کشورها برای صنعت و تجارت چگونه تصمیم می‌گیرند؟
خطای‌دید در تجزیه «صمت»
لایحه وزارت بازرگانی احتمالا در هفته پیش‌رو در صحن علنی مجلس مطرح می‌شود؛ لایحه پرسروصدایی که باعث دوپاره شدن هیات‌دولت نیز شده است. وزیر صمت مخالفت خود با این لایحه را در کمیسیون اجتماعی مجلس که هفته گذشته تشکیل جلسه داد، اعلام کرد. البته این موضوع دور از ذهن نبود و «دنیای‌اقتصاد» در گزارش‌های پیشین به این نکته اشاره کرده بود.
اما وزیر به‌صراحت در این خصوص سخن نگفته بود. علی بابایی‌‌‌کارنامی، عضو کمیسیون اجتماعی و فراکسیون جهش تولید مجلس گفته است: «وزیر صمت معتقد است در حال حاضر که یک‌سال و اندی از عمر دولت می‌‌‌گذرد، ما مجبوریم دوسال از وقت وزارت صمت را برای تشکیل وزارت بازرگانی و فراهم کردن امکانات، زیرساخت‌‌‌ها و تامین نیروها بگذاریم و از سوی دیگر وزارت صمت متولی تولید کشور است و دغدغه تولید کشور را دارد، طبیعی است که تشکیل این وزارتخانه که با اشکالات و ایرادهای فراوانی روبه‌‌‌روست، عواقب سوء زیادی برای ما دارد.» به گفته او، «وزیر صمت معتقد بود در شرایط حال حاضر نباید وزارت بازرگانی تشکیل شود. هرچند بین علیآبادی و نماینده دولت که در جلسه بود، هماهنگی وجود نداشت.» همین اظهارات نشان می‌دهد که در دولت نیز مخالفان ادغام از ابراز مخالفت حتی در جلسه کمیسیون مجلس ابایی ندارند و زمانی که به‌عنوان نماینده دولت در این جلسات شرکت می‌کنند، مقابل عضو کابینه موضع‌گیری می‌کنند.
علیآبادی اما به‌درستی این موضوع را درک کرده است که نمیتوان با تفکیک تولید و تجارت، رشد تولید را متصور بود. عباس علیآبادی، وزیر صمت، از زمانی که به این وزارتخانه پای نهاد، از مسائلی سخن گفت و دفاع کرد که تا پیش از این اگرچه در حد شعار بین وزیران صمت مد بود، اما برای به ثمر رسیدن آن هیچ‌گاه تلاشی دیده نشد. لغو قیمت‌گذاری دستوری را میتوان تفکری درست از سوی وزارت صمت دانست که در هیات‌دولت با مقاومت روبه‌رو شده است. او در روزهای اخیر گفته است: «بازار چهار مولفه شامل تولید، واردات، مصرف و صادرات دارد. اگر لازم باشد باید برای تنظیم بازار واردات هم داشته باشیم. به‌طور کلی باید بازار را با عوامل خودش مثل واردات و صادرات تنظیم کرد، نه با عوامل دستوری. موافق قیمت‌گذاری دستوری نیستم.» اگر این سخنان را در کنار جزئیات لایحه تفکیک بگذاریم، دلایل مخالفت وزیر صمت با این لایحه را نمایان می‌کند.
«این لایحه انتزاع نیست؛ لایحه نزاع است»؛ این هم سخنی دیگر است که به نقل از وزیر صمت در خصوص لایحه تفکیک وزارت صمت دست به دست شده است. مقصود او از نزاع نیز «نزاع بین تولید، مصرف، صادرات و واردات» بوده است. برخی از مخالفان تفکیک در ادوار گذشته به این موضوع اشاره کردهاند که با ایجاد وزارت بازرگانی، وزارت واردات تشکیل خواهد شد. او به این موضوع نیز اشاره کرده است که اگر وزارت بازرگانی تشکیل شود، پاسخگویی نسبت به تولید برایش بسیار غیر‌ممکن خواهد بود.
با وجود استدلال‌‌‌های وزیر صمت برای تاکید بر اهمیت تمرکز سیاستگذاری بر حوزه تولید و بازرگانی، در شرایط فعلی اقتصاد کشور، برخی همچنان بر موضوع لزوم تفکیک این دو حوزه اصرار می‌کنند. یکی از دلایلی که موافقان تفکیک برای اثبات مدعای خود مطرح می‌کنند، ساختار مبتنی بر دو وزارتخانه مجزا در حوزه تولید و تجارت در برخی کشورهاست. با این حال، بررسی ساختار دولت در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که ادغام و تفکیک وزارتخانههای متولی تولید و تجارت وابستگی معناداری به ساختار اقتصاد کشورها، وضعیت اقتصادی و تجاری و قانون وزارتخانههای مذکور دارد. کشورها با توجه به اهداف توسعهای خود و همچنین استراتژی صنعتی که اقتصاد را بر محور آن اداره می‌کنند، کابینه‌‌‌ها را شکل می‌دهند.
علاوه بر این، بررسی قوانین و شرح وظایف وزارتخانه‌‌‌ها در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که وزارت بازرگانی در ایران و دیگر کشورها کاملا متفاوت است. به‌عنوان نمونه، یکی از کارکردهای وزارت یا معاونت بازرگانی در ایران مساله تعزیرات است، در حالی که در بیشتر کشورها متولیان امر در حوزه بازرگانی بیشتر مسوول انعقاد پیمان‌‌‌های تجاری و پیگیری اجرایی شدن این توافقات هستند. در نتیجه در صورتی که بدون در نظر گرفتن این پیش‌فرض‌‌‌ها حکمی کلی صادر شود، نتیجه تنها بزرگ شدن ساختار دولت، افزایش هزینه‌‌‌ها و از همه مهم‌تر ناهماهنگی بین بخش تولید و تجارت و گسترش اقتصاد دستوری خواهد بود.
تجربه تاریخی دولت‌‌‌ها
بررسی ساختار دولت‌‌‌های مختلف نشان می‌دهد که قانون کلی برای تفکیک یا ادغام وزارتخانههای متولی بخش صنعت و تجارت وجود ندارد و حتی در بین کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه هم نمیتوان یک الگوی ثابت پیدا کرد. علاوه بر این، برخی از کشورها با توجه به الزامات توسعهای در برهه‌‌‌های تاریخی، یکی از الگوها را انتخاب کرده و در زمانی دیگر آن را تغییر دادهاند. در همین خصوص، مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس، در دو پژوهش مجزا اقدام به بررسی ساختار دولت‌‌‌های مختلف کرده است. براساس نتایج این پژوهش‌‌‌ها، در همه کشورهای توسعه‌یافته، سیاستگذاری‌‌‌ها به گونه‌‌‌ای است که بخش بازرگانی در راستای بخش‌‌‌های تولیدی و صنعتی قرار می‌گیرد.
بسیاری از کشورها به‌خصوص کشورهای جنوب شرق آسیا که رشد سریع صنعتی آنها به معجزه آسیایی مشهور شده است، از الگوی ادغام وزارت صنعت و تجارت در یک وزارتخانه استفاده کردهاند. همچنین استفاده از این الگو به کشورهای جنوب شرق آسیا محدود نشده، بلکه بسیاری از کشورهای متقدم صنعتی و پیشرفته مثل آلمان، فرانسه و ایتالیا از این الگو برای تنظیم سیاستهای تجاری و صنعتی خود استفاده می‌کنند. هند، روسیه، برزیل، دانمارک، جمهوری چک، فنلاند، کلمبیا و مصر نیز وظایف سیاستگذاری تجاری و صنعتی را در یک‌وزارتخانه متمرکز کردهاند.
در مقابل کشورهای زیادی هستند که وزارت بازرگانی مستقل و منفک از وزارت صنعت دارند؛ مانند چین، ترکیه، اندونزی، ایرلند، بلژیک، کانادا و انگلستان. اما در اکثر کشورهای دارای وزارت بازرگانی مستقل از صنعت، سیاستهای تجاری و صنعتی در نهادی مشترک تصمیم‌گیری و همساز می‌شوند. آنچه برای کشورهای موفق در این عرصه اهمیت دارد شکل ساختار وزارتخانه‌‌‌ها نیست، بلکه کارکرد موردنیاز این ساختار است که این امر با توجه به اهداف توسعهای کشورها، مزیت‌های نسبی و رقابتی، شرایط و مقتضیات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و نیازمندی‌‌‌ها و استراتژی‌‌‌های توسعه در امر تجارت و صنعت و نظامات و الزامات قانونی حاکم بر کشور انتخاب می‌شود.
همچنین مطالعه دیگری که توسط موسسه مطالعات و پژوهش‌‌‌های بازرگانی انجام شده و با وسعت بیشتر و درخصوص ۱۰۰کشور دنیا صورت گرفته است نشان می‌دهد که بین کشورهایی که دارای ساختار متمرکز در اداره حوزه صنعت و بازرگانی هستند و کشورهایی که نهادهای مستقل برای مدیریت بازرگانی و صنعت دارند، تقریبا نسبت برابری برقرار است. با نگاهی به هر دو لیست مشخص می‌شود که هم کشورهای در حال توسعه و هم کشورهای توسعه‌یافته از الگوی متمرکز استفاده کردهاند و در مقابل کشورهای نام‌‌‌آشنایی در حوزه توسعه وجود دارند که دو وزارتخانه مجزا در حوزه تولید و بازرگانی دارند. اما کدام الگو در شرایط فعلی برای ایران مناسب‌‌‌تر است؟ برای فهم این موضوع بررسی کشورهایی که در سال‌های گذشته از الگوی توسعه از طریق رشد صنعت استفاده کردهاند می‌تواند راهگشا باشد.
صنعت و تجارت در کره و مالزی
کره‌جنوبی در دهه‌‌‌های گذشته با انتخاب استراتژی توسعه صادرات، مسیر رشد خود را از کشوری فقیر در دهه ۵۰ میلادی به یکی از ۲۰قدرت بزرگ اقتصادی در دوره کنونی به‌سرعت طی کرد. استراتژی توسعه تجارت در مراحل اولیه نیازمند حمایت مقید دولت از صنایع است. بنابراین هماهنگی بالای بین بخش صنعت و بازرگانی یک ضرورت انکار‌ناپذیر برای موفقیت این سیاست است. به همین دلیل سیاستگذاران اقتصادی در این کشور الگوی تمرکز این دو بخش در یک‌وزارتخانه را در دستور کار قرار دادند. وزارت بازرگانی، صنعت و انرژی کره‌جنوبی به دو معاونت اصلی با عنوان «صنعت و فناوری» و «تجارت و انرژی» تقسیم می‌شود. آنچه در این نحوه تقسیم‌‌‌بندی معاونت جلب توجه می‌کند آن است که علاوه بر تشکیل معاونت تجارت و انرژی با ماموریت بررسی و کنترل تجارت، فعالیت‌های تجاری بخش صنعت به معاونت صنعت سپرده شده است و این امر نشانه اهمیت و جایگاه خاص تجارت بخش صنعت در اقتصاد و برنامه‌‌‌های اقتصاد این کشور است.
در واقع کره‌جنوبی با در نظر گرفتن منابع موجود، با اتکا بر توان داخلی، در ابتدا سیاست جایگزینی واردات و در ادامه توسعه صادرات را پیگیری کرده و به پایه همین کلان استراتژی، سکان اقتصاد کشور را در اختیار یک ابروزارتخانه قرار داده است تا هماهنگی بین بخش‌‌‌های دولت افزایش پیدا کند. مالزی از دیگر کشورهایی است که سیاستگذاری صنعت و تجارت آن همواره ذیل یک وزارتخانه (تجارت بین‌الملل و صنعت) انجام شده است. در سال ۱۹۵۶ این وزارتخانه با نام وزارت بازرگانی و صنعت ایجاد شد. پس از آن در سال ۱۹۷۲ نام آن به وزارت صنعت و تجارت تغییر پیدا کرد. درحال حاضر وزارتخانه «تجارت بین‌الملل و صنعت» مسوول روابط تجاری بین‌المللی، تجارت راهبردی، صنایع، سرمایه‌گذاری، تولید و امور اقتصادی کسب‌وکار است.
ماموریت این وزارتخانه توسعه و ترویج رقابت‌‌‌پذیری محصولات مالزیایی در سطح تجارت جهانی با تولید کالاها و خدمات با ارزش‌افزوده بالا و حمایت از توسعه صنعتی مالزی برای رشد سریع اقتصادی است. مهم‌ترین ماموریت‌‌‌های این وزارتخانه شامل طراحی سیاستهای توسعه صنعتی و تجارت خارجی، تشویق سرمایه‌گذاری و توسعه صادرات محصولات مالزی از طریق پیمان‌‌‌های چندجانبه و تقویت بهره‌‌‌وری می‌شود. نتایج عملکرد مالزی در دودهه گذشته نشان می‌دهد که این کشور از طریق تمرکز تصمیم‌گیری در یک نهاد، موفق شده است در عین رشد صنعتی، حجم تجارت کشور را نیز افزایش دهد. آمارهای دو کشور موفق در اجرای سیاست استراتژی توسعه تجارت نشان می‌دهد که کره‌جنوبی و مالزی علاوه بر رشد پیوسته تولید ناخالص داخلی توانسته‌‌‌اند حجم تجارت خود را افزایش دهند.
براساس آمارهای بانک جهانی، تولید ناخالص داخلی کشورهای کره‌جنوبی و مالزی در سال ۲۰۲۲ به قیمت ثابت سال ۲۰۱۵، به ترتیب معادل ۷۴/ ۱تریلیون و ۳۸۶میلیارد دلار بوده است. این در حالی است که تجارت ۹۸۰میلیارد دلاری کره و ۵۲۰میلیارد دلاری مالزی در سال ۲۰۲۰ نشان می‌دهد که از نظر درجه آزادی اقتصاد، وضعیت این دو کشور از میانگین جهانی بهتر است.
ساختار قانونی متفاوت
بررسی ساختار کابینه بریتانیا، یکی از کشورهایی که وزارتخانه مستقلی برای بخش تجارت طراحی کرده، نشانگر آن است که این وزارتخانه از نظر ساختار حقوقی و وظایف قانونی با آنچه در ایران تحت عنوان بخش بازرگانی مدنظر داریم تفاوت‌‌‌های عمده‌‌‌ای دارد. براساس وب‌سایت دولت بریتانیا، وزارت بازرگانی این کشور مسوولیت تعیین خط‌مشی‌‌‌ها و سیاستگذاری در حوزه بازرگانی، مشخص کردن ساختار تعاملات تجاری با دیگر کشورها، مذاکرات در حوزه گسترش تجارت آزاد، تنظیم روابط در نشست‌‌‌های WTO (سازمان تجارت جهانی، G۷ وG۲۰ ) و گسترش شبکه تجاری در خارج از مرزهای بریتانیا را برعهده دارد. بنابراین مشخص است که در این ساختار هیچ مسوولیتی تحت عنوان تنظیم‌‌‌گری در بازار داخلی وجود ندارد و در واقع وزیر بازرگانی نقش وزیر امورخارجه در حوزه‌‌‌های مربوط به اقتصاد را ایفا می‌کند. در واقع میتوان گفت که به دلیل ساختار بسیار متفاوت قانونی-اداری بخش بازرگانی در ایران و کشورهای توسعه‌یافته اصولا مقایسه با این کشورها و حمایت از تشکیل وزارتخانه مستقل بر این اساس، چندان مبنای اصولی ندارد.
بسیاری دیگر از کشورهای صنعتی هم از ساختار مشابهی پیروی می‌کنند. به طور کلی در بیشتر کشورهای توسعه‌یافته خط‌مشی‌‌‌های بازرگانی با پیشنهاد بخش خصوصی (اتاق‌‌‌های بازرگانی) تعیین می‌شود و دولت با درنظر گرفتن محدودیت‌های سیاسی، همین سیاست‌‌‌ها را اجرایی می‌کند. در واقع دولت صرفا بسترساز فعالیت بخش خصوصی است. بر همین اساس، به دلیل نبود بخش خصوصی قوی در ایران پیگیری این ساختار در حال حاضر کارآ نخواهد بود.
در نتیجه میتوان گفت که تمرکز نهاد تصمیم‌‌‌ساز در بخش بازرگانی و تجارت به معنای بسته‌‌‌تر شدن اقتصاد و قربانی کردن تجارت برای تولید نیست، بلکه با اجرای دقیق سیاست‌‌‌ها هر دو بخش به صورت موازی توسعه پیدا خواهند کرد. همچنین باید به این نکته توجه کرد که ادغام بخش‌‌‌های بازرگانی و صنعت با تجمیع این دو بخش متفاوت است. معنای این مطلب آن است که دوبخش با حفظ استقلال در تصمیم‌‌‌سازی و با هماهنگی بیشتر می‌‌‌توانند در یک وزارتخانه ادغام شوند. در واقع آنچه کارآیی این دو بخش را تضمین می‌کند، نه وجود دو وزیر متفاوت، بلکه ساختار منطقی و سکان‌‌‌داران با دانش و قوی است. بنابراین میتوان با داشتن دو معاونت قدرتمند در یک‌وزارتخانه هم عملکرد مطلوبی‌‌‌تری را ثبت کرد و هم از بزرگ شدن دولت و افزایش هزینه‌‌‌های بودجه عمومی دولت جلوگیری کرد.
در انتها ضرورت دارد این نکته ذکر شود که حمایت از تجمیع یا تلفیق بخش صنعت و تجارت وابسته به شرایط زمانی و ساختار اداری-قانونی است. در واقع در شرایط فعلی کشور که به دلیل تحریم‌‌‌های گسترده، تنظیم بازارهای داخلی و جلوگیری از کمبودها در مایحتاج ضروری مردم مهم‌ترین وظیفه بخش بازرگانی است، باید از ساختاری حمایت کرد که متضمن تحقق این هدف باشد. آیا در شرایط کنونی تفکیک به سود اقتصاد کشور خواهد بود؟ آن هم با جزئیاتی که در لایحه وزارت بازرگانی ذکر شده است. به این سوال میتوان با توجه به تجربیات کشورها پاسخ داد. چنانچه عمده وظایف وزارت بازرگانی مانند کشورهای دیگر معطوف به تنظیم روابط تجاری با دیگر کشورها، عقد قراردادهای تجاری با دیگران و پیگیری این قراردادها نباشد، نمیتوان از وزارتخانه مستقلی تحت عنوان بازرگانی حمایت کرد. به عبارتی در حال حاضر شرایطی برای دفاع از وزارت بازرگانی فراهم نیست و بزرگ شدن دولت کمکی به بهبود معیشت مردم نخواهد کرد.
