بودجه ۱۴۰۵ شهرداری «تیغه جدید» مقابل ساختوساز کشید؛
رکن پنجم رکود مسکن
- هشدار انجمن صنعت ساختمان درباره لایحه بودجهشهرداری تهران: هر نوع افزایش عوارض ساختوساز «ضربه سهمگینتر» از ۴ مانع فعلی تولید مسکن به بازار وارد میکند
- مهدی اقراریان، رئیس کمیسیون نظارت و حقوقی شورایشهر تهران در گفتوگو با «دنیایاقتصاد»: نظام مدیریت شهری وارد «چرخه معیوب درآمدی» شدهاست
صدیقه نژادقربان: بودجه پیشنهادی شهرداری تهران برای سال۱۴۰۵، با پیشبینی افزایش ۴۴درصدی درآمد از محل عوارض ساختمانی و فروش املاک، عملا تیغه جدیدی دربرابر تولید مسکن کشیده است که میتواند رکود مسکن را در سالآینده تشدید کند. بررسی لایحه بودجهشهرداری تهران برای سالآینده، تصویری روشن از ترکیب منابع درآمدی و اولویتهای مالی مدیریت شهری ارائه میدهد. یکی از برجستهترین نکات این لایحه، سهم بالای درآمدهای ناشی از عوارض شهرسازی و فعالیتهای ملکی است. بر اساس متن بودجه پیشنهادی، از مجموع بودجه۳۲۰هزار میلیاردتومانی شهرداری تهران، حدود ۵۸درصد منابع درآمدی از محل انواع عوارض ساختوساز و فروش املاک شهری تامین میشود؛ رقمی معادل حدود ۱۸۸هزارمیلیارد تومان.
از این میزان، ۱۴۴هزار میلیاردتومان به عوارض ساختمانی اختصاص دارد و ۴۴هزار میلیاردتومان نیز از محل درآمدهای ملکی پیشبینی شدهاست. به اینترتیب، بیش از نیمی از منابع مالی شهرداری همچنان به ساختوساز، صدور مجوز و تحولات بازار زمین و مسکن گرهخورده است؛ این در حالی است که رقم عوارض ساختمانی در بودجه سالگذشته حدود ۱۰۰هزار میلیاردتومان بوده و افزایش آن به ۱۴۴هزار میلیاردتومان، بهمعنای جهش ۴۴درصدی درآمد شهرداری از محل عوارض ساختوساز است. این افزایش درآمدی در شرایطی در لایحه بودجه دیدهشده که بازار مسکن و ساختوساز با رکودی جدی مواجه است. دادههای موجود نشان میدهد تدارک این رشد درآمد از محل عوارض تولید مسکن در لایحه شهرداری، در شرایطی رقم خورده که در نیمه نخست امسال، صدور پروانههای ساختمانی به حدود یکچهارم کاهشیافته و بخش قابلتوجهی از پروژههای ساختمانی نیمهکاره باقیماندهاند. همچنین سازندگان مسکن با مجموعهای از موانع مالی، اداری و اقتصادی برای ادامه فعالیت مواجه هستند و تولید مسکن در سالجاری با افت حدود ۲۵درصدی روبهرو شدهاست.
با این شرایط، چشمانداز بازار مسکن از نگاه سازندهها، ادامه رکود در سالآینده است، از همینرو پرسش اساسی این است که شهرداری تهران بر چه مبنایی افزایش قابلتوجه درآمد از محل عوارض ساختوساز را برای سال۱۴۰۵ پیشبینی کرده، آنهم در شرایطی که نشانهای از رونق در بازار مسکن و ساختمان دیده نمیشود؟ بررسیهای «دنیایاقتصاد» نشان میدهد، تحقق جهش ۴۴درصدی درآمد شهرداری از دو مسیر ممکن است. مسیر اول، افزایش تیراژ ساختوساز و رشد تولید مسکن است؛ مسیری که با توجه به وضعیت رکودی بازار و افت صدور پروانههای ساختمانی، چندان محتمل بهنظر نمیرسد. رکود حاکم بر صنعت ساختمان، چشمانداز روشنی برای افزایش حجم ساختوساز در سالآینده ترسیم نمیکند.
مسیر دوم، «افزایش نرخ عوارض ساختمانی» و بالا بردن هزینه صدور پروانههای ساختمانی است؛ گزینهای که احتمال تحقق آن بیشتر بهنظر میرسد، اما این مسیر برای بخش ساختمان تبعات سنگینی بههمراه دارد. افزایش نرخ عوارض در شرایطی که سازندگان بهدلیل تورم هزینههای تولید و رکود بازار، نهتنها حاشیه سودی ندارند بلکه با زیان مواجه شدهاند، فشار مضاعفی بر پیکره صنعت ساختمان وارد خواهد کرد. در چنین فضایی، جهش ۴۴درصدی درآمد شهرداری از محل عوارض ساختوساز میتواند به «رکن پنجم رکود مسکن» تبدیل شود. ساختوساز در حالحاضر با چهار عامل رکودساز اصلی شامل «تورم تولید، فشارهای مالیاتی، هزینههای بیمه کارگران ساختمانی و مقررات نظام مهندسی» دستوپنجه نرم میکند؛ در نتیجه افزایش عوارض ساختمانی در بودجه۱۴۰۵، عملا بهعنوان پنجمین ستون رکود، دربرابر سرمایهگذاران و سازندگان مسکن قرار میگیرد و تیغه جدیدی مقابل تولید مسکن میکشد.
این درحالی است که این الگوی درآمدی شهرداری، سالها محل نقد کارشناسان شهری و اقتصادی بودهاست. وابستگی بالای بودجه اداره پایتخت به فعالیتهای ساختمانی و معاملات ملکی، منابع مالی شهر را به نوسانات بازار مسکن گره میزند و از سوی دیگر، پیامدهای این مدل تامین مالی و تراکمفروشی، به تشدید همزمان رکود و تورم در بازار مسکن منجر میشود. وقتی بخش عمده درآمدها از ساختوساز ناشی میشود، مدیریت توسعه پایدار و کنترل رشد نامتوازن شهر دشوار میشود.
«چرخه معیوب» درآمد شهر
مهدی اقراریان، رئیس کمیسیون نظارت و حقوقی شورایشهر تهران، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» علت را چرخه معیوب در سیاستگذاریها معرفی کرد و گفت: یکی از اشکالهای اساسی امروز این است که شهر تهران به یک «ابرچالش ملی» تبدیل شدهاست. تمام فرصتها در تهران متمرکز شده و این تمرکز مانع از توسعه متوازن در کشور شدهاست. بخشی از نارضایتیها در شهرهای کوچک ناشی از همین مساله است؛ زیرا توسعه متوازن ملی در این مناطق، چه در حوزه درآمد خانوار و چه در حوزه کارآفرینی و اشتغال، بهدرستی شکل نگرفتهاست. از سوی دیگر، تهران امروز بهصورت افسارگسیخته گسترش یافته و با هزینههای اجتنابناپذیر زیادی مواجه است. این هزینهها شامل هزینههای حملونقل، جمعآوری پسماند، هزینههای پرسنلی مدیریت شهری و اداری و پروژههای عمرانی است. وقتی هزینه وجود دارد، لازم است منبع درآمدی نیز تعریف شود. این منابع میتوانند پایدار یا غیرپایدار باشند و قانونگذار، شهرداری را نیز موظف کرده که درآمدهای پایدار شکل بگیرد. بخشی از همین نگاه، بر درآمد حاصل از مالیاتارزشافزوده و اختصاص آن به شهرداریها متمرکز شدهاست، با اینحال در مجلس تلاشهایی میشود تا سهم شهرداری تهران از محل مالیات ارزشافزوده کاهش یابد. اقراریان هشدار میدهد؛ پیامد این تصمیمات غلط در سیاستگذاری به شکل «شهر فروشی بیشتر» خواهد بود. بهعبارت دیگر، وضعیت کنونی باعثشده که شهرداری ناچار بهفروش شهر برای تامین هزینههای اجتنابناپذیر شود.
به گفته او، بودجهریزی در تهران امروز به یک چرخه معیوب تبدیل شدهاست. از محل «فروش شهر»، شهر در حال بزرگترشدن است و این یعنی افزایش تقاضای سفرهای درونشهری که بروز آن مشکلات ناشی از تامین مالی برای شبکه حملونقل را باعث میشود و در نتیجه برای تامین آن مجددا شهرفروشی صورت میگیرد. پیامد دیگر آن، قفلشدن برخی معابر تهران بهدلیل بارگذاری مازاد است.
اقراریان معتقد است؛ راهحل اصلی بازگشت به قانون و تمرکززدایی از پایتخت است. کمیسیون ماده۵ باید از بارگذاریهای فراتر از طرح جامع و تفصیلی تهران جلوگیری کند. بازگشت به طرح تفصیلی و اجرای قوانین مصوب مجلس درخصوص تمرکززدایی از تهران، میتواند به تعدیل منطقی سهم عوارض ساختمانی و کاهش سرعت «شهرفروشی» در بودجه کمک کند. به اینترتیب، درآمد شهرداری میتواند به سمت ارائه خدمات و شیوههای نوین درآمدزایی حرکت کند، همانطور که برخی شهرهای پیشرو جهان به این سمت رفتهاند. تحقق این راهکار نیازمند اراده شهرداری و شورایشهر است، اما بخش دیگری نیز به اراده سایر دستگاهها بازمیگردد. قانونگذار، دستگاههای مختلف را موظف به همکاری کرده است. براساس مصوبه قانونی سال۱۳۹۴، قانونی تحتعنوان «امکانسنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران» تصویب شد. در این شورا، رئیسجمهور یا معاون رئیسجمهور، رئیس سازمان مدیریت و برنامهریزی، وزیر راه و شهرسازی، وزیر کشور، وزیر اطلاعات، وزیر نیرو، وزیر میراثفرهنگی، رئیس سازمان حفاظت محیطزیست، رئیس ستادکل نیروهای مسلح و رئیس شورایشهر و شهرداری تهران عضویت دارند، اما سوال مهم این است که از تصویب این قانون تاکنون چند جلسه برگزارشده و پیامد آن، چه بودهاست؟ اقراریان تاکید میکند؛ عدمپیگیری تکالیف قانونی باعثشده که حجم بودجه شهرداری تهران همچنان مبتنی بر «فروش شهر» باقیبماند.
کاهش حجم درآمدی از محل عوارض ساختمانی
اما محمد آخوندی، رئیس کمیسیون برنامه و بودجهشورای شهر تهران، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» در توضیح این موضوع، به کاهش تدریجی این وابستگی اشاره میکند. به گفته او، پیشنهاد شهرداری برای حوزه شهرسازی در سالآینده ۱۴۴هزار میلیاردتومان از مجموع ۳۲۰هزار میلیاردتومان بودجهاست که این رقم کمتر از ۵۰درصد کل منابع را شامل میشود؛ درحالیکه در سالهای گذشته، سهم درآمدهای شهرسازی از کل منابع شهرداری به بیش از ۶۰ تا ۷۰درصد نیز میرسید. او تاکید میکند، در حالحاضر این سهم به زیر ۵۰درصد کاهشیافته و پیشبینی میشود رقم درنظر گرفتهشده برای حوزه شهرسازی در جریان بررسیهای شورایشهر کاهش پیدا کند.
سیاست کلی در این حوزه، کاهش تدریجی سهم درآمدهای شهرسازی در بودجهشهرداری است؛ مسیری که در سال۱۴۰۴ به کمتر از ۵۰درصد رسید و در بودجه۱۴۰۵ نیز تلاش شده این نسبت حفظ شود. او تاکید میکند؛ سیاست کلی، کاهش تدریجی وابستگی به درآمدهای شهرسازی و حرکت به سمت منابع پایدارتر است؛ مسیری که بهگفته خودش، تاکنون «تقریبا موفق» بودهاست. البته او، موضوع واگذاری دارایی سرمایهای(واگذاری املاک) را مجزا از موضوع شهرسازی میداند و آن را بهعنوان درآمدی مجزا از آن تعریف میکند که شهرداری در مواقع ضروری و بهمنظور تامین هزینههای خود، اقدام بهفروش برخی از املاک تحتمالکیت شهرداری میکند.
نفسهای صنعت ساختمان بهشماره افتاده است
همانطور که میدانیم، بودجهشهرداری در سالجاری بودجه۲۳۰ همتی بود و ۱۰۰همت آن مربوط به عوارض ساختمانی بود که با افزایش ۴۴درصدی برای سالآینده به ۱۴۴همت رسیدهاست. اینکه در شرایط رکود و اقتصاد کنونی چرا این افزایش دیدهشده، از دو حیث قابلبررسی است. اول اینکه برنامهریزان شهرداری احتمالا دلخوش هستند به اینکه تولید ساختمان در تیراژ بیشتری انجام شود. تصمیم جدید شهرداری را میتوان از منظر دیگر تحلیل کرد؛ اینکه نرخ عوارض ساختمانی را برای رشد ۴۴درصدی درآمد آن در سال۱۴۰۵، به شکل چشمگیری افزایش دهند. در هر دو حالت دو چالش بزرگ پیشروی آنها است.
صنعت ساختمان بهویژه در پایتخت در سالهای اخیر شاهد کمترشدن تیراژ پروانههای ساختمانی و متراژ ساختمان بودهاست که بالطبع بر روی وصولی عوارض اثر کاهشی گذاشتهاست. با توجه به چشمانداز عوامل اثرگذار روی این بازار بهنظر میرسد این وضعیت در سالآینده نیز تداوم پیدا کند. به این دلیل که تمام موانع موجود برای تولید مسکن و سرمایهگذاری ساختمانی کماکان بهقوت خود باقی است. این موانع، شرکتهای ساختمانی را زمینگیر کردهاست؛ از جمله داستانهایی همچون تامین اجتماعی، نظام مهندسی، مالیاتهای بخش املاک که ما برای حل و فصل همه آنها در سالهای اخیر بهویژه در دوسال گذشته که انجمن صنعت ساختمان تشکیلشده، همه تلاشمان را به خرج دادیم تا به گوش مسوولان برسانیم که این سیاستها ضدتولید است، با اینحال مشی درنظر گرفتهشده در ساختار تصمیمگیری، سازنده و توسعهگران را تشویق میکند به نساختن.
تا زمانیکه موانع تولید مسکن در صنعت ساختمان رفع نشود، نمیتوانیم انگیزهای برای سرمایهگذاران ایجاد کنیم که در صنعت ساختمان سرمایهگذاری کنند، لذا از منظر اول و افزایش تیراژ قطعا خواب مدیریت شهری تعبیر نخواهد شد و با همین دستفرمان، درخواست جواز برای ساختوساز نسبت به پارسال حتما رشدی نخواهد داشت، ضمن آنکه تعداد متراژ جوازهایی که صادر میشود قطعا کمتر خواهد بود. اما از منظر دوم، اگر شهرداری برای جبران کاهش تیراژ و متراژ ساخت، بخواهد هزینه جواز را افزایش دهد، این اقدام ضربه سهمگینتری به پیکره رکودزده بخش مسکن و ساختمان وارد خواهد کرد، بنابراین تنها راه این است که مسوولان تصمیمگیر دستفرمان را عوض کنند.
ما همانطور که میدانیم سازمان تامیناجتماعی یکی از بزرگترین معضلات فعلی صنعت ساختمان است. نحوه محاسبه بیمه کارگران از سال۵۲ تاکنون نزدیک به ۱۵بار تغییر کرده است. متاسفانه در حالحاضر سازمان تامیناجتماعی بهجای اینکه مبنای محاسبه بیمه کارگران را متراژ ساختمان قرار دهد، محتوای جواز ساختمانی قرارداده که تصمیم بسیار آسیبزایی است و انجمن صنعت ساختمان بارها درباره آن هشدار دادهاست، بنابراین وقتی تصمیمهای حرفهای و تخصصی بدون حضور ذینفعان و پشت درهای بسته اتخاذ شود، نتیجه بهتری جز اینکه الان حاصلشده، بهدست نخواهدآمد. متاسفانه سازمان تامیناجتماعی با این روش و همچنین تصمیم به بیمهکردن کارگران بر اساس برگه مهارت، عدالت را رعایت نمیکند و درحالیکه پول حقبیمه همه کارگران را از کارفرما دریافت میکند، متاسفانه صرفا کارگران با برگه مهارت را بیمه میکند و مابقی پول را برای جبران سایر خسارتهای خود صرف میکند و پاسخگو هم نیست.
سازمان تامیناجتماعی حتی به قانون ۳۶قسط پرداخت حقبیمه نیز پایبند نیست و درحالیکه تمام هزینه حقبیمه کارگران را از کارفرما یکجا دریافت میکند، آنرا بهصورت خردخرد پرداخت میکند و به گمان انجمن صنعت ساختمان این عمل معنایی جز تضییع حقوق ذینفعان ندارد و اما قضیه مالیات که صنعت ساختمان بیشتر از ۷ کد مالیاتی دارد و این یعنی سازنده تا میخواهد جان بگیرد با موارد ناشناخته برخورد میکند و به این نتیجه میرسد که اگر نسازد بهتر است و در نتیجه سرمایهگذار و توسعهگران وارد بازارهای موازی و غیرمعمول میشوند و اینگونه است که از صنعت ساختمان که بیشتر از ۱۵۰رشته تولیدی به آن وصل است، پول خارج میشود و چرخه ساختمان و اقتصاد کشور دچار خواب آلودگی و رکود عمیق میشود.
مورد دیگر، مورد سازمان نظام مهندسی ساختمان و اختیارات این سازمان در قبال سازندگان است. یک گرز بزرگ بهدست نظام مهندسی دادهاند و آن را در مقابل سازنده و در واقع صنعت ساختمان قراردادهاند که انجمن صنعت ساختمان بارها با جزئیات موارد آنرا توضیح دادهاست، اما اینکه چرا نتیجهای حاصل نشده و نمیشود، به این دلیل است که اختیارات این سازمان و قدرت آن آنقدر بسیط شده که گویی دیگر مراجع مسوول نیز توان کنترل آنرا ندارند. با تلاشهای فراوان و پیگیریهای انجامشده قانون سازمان نظام مهندسی مورد اصلاح قرارگرفت ولی نفوذ سازمان تا آنجا است که در حالحاضر پیشنویسی که به صحن میرود همچنان موانع تولید مسکن را برطرف نکردهاست، بلکه شاید حتی بدتر هم کرده و همچنان این قوانین حتی در صورت اصلاح هم به سمت و سوی درست نرفتهاست.
از نگاه انجمن صنعت ساختمان این صنعت حال خوبی ندارد، نفسهایش بهشماره افتاده است و مسوولان اینحال و اوضاع را نمیبینند. البته شاید مسوولان شهرداری هم چارهای ندارند و میخواهند کسریبودجه خود را از جیب صنعت ساختمان تامین کنند اما باید صدای این صنعت شنیده شود؛ مشکلات صنعت ساختمان با سازمان تامیناجتماعی را باید حل کنیم. سازمان امور مالیاتی باید در جلسهای با ذینفعان از مشکلات آنها آگاه شود و از همه مهمتر باید گرز را از دست سازمان نظام مهندسی ساختمان بگیریم تا این صنعت اندکی نفس بکشد.
* رئیس انجمن صنعت ساختمان
