چالش‌‌‌های صنعت برق ایران بررسی شد
موانع توسعه تجارت برق
ایران از جمله کشورهای صادرکننده برق در منطقه محسوب می‌شود. اما با توجه به میزان قابل‌‌‌توجه تولید برق در کشور (٣٦٠میلیارد کیلووات ساعت در سال ١٤٠١)، صادرات برق حدود ٥میلیارد کیلووات ساعت در همان سال بوده و سهم بسیار کمی (کمتر از 1.5درصد) را به خود اختصاص داده است. عمده صادرات برق ایران نیز به کشور عراق بوده و بیشترین واردات برق از کشور ترکمنستان انجام می‌شود.
بررسی‌‌‌ها حاکی از این است که سهم صادرات برق نسبت به تولید اندک بوده است. وزارت نیرو در سال ١٤٠١ حدود ٥میلیارد کیلووات ساعت برق صادر کرده که با ظرفیت بالقوه صادراتی ایران فاصله دارد. این درحالی است که قوانین و اسناد بالادستی مربوطه، افزایش صادرات برق و تبدیل ایران به مرکز مبادلات (هاب) انرژی منطقه را مورد توجه قرار داده‌اند. از همین‌رو با توجه به هدف‌گذاری کمّی برنامه هفتم توسعه مبنی بر افزایش تبادل برق به میزان ٢٠میلیارد کیلووات ساعت در سال پایانی ضرروی است راهکارهای توسعه تجارت برق در دستور کار قرار گیرد. در حال حاضر، ایران به کشورهای عراق، افغانستان و پاکستان برق صادر کرده و با کشورهای ارمنستان و جمهوری‌آذربایجان دارای مبادلات دوجانبه بوده و از ترکمنستان برق وارد می‌کند.
محرک اصلی توسعه تجارت برون‌مرزی برق
محرک اصلی توسعه تجارت برون‌مرزی برق مزایای اقتصادی آن است که علاوه بر ایجاد درآمدهای صادراتی برای صنعت برق، به‌‌‌عنوان مکمل سرمایه‌گذاری داخلی در ایجاد ظرفیت‌‌‌های نیروگاهی، در کاهش نیاز به سرمایه‌گذاری برای تولید برق (به‌‌‌خصوص به‌‌‌منظور تامین برق در زمان اوج مصرف) و همچنین کاهش هزینه‌‌‌های عملیاتی شبکه‌‌‌های برق موثر است. همچنین با اتصال شبکه‌‌‌های برق ملی کشورها به یکدیگر، منافع مشترکی مابین کشورها ایجاد شده و به ارتقای امنیت ملی منجر می‌شود. از طرفی شبکه‌‌‌های برق بزرگ‌تر از نظر تامین و تقاضا متنوع‌تر هستند و امکان اشتراک ذخایر بین کشورهای مختلف را فراهم می‌کنند. براساس بررسی مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس، محرک جدید گسترش تجارت برون‌مرزی برق، افزایش سهم منابع انرژی تجدیدپذیر در تولید برق است. با توجه به ماهیت غیرقابل اطمینان تولید برق از منابع انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر نظیر خورشید و باد، شبکه‌‌‌های برق در یک منطقه وسیع قادر به ادغام سهم بالاتری از انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر نسبت به یک منطقه کوچک هستند. با وجود مزایای قابل‌‌‌توجه افزایش مبادلات برق ایران با کشورهای همجوار، آمارهای موجود بیانگر سهم اندک ایران نسبت به پتانسیل بالقوه آن است.
با اینکه بخش قابل‌‌‌توجهی از نفت‌‌‌‌خام، گاز طبیعی و زغال‌سنگ تولیدی در جهان، در بازارهای بین‌المللی معامله می‌شود، تنها حدود ٣درصد از کل برق عرضهشده در دنیا از طریق تجارت برون‌مرزی تامین می‌شود. طبق پیش‌بینی‌‌‌ها، طی چند سال آینده تقاضای برق نسبت به سایر حامل‌‌‌های انرژی، در بخش مصرف نهایی رشد بالاتری خواهد داشت. بنابراین با توجه به روند روبه‌‌‌رشد تجارت برون‌مرزی برق در دنیا پیش‌بینی می‌شود که در آینده سهم تامین برق موردنیاز کشورها از تجارت برق افزایش یابد.
همچنین طبق گزارش‌های موجود، ظرفیت خطوط انتقال برق ایران به کشورهای همجوار حدود 3.758مگاوات است و حدود ٨٠٠مگاوات ظرفیت انتقالی جدید نیز در دست اجراست. با در نظر گرفتن چالش تامین گاز در فصول سرد و تامین نیاز داخلی در فصول گرم، ظرفیت‌‌‌های بالقوه برای تولید مازاد برق در بدبینانه‌‌‌ترین حالت در حدود 6.870میلیون کیلووات ساعت در سال و در خوش‌بینانه‌‌‌ترین حالت (بدون در نظر گرفتن مواردی ازجمله غیراقتصادی بودن صادرات برق تولیدی نیروگاه‌های با راندمان پایین و خروج اضطراری و برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌‌شده نیروگاه‌ها به‌‌‌منظور تعمیرات) در حدود 32.500میلیون کیلووات ساعت در سال است. این درحالی است که در سال ١٤٠١ از این ظرفیت بالقوه تنها در حدود ٥میلیارد کیلووات ساعت صادرات شده است. مسائلی همچون تحریم‌‌‌های ظالمانه و عدم‌توسعه شبکه برق برخی از کشورهای همجوار در پایین بودن حجم تبادلات برق موثر بوده‌اند. بنابراین در صورت رفع مشکلات و توسعه زیرساخت‌‌‌های موردنیاز، امکان افزایش درآمد ناشی از صادرات برق به میزان بیش از یک‌میلیارد دلار در سال فراهم است که این رقم با افزایش تولید و مدیریت سمت تقاضا، قابل افزایش نیز است. انعقاد قراردادهای دوجانبه برای صادرات برق و تعیین سیاست صادراتی برق کشور، در حال حاضر صرفا توسط وزارت نیرو انجام می‌شود. به‌‌‌نظر می‌رسد مسائلی مانند جلوگیری از ایجاد رقابت منفی در بازارهای صادراتی برق با کشورهای همسایه، نبود قدرت سیاسی لازم برای دریافت به‌‌‌موقع ارز حاصل از صادرات برق توسط بخش خصوصی، محدود بودن ظرفیت خطوط صادراتی برق و همچنین انگیزه‌های قوی مالی در وزارت نیرو از مهم‌ترین دلایل این امر است.
از طرفی، تجارت برون‌مرزی برق در ایران هم‌‌‌اکنون براساس مدل قراردادهای دوجانبه است. در قراردادهای دوجانبه، اغلب معاملات برق در دوره‌های بلندمدت است و نمی‌‌‌توان از مزایای تجارت برق در دوره‌های کوتاه‌مدت روزانه و هفتگی (که در صورت تشکیل بازار منطقه‌‌‌ای برق به وجود می‌‌‌آید) بهره برد. ازاین‌‌‌رو، براساس مدل قراردادهای دوجانبه، بهره‌گیری از ظرفیت کامل تجارت برق میسر نیست.
ارائه مجوز صادرات برق به بخش خصوصی، ضمن توسعه تجارت برون‌مرزی برق، به بهبود اقتصاد برق و افزایش انگیزه برای سرمایه‌گذاری در این بخش منجر خواهد شد. این مهم در قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق و برنامه هفتم توسعه دیده شده است و اجرای آن به تغییر نگرش دولت و وزارت نیرو نیاز دارد. برای پاسخ‌‌‌گویی به دغدغه‌‌‌های وزارت نیرو درخصوص صدور مجوز صادرات برق به بخش خصوصی و جلوگیری از ایجاد رقابت منفی بین تولیدکنندگان برق بخش خصوصی و دولت در بازارهای صادراتی برق، پیشنهاد می‌شود سهم بخش خصوصی از صادرات برق مشخص شده و با ایجاد بازار متمرکز برق صادراتی، رقابت در داخل کشور و در این بازار ایجاد شود. در این بازار نیروگاه‌های بخش خصوصی با هدف کسب بخشی از سهم در نظر گرفته‌شده برای صادرات برق به رقابت می‌‌‌پردازند. همچنین به‌‌‌منظور حفظ تداوم چرخه سرمایه‌گذاری در انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر و کاهش زمان بازگشت سرمایه در این حوزه، پیشنهاد می‌شود نیروگاه‌های جدیدالاحداث، با اولویت تجدیدپذیر، مجوز ورود به بازار متمرکز برق صادراتی را داشته باشند.
ضرورت توسعه تجارت برق
اگرچه حرکت به سمت خودکفایی در تولید انرژی موجب افزایش امنیت تامین انرژی خواهد شد، اما کاهش یا حذف تجارت بین‌المللی برق با هزینه‌‌‌های اقتصادی زیادی همراه خواهد بود. در حال حاضر حدود ٥٠درصد نفت‌‌‌‌خام، ٢٥درصد گاز طبیعی و ٢١درصد از تولید زغال‌سنگ در سطح بین‌المللی معامله می‌شود؛ در حالی که تنها کمتر از ٣درصد از کل تولید برق در جهان به صادرات تعلق می‌گیرد. بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد تجارت جهانی برق در سال ٢٠٢٠ معادل ٧٤٧میلیارد کیلووات ساعت بوده که نسبت به ٤٦٣میلیارد کیلووات ساعت در سال ١٩٩٠، ٦٠درصد (٢درصد در سال) افزایش یافته است. در سال ٢٠١٨، از کل برق عرضهشده در اروپا حدود 9.1درصد تجارت برون‌مرزی بوده که این مقدار در آفریقا 4.5درصد، در خاورمیانه ٢,٢درصد، در قاره آمریکا 1.9درصد و در آسیا 0.6درصد بوده است.
مزایای توسعه تجارت برق
از نظر اقتصادی توسعه تجارت برق به‌‌‌عنوان مکمل سرمایه‌گذاری داخلی راهکاری برای افزایش ظرفیت تولید برق است و این امکان را می‌دهد که از تفاوت در الگوهای روزانه و فصلی عرضه و تقاضای کشورهای همسایه بهره‌مند شد. به‌‌‌عبارتی به‌‌‌دلیل تفاوت‌های قابل‌‌‌توجه از لحاظ آب‌وهوایی و همچنین اختلاف افق بین کشورهای همسایه ایران، زمان‌های اوج مصرف در روزها و ساعت‌‌‌های متفاوت در این کشورها طی سال رخ می‌دهد. بنابراین با برنامه‌‌‌ریزی در مبادلات برق و با ایجاد یک بازار برق مشترک بین کشورهای همسایه، نیاز به سرمایه‌گذاری در احداث نیروگاه‌های جدید به‌‌‌طور قابل‌‌‌توجهی کاهش می‌‌‌یابد. همچنین ضریب بار تولیدی افزایش یافته و درنتیجه به افزایش جذابیت سرمایه‌گذاری در این بخش منجر می‌شود.
از نظر دیپلماسی انرژی، به‌‌‌دلیل وابستگی کشورهای همسایه به یکدیگر و ایجاد منافع مشترک به گسترش امنیت ملی در مرزهای سرمایه‌گذاری در این بخش منجر خواهد شد. این مهم در قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق و برنامه هفتم پیشرفت دیده شده است و اجرای آن به تغییر نگرش دولت و وزارت نیرو نیاز دارد. برای پاسخ‌‌‌گویی به دغدغه‌‌‌های وزارت نیرو درخصوص صدور مجوز صادرات برق به بخش خصوصی و برای جلوگیری از ایجاد رقابت منفی بین تولیدکنندگان برق بخش خصوصی و دولت در بازارهای صادراتی برق، پیشنهاد می‌شود سهم بخش خصوصی از صادرات برق مشخص شده و با ایجاد بازار متمرکز برق صادراتی، رقابت در داخل کشور و در این بازار ایجاد شود. در این بازار نیروگاه‌های بخش خصوصی با هدف کسب بخشی از سهم در نظر گرفته‌شده برای صادرات برق به رقابت می‌‌‌پردازند. همچنین به‌‌‌منظور حفظ تداوم چرخه سرمایه‌گذاری در انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر و کاهش زمان بازگشت سرمایه در این حوزه، پیشنهاد می‌شود نیروگاه‌های جدیدالاحداث، با اولویت تجدیدپذیر، مجوز ورود به بازار متمرکز برق صادراتی را داشته باشند.
براساس برآورد سازمان انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر و بهره‌وری انرژی برق (ساتبا)، پتانسیل برق تجدیدپذیر در کشور در حدود ١٢٤هزار مگاوات است‌‌‌که یک‌‌‌چهارم آن در سه‌‌‌‌استان مرزی خراسان‌رضوی، خراسان جنوبی و سیستان‌وبلوچستان قرار دارد. از سویی به‌‌‌دلیل نیاز مبرم کشورهای هم‌‌‌مرز با این سه‌‌‌‌استان (یعنی پاکستان و افغانستان) به برق، پیشنهاد می‌شود در این استان‌ها مجوز احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر صادرات‌محور ارائه شود تا نیروگاه‌های مذکور در کنار تامین نیاز کشور در ایام اوج مصرف، برق تولیدی خود را به کشورهای هدف صادر کنند. همچنین به‌‌‌منظور کسب بیشترین منافع از ظرفیت‌‌‌های تجارت برون‌مرزی برق، پیشنهاد می‌شود از قراردادهای دوجانبه به‌‌‌سمت بازارهای چندجانبه منعطف (بازارهای برق منطقه‌‌‌ای) حرکت شود که این موضوع نیازمند ایجاد حداقل الزاماتی از جنبه سیاسی، فنی و سازمانی است.
چالش‌‌‌های صنعت برق ایران
بررسی بازوی پژوهشی مجلس حاکی از این است که میزان فعلی تجارت برق ایران با پتانسیل و ظرفیت‌‌‌های بالقوه تجارت و تولید برق همخوانی ندارد. چالش‌‌‌های صنعت‌‌‌برق ایران در زمینه تجارت برق در دو بخش زیر قابل تحلیل و بررسی است:
الف) انحصار وزارت نیرو در صادرات برق: در حال حاضر وزارت نیرو (شرکت توانیر)، قراردادهای دوجانبه برق بین ایران و کشورهای همسایه را منعقد کرده و کل درآمد حاصل از صادرات برق نیز متعلق به این شرکت است. دلایلی که وزارت نیرو برای ادامه این روند دارد، عبارتند از: حضور تولیدکنندگان برق بخش خصوصی در حوزه صادرات به ایجاد رقابت منفی با یکدیگر و همچنین با وزارت نیرو منجر شده و درنهایت موجب کاهش قیمت برق صادراتی و عدم‌النفع برای کشور می‌شود. وجود تحریم‌‌‌ها باعث شده است تا دریافت ارز حاصل از صادرات با مشکلاتی مواجه شود. با توجه به اینکه بخش خصوصی قدرت سیاسی لازم برای دریافت به‌‌‌موقع ارز حاصل از صادرات برق از کشور مقصد را ندارد، درنهایت می‌‌‌تواند به زیان بخش خصوصی و کشور تمام شده و مسائل حقوقی متعددی را ایجاد کند. ظرفیت خطوط صادراتی محدود بوده و به‌‌‌علت وجود قراردادهای بلندمدت شرکت توانیر با همتایان خارجی خود، بخشی از این ظرفیت درحال حاضر قابلیت تخصیص به بخش خصوصی را ندارد. با توجه به اینکه در عمده کشورهای همسایه ایران وظیفه صادرات و واردات برق عمدتا بر عهده وزارت انرژی و شرکت‌های دولتی است، بنابراین تمایل کمتری از سوی آنها برای انعقاد قرارداد با بخش خصوصی ایران به‌خاطر مسائل حقوقی و قراردادی وجود دارد. همچنین وظیفه مرکز ملی راهبری شبکه برق کشور (دیسپاچینگ) حفظ ایمنی، پایداری، برنامه‌‌‌ریزی و بهره‌برداری بهینه از شبکه تولید و انتقال برق است. ازاین‌‌‌رو، عقد قرارداد صادرات بخش توسط بخش خصوصی با کشورهای همسایه بدون هماهنگی با این مرکز می‌‌‌تواند موجب ایجاد خلل در وظایف آن و کاهش ایمنی و پایداری شبکه برق شود. انگیزه اقتصادی وزارت نیرو به‌‌‌دلیل بحران‌های مالی موجود را هم می‌‌‌توان از مهم‌ترین دلایل این امر دانست. با توجه به یارانه‌‌‌ای بودن تعرفه فروش داخلی برق، بخش قابل‌‌‌توجهی از درآمد وزارت نیرو از صادرات برق است. به‌‌‌طور مثال در سال 1400 حدود ٢درصد از کل برق تولیدی کشور، صادر شده است؛ اما درآمد ناشی از همین مقدار صادرات حدود ٢١درصد از کل درآمد وزارت نیرو را به خود اختصاص داده است. بنابراین ورود بخش خصوصی به صادرات برق، در صورت کاهش سهم شرکت توانیر، به بحران‌های مالی صنعت برق دامن می‌‌‌زند.
ب) عدم‌استفاده کامل از ظرفیت‌‌‌های تجارت برق: تجارت برون‌مرزی برق در ایران، هم‌‌‌اکنون براساس مدل قراردادهای دوجانبه است. با توجه به ظرفیت تولید برق کشور و تقاضای کنونی برق در کشورهای همجوار، این مدل پتانسیل کافی برای استفاده بهینه از تمامی ظرفیتی را که در تجارت برق ایران نهفته است ندارد. در قراردادهای دوجانبه، معاملات برق در دوره‌های بلندمدت است و به‌‌‌عبارتی در بیشتر مواقع این قراردادها پنج‌‌‌ساله بوده و حجم صادرات یا واردات برق دارای بازه زمانی مشخص است و با توجه به مشکلات پیش‌بینی رفتار مصرف در بازه‌های بلندمدت نمی‌‌‌توان از مزایای تجارت برق در دوره‌های کوتاه‌مدت روزانه و هفتگی (مشابه آنچه در بازارهای برق داخلی کشور دیده می‌شود)، بهره برد. ازاین‌‌‌رو، بهره‌گیری از ظرفیت کامل راهکار تجارت برق براساس مدل قراردادهای دوجانبه بسیار سخت و به‌‌‌عبارتی غیرممکن است.
راهکارهای بهبود وضعیت تجارت برق
١. ایجاد بازار متمرکز برق صادراتی: در بازار متمرکز برق صادراتی، صادرات برق به کشورهای همسایه به‌‌‌صورت مرکزی است. این یک بازار متمرکز یک‌‌‌طرفه است که تنها فروشندگان برق (صاحبان نیروگاه واجد شرایط ورود به این بازار)، پیشنهاد خود مبتنی‌‌‌بر حجم قابل تحویل و قیمت مدنظر خود را (مطابق با قیود این بازار) به بهره‌بردار سیستم ارسال می‌کنند و بهره‌بردار سیستم با ایجاد منحنی عرضه و با توجه به پیش‌بینی نیاز برق صادراتی، روند تسویه بازار را انجام می‌دهد و قیمت بازار را تعیین کرده و اعلام می‌کند که هر تولیدکننده باید چه مقدار برق برای امر صادرات تحویل دهد. مزیت اصلی طراحی این بازار متمرکز این است که در آن‌سوی بازار تنها یک خریدار (شرکت توانیر) وجود دارد. این خریدار به‌‌‌عنوان نماینده تولیدکنندگان قرارداد صادراتی را با کشور هدف منعقد می‌کند و ازاین‌‌‌رو این بازار به دغدغه وزارت نیرو درخصوص امکان ایجاد رقابت منفی میان تولیدکنندگان برق داخلی و به‌‌‌تبع آن کاهش قیمت برق صادراتی، پاسخ مناسبی می‌دهد. در این مدل می‌‌‌توان برای صادرات برق توسط بخش خصوصی محدودیت و سقف مشخصی قائل شد و با توجه به این سقف، دارندگان نیروگاه‌های بخش خصوصی می‌توانند به رقابت در این بازار بپردازند.
پیشنهاد می‌شود که برای تشویق سرمایه‌گذاری در بخش تجدیدپذیر و همچنین تسریع بازگشت سرمایه توسط این نیروگاه‌ها، نیروگاه‌های تجدیدپذیر جدیدالاحداث در اولویت صادرات برق قرار گیرند تا برای تشویق سرمایه‌گذاری جدید در بخش تجدیدپذیر مداومت و انگیزه داشته باشند.
٢. حرکت به سمت بازارهای چندجانبه منعطف: هم‌‌‌اکنون ترتیبات تجارت برق در ایران با کشورهای همسایه مبتنی‌‌‌بر قراردادهای دوجانبه است. حرکت از مبادله قرارداد دوجانبه برق به‌‌‌سمت بازارهای چندجانبه منعطف و در بلندمدت، بازار یکپارچه برق می‌‌‌تواند مزایای بی‌‌‌شماری را برای تمامی کشورهای عضو این بازار به‌‌‌ویژه برای ایران به‌‌‌عنوان یکی از بزرگ‌ترین تولیدکنندگان برق منطقه به ارمغان آورد. از مزایای بازارهای یکپارچه برق نسبت به قراردادهای دوجانبه آن است که علاوه بر رویه فروش یا خرید مازاد و کمبود برق فصلی که در قراردادهای دوجانبه نیز وجود دارد، می‌‌‌توان مازاد یا کمبود دوره‌های زمانی کوتاه‌تر روزانه یا هفتگی را نیز مدیریت کرد. به این ترتیب حجم مبادلات برق برون‌مرزی افزایش چشمگیری خواهد داشت. ایجاد بازار منطقه‌‌‌ای و گسترش تجارت برون‌مرزی برق فراتر از قراردادهای بلندمدت دوجانبه، شامل قراردادهای چندجانبه انعطاف‌پذیر و کوتاه‌مدت، به ایران این امکان را می‌دهد که مازاد برق خود را در حجم بیشتری صادر کند. ازاین‌‌‌رو، پیشنهاد می‌شود با هدف حرکت به‌‌‌سمت بازارهای چندجانبه منعطف و تبدیل ایران به قطب (هاب) منطقه‌‌‌ای برق (با توجه به نیاز به توافق‌‌‌های سیاسی بالاتری که این موضوع نسبت به قراردادهای دوجانبه دارد)، با تدوین قوانین و مقررات لازم در این زمینه و همچنین با دیپلماسی فعال‌تر در این زمینه گام‌های جدی برداشته شود. ازاین‌‌‌رو، تدوین نقشه راه و در کنار آن در نظر گرفتن الزامات مربوطه توصیه می‌شود.
٣.تضمین صادرات با هدف توسعه تجدیدپذیر در نوار شرقی کشور: پتانسیل برق تجدیدپذیر در ایران حدود ١٢٤هزار مگاوات است که از این مقدار ٢٥درصد در سه استان مرزی شرق کشور شامل خراسان‌رضوی، خراسان‌جنوبی و سیستان‌وبلوچستان قرار دارد. از طرفی کشورهای همسایه این سه استان یعنی پاکستان و افغانستان با وجود نیاز مبرم به برق، دارای محدودیت‌هایی در خطوط انتقال در کشور خود هستند. بنابراین با توجه به محدودیت‌هایی که صادرات به این کشورها داشته و حجم سرمایه‌گذاری بالای موردنیاز برای توسعه خطوط انتقال به این کشورها و حتی در خاک آنها، به‌‌‌منظور افزایش ظرفیت صادراتی برق به این دو کشور، پیشنهاد می‌شود تولیدکنندگان برق تجدیدپذیر در این سه استان در صورت توانایی در رفع این موانع در کشورهای هدف، تضمین صادرات برق در زمان‌های غیراوج را دریافت کنند.
