لایحه مالیات بر ارزش افزوده (وصول شده در ۲۴ اسفند ۱۳۹۵) که در حال‌حاضر در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در حال رسیدگی است و در رابطه با این منابع و نحوه توزیع آن نیز تصمیم‌گیری خواهد شد، می‌تواند مورد توجه همه شهرداری‌ها باشد، بنابراین لایحه مالیات بر ارزش افزوده از این جهت تاثیر زیادی بر شهرداری‌ها و درآمد آنها خواهد گذاشت و از آنجا که بیش از ۷۴ درصد از جمعیت کشور در ۱۲۴۲ شهر زندگی می‌کنند، تاثیرگذاری این تصمیمات در ابعاد بزرگتری بروز خواهد کرد. علاوه بر این از آنجا که شهرداری‌ها نزدیک‌ترین واحد ارائه‌دهنده خدمات عمومی به مردم هستند که کالای عمومی محلی ارائه می‌دهند، تصویب این قانون مستقیما و بی‌واسطه بر زندگی روزمره مردم تاثیر خواهد داشت. در ادامه ابتدا تاریخچه‌ای از نحوه توزیع بخش عمده‌ای از این عوارض مرور می‌شود و سپس تغییرات پیشنهادی لایحه نسبت به وضع موجود بررسی خواهد شد. در نهایت پیشنهادی برای اصلاح در قانون نیز ارائه شده است. منابع حاصل از عوارض ارزش افزوده شهرداری‌ها و نرخ آن که در ماده (۳۸) قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین شده، به این شرح است:

۱) عوارض دریافتی از کلیه کالاها و خدمات مبادله شده در اقتصاد معادل ۳ درصد (موضوع بند الف ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده)

۲) عوارض دریافتی از انواع سیگار و محصولات ‌دخانی معادل ۳ درصد (موضوع بند ب ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده)

۳) عوارض دریافتی از انواع بنزین و سوخت هواپیما معادل ۱۰ درصد (موضوع بند ج ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده)

۴) عوارض دریافتی از نفت سفید و نفت‌گاز معادل ۱۰ درصد و نفت کوره معادل ۵ درصد (موضوع بند د ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده)

عمده این منابع را عوارض حاصل از بند یک یعنی عوارض دریافتی از کلیه کالاها و خدمات تشکیل می‌دهد که با عنوان عوارض موضوع بند (الف) نیز شناخته می‌شود. به همین دلیل در این یادداشت بیشتر به بحث درباره عوارض موضوع این بند پرداخته خواهد شد. نحوه توزیع این عوارض که در ماده (۳۹) قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین تکلیف شده، به این صورت است: در مورد مودیان داخل حریم شهرها به حساب شهرداری محل و در مورد مودیان خارج از حریم شهرها به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور به منظور توزیع بین دهیاری‌های همان شهرستان بر اساس شاخص جمعیت و میزان کمتر توسعه یافتگی واریز می‌شود. به این نحوه توزیع عوارض، «قاعده توزیع محلی» گفته می‌شود، به این معنا که در هر شهری که فعالیت اقتصادی، کارخانه‌های تولیدی یا مصرف کالا و خدمات بیشتر باشد، به دلیل وجود تراکنش و مبادلات اقتصادی بیشتر، عوارض ارزش افزوده بیشتری جمع‌آوری می‌شود.

بنابراین درآمد شهرداری محل از این منبع بیشتر خواهد بود. نتیجه عملی چنین قاعده توزیعی این است که ممکن است شهری که از فعالیت‌های اقتصادی یا جمعیت کمتری برخوردار است، درآمد کمتری کسب کند؛ در حالی که شهرداری مجاور او که فعالیت‌های اقتصادی، کارخانه‌ها و کارگاه‌های تولیدی بیشتری را در درون خود جای داده، از درآمدهای انبوهی برخوردار باشد. این نحوه توزیع موجب اعتراضاتی توسط شهرداری‌ها به‌ویژه آنهایی است که در مجاورت با شهرهای برخوردار از کارخانه‌ها و کارگاه‌های تولیدی بودند، چراکه شهرداری شهری با فاصله اندک، با درآمدهای زیادی مواجه خواهد شد درحالی که آنها درآمد ناچیزی را از این محل دریافت می‌کنند.

نتیجه این اعتراضات موجب شد که در ماده (۱۲۳) قانون برنامه پنجم که در سال ۱۳۸۹ به تصویب رسید، نحوه توزیع عوارض از حالت محلی به حالت شهرستانی تغییر کند یا اصطلاحا «قاعده توزیع شهرستانی» مبنا قرار گیرد. در این ماده گفته شده عوارض قانون مالیات بر ارزش افزوده در هر شهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداری‌ها و دهیاری‌های همان شهرستان توزیع می‌شود. به این معناکه عوارض بند (الف) در حریم شهرها به‌صورت شهرستانی تجمیع می‌شوند و بر حسب شاخص جمعیت بین شهرهای آن شهرستان توزیع خواهد شد. نتیجه عملی این نحوه توزیع آن است که منابع اختصاص یافته به شهرداری‌های هر شهرستان از توزیع یکنواخت‌تری برخوردار می‌شوند. اما مشکل قبلی همچنان پابرجا خواهد بود، چراکه توزیع فعالیت‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری‌های کالاهای تولیدی بین شهرستان‌های مختلف به‌صورت نامتوازن صورت می‌گیرد. به عبارت دیگر برخی شهرستان‌ها از تراکم و تجمع کارخانه‌ها و فعالیت‌های تولیدی برخوردارند در حالی که شهرستانی دیگر در درون خود کارخانه‌های اندکی دارد، به همین خاطر منابع اختصاص‌یافته بین شهرهای دو شهرستان مختلف می‌تواند دچار شکاف زیادی باشد.

ادامه این اعتراضات موجب شد ۶ سال بعد در ماده (۶) قانون برنامه ششم توسعه (با احتساب سال ۱۳۹۵ که قانون برنامه پنجم تمدید شد)، نحوه توزیع عوارض به‌صورت استانی مبنا قرار گیرد یا به عبارتی «قاعده توزیع استانی» به‌کار گرفته شود؛ به این معنا که عوارض ارزش افزوده مذکور در خزانه استان تجمیع می‌شود و بر حسب شاخص جمعیت بین شهرهای همان استان توزیع می‌شود. نتیجه عملی این قاعده توزیع این بود که شهرداری‌های یک استان نگاه خود را از سطح شهری به سطح استانی ارتقا دادند، چراکه یک سرمایه‌گذاری و ایجاد یک کارخانه در هر نقطه از استان درآمد همه شهرهای آن استان را به نسبت جمعیتی که داشتند تحت تاثیر قرار می‌داد. در این حالت شهرداران مراکز استان‌ها به دلیل سهم بالای جمعیتی که داشتند، حساسیت بیشتری نسبت به فعالیت‌های اقتصادی استان از خود نشان می‌دادند و در صورت ممکن از آن سرمایه‌گذاری‌ها حمایت می‌کردند. این رویه و قاعده توزیع از ابتدای سال ۱۳۹۶ به اجرا درآمده است و کمی بیش از ۲ سال از آن می‌گذرد؛ بنابراین هنوز نتایج و پیامدهای خود را نشان نداده است تا بتوان درباره مزیت‌ها و نقصان‌های آن تحلیل کرد.

در لایحه مالیات بر ارزش افزوده که در حال حاضر در کمیسیون اقتصادی در حال رسیدگی است و احتمالا طی هفته آتی در رابطه با نحوه توزیع عوارض ارزش افزوده تصمیم‌گیری خواهد شد؛ تغییرات زیادی را نسبت به عوارض مالیات بر ارزش افزوده پیشنهاد داده است که می‌تواند اعتراضات بسیاری از شهرداری‌ها چه شهرداری‌های شهرهای کوچک، چه شهرهای بزرگ و چه کلان‌شهرها را به همراه داشته باشد. بنابراین بررسی مشکلات این لایحه از منظر شهرداری‌ها می‌تواند کمک‌کننده نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای اتخاذ تصمیم‌های بعدی باشد.

در لایحه قانون مالیات بر ارزش افزوده دو تغییر عمده پیشنهاد شده است. اولا اصطلاح «عوارض» حذف شده و به منابع تخصیص داده شده به شهرداری ها، عنوان «سهم شهرداری‌ها» یاد شده است؛ به این صورت که در ماده (۴۲) گفته شده «مالیات‌ها و جریمه‌های وصول شده موضوع این قانون به استثنای مالیات‌ها و جرایم موضوع مواد (۳۲)، (۳۳) و (۳۴) به نسبت شصت و هفت درصد (۶۷درصد) به‌عنوان درآمد عمومی کشور و سی و سه درصد (۳۳درصد) «سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» تعیین می‌شود».‌ یک نگرانی که شهرداری‌ها نسبت به این تغییر دارند، این است که در صورتی که عنوان عوارض از این منابع برداشته شود، مصداق وجوه عمومی را پیدا خواهد کرد و باید بر اساس اصل ۵۳ قانون اساسی به خزانه کل کشور واریز شود و از طریق مکانیزم تخصیص بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه به شهرداری‌ها به شکل ماهانه تخصیص یابد. در حالی که قبلا عوارض ارزش افزوده بدون واریز به خزانه کل کشور، مستقیما به حساب شهرداری‌ها واریز می‌شد.

دومین تغییر که به نحوه توزیع این منابع باز می‌گردد، تغییر قاعده توزیع از حالت استانی به «قاعده توزیع ملی» است. به عبارتی در لایحه قانون مالیات بر ارزش افزوده پیشنهاد شده است سهم شهرداری‌ها به‌صورت ملی تجمیع شود و بر اساس شاخص‌هایی که به پیشنهاد وزارت اقتصاد و وزارت کشور طی دستورالعملی به تصویب هیات وزیران می‌رسد، بین شهرداری‌ها و دهیاری‌ها توزیع شود. نتیجه عملی چنین قاعده‌ای توزیع متوازن‌تر سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده بین شهرداری‌های کشور است؛ به این صورت که این منابع از شهرهایی که سهم بالاتری در تامین مالی دارند، به شهرهایی که از فعالیت اقتصادی یا مصرف کمتری برخوردار هستند، سرازیر می‌شود. اگرچه این نحوه توزیع ممکن است نتیجه نزدیک‌تری به حالت برابر سهم شهرها از مالیات بر ارزش افزوده بده، اما از عدالت به دور است؛ چرا که در واقع شهروندان یک شهر بار مالی اداره شهرهای دیگر را ممکن است به دوش بکشند و این خلاف عدالت است. شهری که در آن فعالیت اقتصادی بیشتر است و شهرداری وظیفه ارائه خدمات بیشتری را دارد، جاده بیشتری باید تاسیس کند، یا زباله بیشتری باید جمع‌آوری کند یا هزینه برق و روشنایی بیشتری باید پرداخت کند. دلیلی وجود نداردکه یک شهرداری از منابع خود به شهری دیگر برای ارائه خدمات عمومی محلی پرداخت داشته باشد یا به عبارتی بار تامین مالی خدمات عمومی محلی یک شهر به دوش شهروندان شهری دیگر باشد.

سوال این است که مجلس از بین چهار قاعده توزیع محلی، شهرستانی، استانی و ملی کدام‌یک را باید انتخاب کند تا به عدالت نزدیک تر باشد؟ قاعده توزیع محلی بین درآمد شهرداری‌ها و فعالیت و عملکرد آنان ارتباط برقرار می‌کند. وجود این ارتباط باعث می‌شود رقابت بین شهرداری‌ها در جذب فعالیت اقتصادی و سرمایه‌گذار و توریست شکل بگیرد. این رقابت باعث می‌شود شهرداری‌ها در جهت بهبود محیط گردشگری و کسب و کار فعالیت کنند تا از این طریق درآمد حاصل از عوارض ارزش افزوده خود را افزایش دهند. هرچه قاعده توزیع به سطوح بالاتر افزایش می‌یابد، یعنی شهرستانی، استانی یا ملی شود، سطح نگاه شهرداری‌ها نیز افزایش می‌یابد. در حالت حدی قاعده توزیع ملی، شهرداری‌ها هیچ ارتباطی بین عملکرد خود و درآمد حاصل از عوارض ارزش افزوده نمی‌بینند و به همین خاطر تلاشی در جهت بهبود عملکرد خود انجام نمی‌دهند، چون رقابت برای کسب درآمد بیشتر در این روش معنا نمی‌دهد. اما در عوض عوارض به‌صورت یکنواخت‌تری بین شهرداری‌ها توزیع می‌شود. بنابراین نوعی تعادل بین دو سر طیف توزیع وجود دارد.

یک راهکار استفاده از قاعده توزیع ترکیبی است که مجلس می‌تواند از آن استفاده کند.. در این حالت می‌توان تمام عوارض حاصل شده از مبادلات اقتصادی داخل حریم شهرها را با نسبت مشخصی به چهار قسمت تقسیم کرد، طوری که بخشی از عوارض به همان شهر اختصاص یابد، بخشی از آن در شهرستان تجمیع شود و بین شهرداری‌های آن شهرستان توزیع شود، بخشی به‌صورت استانی تجمیع و بر حسب شاخص جمعیت بین شهرهای آن استان توزیع شود و بخش باقی مانده از آن نیز به‌صورت ملی تجمیع و بین شهرداری‌های کشور توزیع شود. این روش باعث می‌شود هم شهرداری‌ها نگاه شهری و رقابت شهری داشته باشند، هم از تعاملات اقتصادی شهرستان و استان بهره‌مند شوند و هم بخشی از منابع را بین همه شهرهای کشور با هدف توزیع عادلانه‌تر و متوازن‌تر به‌صورت ملی تجمیع و توزیع کنند.