بررسی ابعاد حقوقی ورود دولت به پرونده دستکاری «طرح‌تفصیلی»
ابطال فرضیه «دخالت» در اصلاح تهران
گروه مسکن، بهشاد بهرامی: جریانی مقابل تصمیمات اخیر شورای عالی شهرسازی و معماری کشور در حال شکل‌گیری است که تفکر حاکم بر آن، موشکافی وزرای عضو شورا نسبت به مجوزهایی که شهرداری‌تهران طی یکی دو سال اخیر برای یکسری از پروژه‌های ساختمانی صادر کرده را نوعی دخالت در کار مدیریت‌شهری تلقی می‌کند و معتقد است: شورای عالی شهرسازی نباید تا این حد در امور یک شهر خاص ریز شود، بلکه باید برنامه‌ریزی‌های کلان برای همه شهرها انجام دهد. شورای‌عالی شهرسازی از طرف مقامات ارشد دولت یازدهم ماموریت پیدا کرده تک‌تک پرونده‌های مربوط به ساخت‌وسازهای مغایر با ضوابط طرح جامع و تفصیلی شهر تهران را بررسی و در صورت خلأ مستندات قانونی در پرونده، آنها را ابطال کند. عمده این پرونده‌ها از کمیسیون ماده۵ شهر تهران که به ریاست شهردار تشکیل می‌شود، تاییدیه دارند و برخی از آنها، حتی از موافقتنامه شورای عالی شهرسازی دولت قبلی هم برخوردار هستند. با این حال در این دولت، شورای عالی چون تعدادی از این ساخت‌وسازها را مغایر ضوابط بالادست و مصالح شهر می‌داند، مصمم شده کلان‌شهر تهران را از طریق توقف این پروژه‌ها اصلاح کند. هر چند مقابله دولت با دستکاری‌های صورت گرفته در ضوابط طرح تفصیلی و صدور مجوزهای خاص برای برخی شرکت‌‌های ساختمانی، طی ماه‌های اخیر به مذاق برخی مدیران شهری خوش نیامده اما حقوقدانان متخصص در این حوزه از صراحت در قوانینی می‌گویند که به موجب آن، شورای عالی شهرسازی در هر زمان اختیار دارد مصوبات قبلی خود و همچنین مصوبات کمیسیون پایین‌دست (کمیسیون ماده ۵) را در صورتی که آسیب‌زا برای شهر و مغایر مقررات بالادست تشخیص دهد، ابطال کند.
با این حال در حالی که نحوه ورود شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور به مصوبات موردی کمیسیون ماده پنج مورد انتقاد و اعتراض برخی مدیران شهری و اعضای شورای شهر تهران قرار گرفته است؛ حقوقدانان برجسته کشور با استناد به قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری در سال ۱۳۵۱، نه تنها نظارت عالیه بر مصوبات کمیسیون ماده پنج را جزو اختیارات مطلق این شورا می‌دانند، بلکه معتقدند در موارد اختلاف نظر میان شورای‌عالی، با کمیسیون ماده پنج و مدیران شهری، رای شورای‌عالی شهرسازی قطعی و لازم‌الاجرا خواهد بود.
به گزارش «دنیای اقتصاد» پس از تصویب و ابلاغ طرح تفصیلی جدید در سال ۹۱، نقشه ساخت وساز در پایتخت مشمول محدودیت‌ها و ضوابط خاصی شد که به گفته مدیران شهری اجرای آن در بازار ساخت وساز تهران، روزنه‌های بروز تخلفات ساختمانی و فروش تراکم را به صفر می‌رساند. براساس این طرح، شهر به چهار پهنه با کاربری‌های مسکونی، تجاری، مختلط و سبز تقسیم می‌شد و سازندگان ساختمانی باید طبق کاربری و تراکم تعیین شده در هر پهنه‌ای که مشخصات آن در سامانه طرح تفصیلی قابل استعلام است اقدام به ساخت می‌کردند. علاوه بر این، مجوز تغییر کاربری جز در موارد خاص ممنوع، اعلام شد. اما چند ماهی از آغاز اجرای طرح تفصیلی نگذشته بود که باب عبور از ضوابط طرح تفصیلی باز شد.
تغییر کاربری زمین‌های دولتی رسمی‌ترین و گسترده‌ترین شکل بروز تخلف از مقررات جدید ساخت وساز بود که در قالب مصوبه معروف ۸ بندی در شورای‌عالی شهرسازی و معماری دولت گذشته تصویب شد.
این تصمیم سبب شد تا سازندگان ریز ودرشتی که مقررات طرح تفصیلی سود حداکثری را برایشان برآورد نمی‌کرد، خواهان ساخت چند طبقه بیشتر یا تغییر کاربری پلاک خود در نقشه طرح تفصیلی شوند و البته چراغ سبز کمیسیون ماده پنج، عاملی برای محقق شدن این نوع تخلفات شد. تغییر کاربری و ساخت‌وسازهای مغایر با طرح تفصیلی در طول چند ماه به اندازه‌ای گسترده شد که اعضای شورای شهر تهران در دوره سوم خواستار توضیح شهردار در این خصوص و حذف تغییرات اعمال شده در طرح تفصیلی شدند. اما این اعتراض نیز در دولت قبل به واسطه همراهی شورای‌عالی شهرسازی و معماری با کمیسیون ماده پنج به‌عنوان نهاد زیردست این شورا، به جایی نرسید. همین امر بازار سوداگری و دلالی خرید و فروش مقررات ساختمانی را داغ کرد. با وجود آنکه مدیریت شهری تهران بارها تاکید کرده بود طرح تفصیلی تهران فصل‌الخطاب مقررات ساختوساز به ویژه در پهنه سبز و مانع قانونی در مقابل تخریب فضای عمومی محسوب می‌شود و هر تصمیم‌گیری خارج از چارچوب طرح محال است، اما دلالان بازار خرید و فروش مقررات ساختمانی مدعی می‌شدند می‌توانند در ازای دریافت یک و نیم تا سه میلیون تومان به ازای هر مترمربع از زمین مالکان، کاربری زمین را متناسب با سلیقه مالکان تغییر دهند، طوری که امکان تغییر کاربری از پارک عمومی و فضای سبز یا مسکونی به کاربری تجاری در شهر تهران وجود دارد! به این ترتیب وعده‌ها درباره فصل‌الخطاب بودن طرح تفصیلی تهران در حوزه ساختوساز، تنها چند ماه بعد از رونمایی از این طرح، رنگ باخت و کانال‌هایی که قبل از ابلاغ طرح تفصیلی برای برخی افراد یا گروه‌ها وجود داشت تا با ورود به آن سلایق شخصی‌شان را جایگزین ضوابط کنند، کماکان باقی ماند.
به گفته برخی کارشناسان تاکنون منافع بودجه شهر تهران مانع از اعمال قانون از سوی برخی نهادهای مسوول برای پایان دادن به فروش مقررات ساختمانی (اضافه تراکم و تغییرکاربری) شده بود. اما با روی کارآمدن دولت یازدهم و استقرار ترکیب جدید در شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور، روند تغییر ضوابط ساخت وساز در قالب طرح تفصیلی کند شد. شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور در این دوره از بدو تشکیل، سیاست جلوگیری از فروش ضوابط ساختمانی را در پیش گرفت. توقف گودبرداری خیابان ایران زمین، جلوگیری از ساخت وساز در پارک جمشیدیه، لغو مجوز ساخت پروژه ساختمانی در نیاوران و بوستان مادر نمونه‌هایی از مصوبات شورای‌عالی شهرسازی در دوره جدید است که نشان داد این شورا به‌عنوان نهاد بالادستی کمیسیون ماده پنج و شهرداری بنا ندارد همچون دوره گذشته تغییرات موردی ضوابط مصوب ساختوساز را محور کاری خود قرار دهد. به گفته اعضای شورای‌عالی شهرسازی و معماری این گونه مجوزهای ساخت وساز در شهر تهران اگرچه از سوی شهرداری و با مجوز کمیسیون ماده پنج به‌عنوان یک نهاد قانونی صادر شده است اما از آنجا که با طرح جامع شهر تهران به‌عنوان سند بالادست و لازم‌الاجرا برای همه- دولت و شهرداری- هماهنگ نیست باید از ادامه آن جلوگیری شود.
البته تغییر سبک کاری شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور به لغو مجوزهای مغایر با طرح تفصیلی ختم نشد. این نهاد در مرحله بعد با توجه به فلسفه نظارتی شورای‌عالی شهرسازی و معماری، با استناد به برخی مغایرت‌های طرح تفصیلی با طرح جامع شهرتهران به‌عنوان سند فرا دست، بازنگری طرح تفصیلی تهران را کلید زد. این مرحله پس از چندین ماه بررسی به تصمیم این شورا برای تعدیل جمعیت و جلوگیری از انفجار جمعیتی پایتخت به واسطه ساخت‌وسازهای بی‌ضابطه منتهی شد. تعاملات گسترده این شورا با مسوولان شهری و اعضای شورای شهر تهران برای پیشبرد امور شهری از دیگر محورهای کاری این دوره شورای‌عالی شهرسازی و معماری است. اما به نظر می‌رسد نحوه ورود شورای‌عالی شهرسازی و معماری به لغو مجوزهای غیرقانونی کمیسیون ماده پنج در دوره گذشته به صورت موردی چندان به مذاق مدیران شهری خوش نیامده است.
بررسی حقوقی دو دیدگاه
لغو مجوز ساخت وساز در بوستان مادر در ماه‌های اخیر، انتقادهایی در این خصوص که چرا شورای‌عالی شهرسازی و معماری به پروژه‌های جزئی وارد می‌شود در پی داشته است.
به گونه ای که شنیده شده است تفکری در مقابل سیاست شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور شکل گرفته است مبنی بر اینکه شورای‌عالی به لحاظ جایگاه قانونی امکان ورود به مصوبات کمیسیون ماده پنج را ندارد این در حالی است که شورای‌عالی شهرسازی و معماری معتقد است بررسی مصوبات موردی کمیسیون ماده پنج و رفع مغایرت‌های موجود عین قانون است و اگر این روند در دوره گذشته نیز پیگیری می‌شد وضعیت نابسامان کنونی پیش نمی‌آمد. کدام یک از این دو دیدگاه وجاهت قانونی دارد؟ آیا ماموریت شورای‌عالی شهرسازی و معماری چیزی غیراز عملکرد کنونی است که در پیش گرفته است؟
علی دشتی مدرس دانشکده حقوق دانشگاه علامه طباطبایی و وکیل دادگستری، برای پاسخ به این سوال قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور را مرجع قرار می‌دهد. او با اشاره به تعیین حدود اختیارات شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور در این قانون به «دنیای اقتصاد» گفت: در ماده پنج قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور به صراحت عنوان شده است که این شورا مقام عالی ناظر بر اجرای طرح‌های شهری همچون طرح جامع و تفصیلی است. او ادامه داد: علاوه بر این در این ماده عنوان شده است شورای‌عالی شهرسازی مقامی است که تغییرات طرح تفصیلی شهرها را به‌گونه‌ای که مغایرت اساسی با طرح جامع نداشته باشد؛ مصوب و تایید می‌کند. مدرس دانشکده حقوق دانشگاه علامه طباطبایی نظر مرجع و مورد تایید قانون میان شورای‌عالی شهرسازی و کمیسیون ماده پنج را ، رای شورای‌عالی شهرسازی و معماری دانست و افزود: مطابق با تبصره ماده ۷ قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی در مواردی که میان نظر این شورا با کمیسیون ماده پنج ابهام و اختلاف نظر وجود داشته باشد، نظر شورای‌عالی شهرسازی قطعی و لازم الاجرا است.
او تاکید کرد: البته با توجه به ترکیب اعضای شورای‌عالی شهرسازی که عالی‌ترین مقامات مسوول در آن عضویت دارند، بی‌تردید نظارت صورت گرفته از سوی این شورا نظارت عالیه خواهد بود. دشتی تصریح کرد: بدیهی است اگر موردی از مصوبات در حال بررسی در این شورا به اختلاف نظر در خصوص اختلاف آن با طرح جامع برسد، رفع ابهام واختلاف نظر میان شورای شهر و شهرداری دقیقا وظیفه شورای‌عالی شهرسازی کشور است. او به ماده یک قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی اشاره کرد و گفت: در این ماده به صراحت آورده شده است در صورتی که اجرای برخی طرح‌های شهری به محیط‌زیست شهر آسیب وارد کند؛ شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور قطعا این اختیار را دارد که به این حوزه به صورت موردی ورود کند. او اضافه کرد: همین‌طور این شورا به‌عنوان عالی‌ترین مقام نظارتی بر طرح‌های شهری می‌تواند از تعدی کمیسیون ماده پنج به مقررات ساختوساز جلوگیری کند البته نقطه بغرنج ماجرا اینجا است که این کمیسیون در شهرداری استقرار دارد و همین امر زمینه عبور از قوانین را بیشتر فراهم می‌کند.
او در پاسخ به این سوال که آیا شهرداری می‌تواند از اجرای احکام شورای‌عالی شهرسازی جلوگیری کند؟ اظهار کرد: این موضوع به صراحت در تبصره ماده ۷ قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی آمده است که شهرداری مکلف به اجرای مصوبات شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور است حتی اگر این مصوبات در مغایرت با احکام کمیسیون ماده پنج باشد! دشتی تاکید کرد: شورای‌عالی شهرسازی حتی اختیار دارد مصوبات قبلی شورا و تصمیماتی که در همین نهاد طی دوره‌های گذشته اتخاذ شده را بررسی مجدد کند و آنها را تغییر یا ابطال کند.
او ادامه داد: عدم تمکین مدیریت شهری به تصمیمات شورای‌عالی و خودداری برخی از نهادها از اجرای این تصمیمات مستوجب تعقیب قضایی از سوی شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور است.
دشتی با بیان اینکه شهرداری در پروسه تصویب و اجرای مصوبات شورای‌عالی شهرسازی نقش یک نهاد مجری را دارد، گفت: اگر شهرداری از تصمیم شورای‌عالی شهرسازی متضرر شود می‌تواند این موضوع را در هیات عمومی دیوان عدالت اداری در قالب یک شکایت مطرح کند.
حقوقدان شورای‌عالی شهرسازی به وظیفه اصلی کمیسیون ماده پنج اشاره و بیان کرد: وظیفه اصلی این کمیسیون بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی و تغییرات آنها است، اما این تغییرات اگر مغایر با طرح جامع باشد باید به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور برسد و همین‌طور قانون‌گذار برای اختیارات کمیسیون ماده پنج در حوزه وظایفش حد تعیین کرده است. او پیشنهاد داد: ضرورت دارد طرح تفصیلی شهر تهران که هم‌اکنون در حال اجرا است به طور اساسی بررسی و بازنگری شود تا ابهامات موجود برطرف شود.
ارسال نظر