مفهوم نوین توسعه سرزمینی
مفهوم نوین «توسعه سرزمینی»، هرچند هنوز به‌صورت جدی وارد منظومه ادبیات توسعه کشور نشده است، با این حال می‌توان آن را به مثابه یک چارچوب بینشی یکپارچه ساز و تلفیق کننده در نظام برنامه‌ریزی جزیره‌ای و بخش مبنای کشور تلقی کرد که در پی پایان دادن به «سرزمین زدایی» تاریخی صورت گرفته از امر برنامه‌ریزی بوده و اصالت دادن به تنوع، تفاوت، پیوندها، قابلیت ها، منابع، توان زیستی «سرزمین» (به‌عنوان مکان استقرار فعالیت و جمعیت و تلقی آن به‌عنوان یک فضای جریانی) در نقطه عزیمت سیاست‌گذاری‌های آن قرار دارد: سرزمینی که در میان تفرق و تقابل رویکردها و جریانات توسعه، سهم خواهی‌ها و اباحه گری‌های رایج در امور کشورداری، متولیان همه کاره و هیچ کاره زیادی دارد!
هر چند نظام برنامه‌ریزی به‌صورت کلی مشتمل بر سه رکن اصلی «تشکیلات یا ساختاری اداری»، «اسناد» و «رویه ها» است، ولی در ایران به‌صورت تاریخی، نظام برنامه‌ریزی غالبا مبتنی بر دو رکن «تشکیلاتی» و «اسنادی» پایه‌گذاری و تکامل یافته و بنابراین در فقدان رکن «رویه‌ها» برای پاسخ به هر نیاز یا مساله ای، همواره یک ساختار اداری جدید یا تدوین یک سند، طرح یا برنامه در دستورکار قرار گرفته است؛ از همین رو نظام برنامه‌ریزی کشور از بیماری «تورم ساختار» و «تکثر اسناد» به‌صورت حاد و مزمنی رنج می‌برد. این در حالی است که در بسیاری از کشورهای پیشرو و توسعه یافته، این رویه‌ها و سازوکارهای اجرایی هستند که به‌طور مرتب مورد وارسی و اصلاح قرار گرفته تا کارآمدی و پاسخگویی نظام برنامه‌ریزی ارتقا یابد.
با ورود برنامه‌ریزی به عرصه شهرها و آغاز شکل گیری تدوین طرح‌های جامع و هادی شهری در دهه ۱۳۴۰، حسب ضرورت «هماهنگ کردن برنامه های شهرسازی به منظور ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم، اعتلای هنر معماری ایران و رعایت سبک‌های مختلف معماری سنتی و ملی»، «شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران» در سال ۱۳۵۱ تشکیل شد. با اینکه این شورای‌عالی در طی نیم قرن اخیر به‌طور کلی مهم‌ترین بازیگر و تاثیرگذارترین مرجع سیاست‌گذار در حوزه شهرسازی و معماری کشور بوده است، با این حال روند فزاینده نابرابری‌های فضایی در دسترسی به خدمات و فرصت‌های رشد، تمرکزگرایی، وضعیت آشفته و نابسامان سیما و هویت بسیاری از شهرها و کلان‌شهرهای کشور، نشان از شکست قطعی این شورای‌عالی در نیل به اهداف خویش دارد. مهم‌ترین نشانه‌های ناکامی این شورای‌عالی طی ۵ دهه اخیر را می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد:
ناکامی در پی ریزی تحول در نظام طرح‌های توسعه شهری با ملغی کردن تهیه و اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها به‌رغم اذعان چند دهه‌ای مدیران و صاحب نظران عضو شورای‌عالی، مبنی بر منسوخ بودن و ناکارآمدی این طرح ها؛
- شکست قطعی اغلب شهرهای جدید در تحقق هدف گذاری‌ها (مکان یابی، جمعیت پذیری از شهر مادر، هویت و امثالهم)؛
- ناتوانی در هدایت صحیح اجرای ایده «مسکن مهر» در دولت نهم و دهم و مشکلات تبعی دامن گیر آن برای اقتصاد کشور و به نوعی تکرار آن اشتباه در طرح «اقدام ملی مسکن»؛
- عدم ایفای نقش موثر در تدوین لوایح بنیان سازی همچون «قانون جامع معماری و شهرسازی»، «لایحه مدیریت شهری و روستایی» و لایحه «درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها».
- بنا بر آنچه ذکر شد، به‌طورکلی علل بنیادی آنکه این شورای‌عالی به رغم مشارکت شانزده دستگاه اجرایی و برخورداری از ابزارها و لوازم قانونی لازم (از جمله کمیته‌های فنی و نیز پشتوانه‌های حقوقی)، نتوانسته است در هماهنگ سازی برنامه‌های شهرسازی و ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم موفق عمل کند، را باید علاوه بر «بخشی نگری» و رویکرد «جزیره‌ای» نهادینه شده در نظام برنامه‌ریزی، در محورهای زیر جست‌وجو کرد:
- عدم اصلاح تلقی‌های ساده انگارانه از امر «شهرسازی»(تقلیل مفهوم «شهر» در «کالبد») و انفعال شورای‌عالی درخصوص برطرف سازی شکاف‌ها، تعارض‌ها یا خلأ‌های نظری موجود در حوزه شهرسازی و معماری ایران؛
- خلأ وجود سند فرادست جامع، کلان، مورداجماع و تنظیم کننده بین بخشی- بین منطقه ای؛
- تعلل و تعویق در برهم زدن نظم موجود سازوکارهای هدایت توسعه شهری(تدوین طرح‌های جامع و تفصیلی، شرح خدمات‌های تیپ، سلسله مراتب اسناد و...) به علت وجود تعارض منافع میان تصمیم‌سازان(جامعه علمی و حرفه ای) و تصمیم گیران شورای‌عالی؛
- استقرار نامتناسب شورای‌عالی شهرسازی و معماری و دبیرخانه آن در وزارت راه و شهرسازی (به‌عنوان یک دستگاه بخشی) با توجه به فرابخشی بودن موضوعات هدایت توسعه شهری و هماهنگ سازی برنامه‌های شهرسازی؛
- کم اثر بودن شورای‌عالی در حوزه نهادسازی و عدم تعریف پیوند مشخص و موثر با سایر ساختارهای هم تراز و به ویژه استان ها.
- از همین رو با توجه به ضرورت تحول اساسی در حوزه توسعه سرزمینی و زمینه سازی برای برون رفت از محاق بخشی نگری که پیدایی ابرچالش‌هایی چون بحران آب، محیط زیست و نابرابری‌های ناروای منطقه‌ای تنها بخش ملموس و هویدای آن است، می‌توان پیشنهادهای زیر را موردتوجه قرار داد:
- ارتقای جایگاه شورای‌عالی آمایش سرزمین از طریق بازتعریف اعضا و قرارگیری رئیس‌جمهور به‌عنوان رئیس شورای‌عالی و ایفای نقش سازمان برنامه و بودجه (یک دستگاه فرابخشی) به‌عنوان دبیرخانه آن؛
- ادغام بسیاری از شوراهای عالی کشور در ذیل شورای‌عالی آمایش سرزمین؛
- تصویب و ابلاغ سند ملی آمایش سرزمین به‌عنوان نقشه راه مورد اجماع سیاست‌گذاری و مدیریت سرزمین در کشور؛
- بازتعریف نقش و ماموریت‌های شورای‌عالی شهرسازی و معماری در تناسب با شورای‌عالی آمایش سرزمین به‌عنوان مرجع و متولی سیاست‌گذاری و راهبری توسعه سرزمین؛
- تدوین، تصویب و ابلاغ نظام راهبری توسعه سرزمین.
* رئیس گروه آمایش سرزمین سازمان برنامه
