساخت به کیفیت این ساختمان‌ها در مقایسه با طبقات اعیان توجه نمی‌شد. البته پس از افزایش قیمت نفت فرانسه سیاست نوسازی را کنار گذاشت و روندهای ملایم‌تری را در مقایسه با تخریب و نوسازی در پیش گرفت. اما در آلمان محدوده‌های مسکونی مورد نیاز افراد سالخورده، خانواده‌های تک سرپرست یا معلولان تعریف شد بدون آنکه آنها از جامعه جدا شوند.آلمان در کنار بهسازی محله‌ها، برنامه شهر اجتماعی را در سال ۱۹۹۹ به اجرا گذاشت. دولت فدرال و ایالات در انتخاب پروژه‌ها، تعریف اهداف، تامین مالی، پیگیری و ارزیابی نتایج شرکت داشتند اما در فاز اجرای پروژه وارد نشدند و اجرا بر عهده قدرت‌های محلی بود. دیدگاه فرانسوی سعی در جلوگیری از اختلاط اقشار اجتماعی داشت.

مشارکت ساکنان

رویکرد اراده محور در فرانسه نتایج منفی داشت زیرا کار در زمان فشرده و اورژانسی موجب ایجاد استرس زیادی شد؛ اما در آلمان پروژه شهر اجتماعی بدون قید زمانی آغاز شد.

در فرانسه مشارکت با یک مانع جدی روبه‌رو است زمانی که تخریب به‌عنوان یک موضوع بدیهی مطرح می‌شود دلسردی و بدبینی ساکنان به متولیان نوسازی را به دنبال دارد. اما در آلمان در کنار متخصصان و کارشناسان برای شهروندان نیز جا بود و تخریب به عنوان یک اصل در دستور کار قرار نداشت. حرف ساکنان اگر یک بسیج قوی بین آنها شکل می‌گرفت شنیده می‌شد. مدیریت محله نیز در این مسیر ساکنان را کمک و همراهی می‌کرد؛ خلأیی که در فرانسه احساس می‌شود.

ایران و تجربه نوسازی

تجربه فرانسه در نوسازی گرچه به مدرن شدن شهرها کمک فراوانی کرده اما در جذب مشارکت مردم دستاوردی مانند آلمان نداشته است. شهرسازی مشارکتی امروز به عنوان یک الگو در دستور کار کشورهای جهان قرار دارد. این الگو تاکید ویژه‌ای روی جوانان و گروه‌های فقیر داشته و سعی در بسیج آنان دارد. این آرمان به دلیل مصمم بودن، احترام به گذشته در عین نگاه به آینده مایه تحول شهرها است. محقق این گزارش تاکید می‌کند: اگر ایران می‌خواهد در این مسیر قرار گیرد باید به جای تقلید از این الگو الهام بگیرد و این تجارب را با بستر و محیط خود سازگار کند.