در یک گزارش پژوهشی سیاست‌‌‌های حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه پنجسال اخیر بررسی شد
اجرای ناکام حمایت از صنعت
در سال ١٤٠٢ بخش صنعت ایران سهمی بالغ بر ١٧درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است. توجه به اهمیت و نقش صنعت در رشد و توسعه اقتصاد کشور، ایجاد بستر و زیرساخت‌‌‌های لازم و کافی از منظر سیاست‌‌‌های حوزه کلان کمک شایانی به رشد و توسعه این بخش می‌‌‌کند. بررسی‌‌‌ها نشان می‌‌‌دهد رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت تقریبا هماهنگ با رشد اقتصادی افت‌‌‌‌وخیزهایی داشته است. نکته مهم این است که بخش صنعت در سال‌هایی که فشار تحریم‌‌‌های ظالمانه به یکباره بر این بخش وارد شده، ازجمله سال‌های ١٣٩٠ و ١٣٩١ و همچنین سال ١٣٩٧ افت بیشتری نسبت به کل اقتصاد ایران داشته است که نشان می‌‌‌دهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص کشور داشته است.
در همین راستا و با توجه به اهمیت بخش صنعت، مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در گزارشی به ارزیابی و آسیب‌‌‌شناسی سیاست‌‌‌های حمایتی از بخش صنعت ایران در قالب قوانین بودجه سنواتی پرداخته است.بررسی اسناد بالادستی کشور در خصوص بخش صنعت، ازجمله سیاست‌‌‌های کلی نظام در بخش صنعت و سیاست‌‌‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی حاکی از آن است که حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد، ارتقای رقابت‌‌‌پذیری بخش صنعت، تکمیل زنجیره ارزش و ایجاد توازن منطقه‌‌‌ای از اهداف مورد تاکید این اسناد است. به‌‌‌عبارتی در سطح راهبردی در کشور، بخش صنعت همواره مورد توجه بوده و حتی در سطح سیاستگذاری میان‌مدت نیز این تاکید در قالب قوانین برنامه‌‌‌های پنج‌‌‌ساله نمود یافته است. این تاکیدات سبب شده است تا بخش صنعت در قوانین بودجه سنواتی نیز مورد توجه قرار گیرد و بخشی از احکام و تبصره‌های قوانین بودجه کشور به این بخش و نحوه حمایت از آن بپردازد.با این حال یافته‌‌‌های تحقیق بیانگر آن است که با وجود مشکلات اقتصادی در کشور، سیاست‌‌‌های حمایتی بودجه‌‌‌ای طراحی‌شده، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نبوده است. نتایج این گزارش نشان می‌‌‌دهد اکثر تبصره‌ها و بندهای حمایتی که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده، یا اجرا نشده‌اند یا به‌‌‌صورت ناقص اجرا شده‌اند.
مشکلات در سطح اجرای سیاست‌‌‌ها و ناهماهنگی در دستگاه‌های اجرایی، تفاسیر متفاوت از متن قانونی و در برخی موارد شناخت ناکافی از مسائل بخش صنعت و عدم تحقق منابع مالی در نظر گرفته‌‌‌‌شده در قوانین بودجه ازجمله دلایل عدم موفقیت قوانین بودجه در دستیابی به اهداف بوده است. همچنین بررسی‌‌‌های این گزارش نشان می‌‌‌دهد بسیاری از طرح‌های تملک دارایی‌‌‌ها سابقه طولانی و بعضا چند دهه‌‌‌ای دارد. این موضوع درخصوص برخی از طرح‌ها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان می‌‌‌دهد(مثلا طرح‌های کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل‌‌‌قبول و مهم است، اما درخصوص برخی از طرح‌ها به‌‌‌ویژه طرح‌های ایجاد زیرساخت، این یک نقطه‌‌‌‌ضعف است، چراکه طولانی شدن این طرح‌ها سبب می‌‌‌شود زیرساخت ایجادشده با وجود تحمیل بار مالی، در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود. یکی از دلایل اصلی تاخیر، تخصیص کم منابع نسبت به بودجه مصوب طرح‌های تملک دارایی است. این وضعیت در میان‌مدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین‌‌‌المللی می‌‌‌شود.بخش صنعت همواره مورد توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور بوده و تاکید زیادی بر انجام فعالیت‌‌‌های تولیدی و صنعتی صورت گرفته است. ابلاغ سیاست‌‌‌های کلی نظام در بخش صنعت مصوب سال ١٣٩١ نشان از اهمیت این بخش در سیاستگذاری کلان کشور دارد. نظر به اهمیت بخش صنعت در سیاستگذاری کلان کشور، همه‌‌‌ساله تبصره‌ها و احکام مختلفی در قوانین بودجه سالانه در این خصوص تصویب می‌‌‌شود. تحلیل نحوه توجه به بخش صنعت در این قوانین می‌‌‌تواند نکات مهمی درباره مسیر گذشته و نقاط قوت و ضعف این نوع سیاستگذاری فراهم کند تا بتوان در ادامه با اصلاح رویکردها، سیاستگذاری اثربخش‌‌‌تری را اعمال کرد.
دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
بررسی محتوایی احکام بودجه حاکی از آن است که همه احکام قوانین بودجه در بخش صنعت مطابق با راهبرد کلان صنعتی کشور مستتر در سیاست‌‌‌های کلی نظام و برنامه‌‌‌های توسعه است. درباره یافته‌‌‌های گزارش برای ارزیابی سیاست‌‌‌های حمایتی بودجه‌‌‌ای از بخش صنعت، مطالب در دو بخش بررسی ارزیابی تبصره‌ها و ارزیابی عملکرد طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌‌‌ای به شرح زیر مطرح می‌‌‌شود.الف) ارزیابی تبصره‌ها و احکام بودجه‌‌‌ای: نتایج این گزارش نشان می‌‌‌دهد اغلب تبصره‌ها و احکام حمایتی قوانین سالانه بودجه که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده یا اجرا نشده یا به‌‌‌صورت ناقص اجرا شده است و اثربخشی لازم را ندارد. در تبیین این نتیجه می‌‌‌توان به سه سطح از دلایل اشاره کرد:
1. سطح کلان: در سطح کلان، اقتصاد ایران طی ١٣سال گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه شرایط خاص کشور، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه روبه‌‌‌رو بوده است. این مشکلات سبب شده است که بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند. در این شرایط، سیاست‌‌‌های حمایتی که در قالب احکام بودجه‌‌‌ای طراحی می‌‌‌شود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نیست و تاثیرگذاری لازم را در رفع مشکل ندارد.
2.سطح سیاستگذاری: بخشی از دلایل ناموفق بودن سیاست‌‌‌های حمایتی نیز به فرآیند تدوین این سیاست‌‌‌ها بازمی‌‌‌گردد. به‌‌‌عبارتی به‌‌‌دلیل شناخت ناکافی از مسائل بخش صنعت، در تدوین سیاست‌‌‌ها مساله موردنظر به‌‌‌درستی مخاطب قرار نمی‌‌‌گیرد. در مواردی هم که مساله به‌‌‌درستی شناسایی شده و سیاست‌‌‌های حمایتی متناسب با مساله در قانون درج شده است، به‌‌‌دلیل صرف منابع در امور ضروری و روزمره، اجرای این سیاست‌‌‌ها کنار گذاشته می‌‌‌شود.
٣. سطح اجرا: در بسیاری از موارد، قانون‌گذاری‌‌‌های مناسبی صورت گرفته است، اما به‌‌‌دلیل ناهماهنگی در دستگاه‌های اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص یا درگیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود (به‌‌‌ویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از ماموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی) یا این سیاست اجرا نمی‌‌‌شود یا به‌‌‌صورت ناقص یا به‌‌‌صورتی اجرا می‌‌‌شود که با آنچه هدف قانون‌گذاران بوده است، فاصله زیادی دارد. تعارض بین کارکردهای دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی، ضعف در نظام پایش برنامه‌‌‌ها، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تامین مالی تولید، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور به‌‌‌عنوان مهم‌‌‌ترین کاستی‌‌‌های این سیاست‌‌‌های بودجه‌‌‌ای در جهت دستیابی به کارآیی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است.
ب) ارزیابی عملکرد طرح‌های تملک دارایی‌‌‌های سرمایه‌‌‌ای: یکی از ابزارهای بودجه‌‌‌ای متداول در سیاستگذاری اقتصادی و سیاستگذاری صنعتی، اعتبارات تملک دارایی‌‌‌های سرمایه‌‌‌ای(طرح‌های عمرانی) است. این اعتبارات عمدتا برای ایجاد زیرساخت‌‌‌ها یا طرح‌های صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیت‌‌‌های تولیدی تعریف می‌‌‌شود و هدف اصلی آنها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت است. نتایج این گزارش بیان می‌‌‌کند که بسیاری از این طرح‌ها سابقه طولانی و بعضا چند دهه‌‌‌ای دارد. این موضوع درخصوص برخی از طرح‌ها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان می‌‌‌دهد (مثلا طرح‌های کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما در برخی از طرح‌ها به‌‌‌ویژه طرح‌های ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف است؛ چراکه با طولانی شدن ایجاد زیرساخت‌‌‌ها سبب می‌‌‌شود در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود، ضمن اینکه در این مدت بار مالی خود را نیز به بودجه تحمیل کرده است. همچنین تخصیص بودجه و عملکرد منابع به طرح‌های تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آنها تطابق کمی دارد که این خود سبب طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح و تاثیر نامطلوب آن می‌‌‌شود که در نکته قبلی به آن اشاره شد. این وضعیت در میان‌مدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین‌‌‌المللی می‌‌‌شود که تبعات آن را باید از یک نگاه راهبردی و بلندمدت بررسی کرد.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
1.تجمیع بندهای حمایتی بودجه‌‌‌ای و تبدیل آنها به احکام دائمی در قالب راهبرد توسعه بخش صنعت: این مرکز پیشنهاد کرده است سیاستگذاران، اعم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت که در تدوین سیاست‌‌‌های حمایتی مشارکت دارند، سیاست‌‌‌هایی را که ماهیت دائمی دارند در قالب قوانین دائمی (ازجمله برنامه‌‌‌های پنج‌‌‌ساله توسعه) به‌‌‌صورت منسجم تدوین کنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامه‌‌‌های توسعه کشور افزایش یابد.
2. بازبینی ماموریت سازمان های مهم مرتبط با بخش صنعت، ازجمله سازمان‌های توسعه‌‌‌ای: بسیاری از احکام و تبصره‌‌‌هایی که در قوانین بودجه سالانه با هدف حمایت تدوین می‌‌‌شود، با بازبینی و اصلاح ماموریت سازمان‌های مهم توسعه‌‌‌ای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن به‌‌‌صورت دائمی قابل انجام است و به تدوین هر ساله آنها در قوانین نیاز نیست. به‌‌‌عنوان مثال، تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تامین مالی از طریق آن می‌‌‌تواند بخش بزرگی از مشکلات تامین مالی بخش صنعت را حل کند. لذا تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمان‌ها و رفع موانع اجرای سیاست‌‌‌های توسعه‌‌‌ای این سازمان‌ها اثربخشی بیشتری خواهد داشت.
3. تقویت نقش نظارتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی: در بسیاری از موارد، تاکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب ازجمله قانون بودجه ازسوی مجلس شورای اسلامی می‌‌‌تواند اثربخشی سیاست‌‌‌های حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویکرد، نظارت بر اجرای بند «ح» ماده ٤٨ قانون برنامه هفتم پیشرفت به‌‌‌منظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه‌‌‌های صنعتی در رشد اقتصادی به‌‌‌ویژه جزء «۳» آن درخصوص تامین منابع صندوق حمایت از سرمایه‌‌‌گذاری صنایع کوچک و بند «چ» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تامین مالی سازمان‌های توسعه‌‌‌ای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود، اثربخشی این قوانین نیز افزایش می‌‌‌یابد.
