مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داد؛ نتیجه ۱۶ سال حمایت از تولید چه بود؟
بهبود کسب و کار زیر تیغ اجرا
تازه‌‌ترین گزارش بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد که در مجلس هفتم تا دهم (یعنی در ۱۶ سال گذشته) وزن تامین مالی در میان قوانینی که مجلس برای حمایت از تولید و کسب و کارها تصویب کرده است، بیش از هر موضوع دیگری است. در عین حال، بار اصلی توسعه صنعتی کشور در تصویب این قبیل قوانین، روی دوش وزارت اقتصاد و امور دارایی گذاشته شده و کمتر به وزارتخانه‌هایی نظیر صمت یا کار، رفاه و امور اجتماعی که هدایت بخش عمده‌‌ای از صنایع را بر عهده دارند یا حجم عظیمی از شرکت‌‌ها را در تملک دارند توجه شده است. توصیه اکید بازوی پژوهشی مجلس این است که نظارت بر اجرای احکام قانونی مربوط به توسعه صنعتی، تقویت تولید و بهبود محیط کسب و کار به فراموشی سپرده شده و لازم است هر راهبرد جایگزین با در نظر گرفتن این موضوع، عملیاتی شود.
توجه چشمگیر به بخش کشاورزی، یکی دیگر از مقوله‌هایی است که در این سند که نتیجه ۱۸ ماه بررسی محققان بازوی پژوهشی مجلس است، به آنها اشاره شده است. این گزارش تاکید دارد حدود ۳۰ درصد از احکام، محتوای حمایت از سرمایه‌‌گذاری و تولید داشته‌‌اند و در سوی دیگر، ۷۰ درصد باقی احکام، حمایتی و ناظر بر تولید و کسب و کار بوده‌‌اند. فقدان نگرش نظام‌‌مند درباره ابزارهای حمایتی، همچنین فقدان استراتژی توسعه صنعتی برای تخصیص نوع خاصی از حمایت به بخش یا بخش‌های خاص و نبود نهادی به عنوان ستاد مرکزی، برای نظارت و پایش فرآیند و نتیجه حمایتهای صورت‌‌گرفته، از جمله ایرادهای اساسی این نحوه قانونگذاری در حمایت از تولید و کسب وکار است.
در واقع، پنج مانع اجرای این قوانین، «تورم مقررات»، «عدم اجرای قوانین»، «فقدان متولی مشخص برای اجرای قوانین»، «نداشتن زمان‌‌بندی» و عدم اعطای مهلت اجرا به دستگاه‌ها» و در نهایت «اعطای حمایت بدون اولویت‌‌بندی»، از موانع بهره‌‌برداری و اجرای این قوانین است. تورم قانون و قانونگذاری، به‌‌ویژه در حوزه‌های حمایتی و به‌طور خاص در قانون برنامه توسعه قابل مشاهده است. به‌طوری که برخی مفاد قانونی مصوب، مفادی مشابه و بعضا تکراری هستند که بود یا نبود بسیاری از آنها، تغییری ملموس در نظام حقوقی ایجاد نمی‌کند؛ چرا که حاوی عباراتی کلی، مبهم و بیشتر شبیه به سیاست هستند و جنبه قانونی ندارند.
دومین آسیب، فقدان نظارت بر اجرای احکام است. یکی از دلایل وضع بسیاری از قوانین مشابه یا تکراری، عدم توجه و اهتمام لازم و کافی به نظارت بر اجرای قوانین موجود بوده است. با توجه به منابع در دسترس، می‌توان ادعا کرد قوانین مربوط به کسب وکار، تولید و سرمایه‌‌گذاری، بدون ارزیابی اجرای مفاد قانونی موجود به تصویب می‌‌رسند. این رویه، در واقع، ترجیح کارکرد قانونگذاری بر نظارت است. سومین مانع اثرگذاری قوانین کسب و کار، عدم تصریح متولی مشخص برای اجرای قوانین است. قانون‌‌گذار اجرای این قوانین را به دولت یا دستگاه‌های اجرایی سپرده است و چنین سیاستی، به موازی‌کاری نهادهای مجری به اجرای مفاد می‌‌انجامد.
چهارمین مانع احکام بهبود کسب و کارها نیز، فقدان مهلت اجرایی برای دستگاه‌های اجرایی است که باعث شده بسیاری از قوانین یا اجرا نشوند یا ناقص اجرا شوند. مانع پنجم نیز مربوط به اولویت‌‌بندی نداشتن این احکام است. بیش از نیمی از احکام ناظر بر حمایت از تولید، سرمایه‌‌گذاری و کسب و کار (حدود ۵۹ درصد) معطوف به تمام بخش‌هاست. در واقع عمده تکالیف قانونی مجلس برای تحقق توسعه صنعتی در کشور طی ۱۶ سال در ۶قانون خلاصه می‌شوند؛ بنابراین می‌توان گفت فقدان نظارت بر حسن اجرای این قوانین بیش از قانون‌‌گذاری‌‌های جدید و تکراری، موجب توسعه صنعتی کشور خواهد شد.
در چهار دوره، مجموعا ۵۴۷ تکلیف در قالب ۳۸قانون با محتوای حمایت از سرمایه‌‌گذاری و تولید به تصویب رسیده است. بخش عمده این احکام، در قانون پنج ساله ششم توسعه تبیین شده است. احکام حمایت از سرمایه‌‌گذاری و تولید، حدود ۳۰ درصد از مجموع احکام بوده‌‌اند و ۷۰درصد از احکام، حمایتی و ناظر بر تولید و کسب و کار در ۶قانون مقرر شده‌‌اند. این ۶قانون عبارت از «قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی»، «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی»، «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی»، «قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار» و «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» هستند. نمایندگان مجلس برای اجرای تکالیف تقنینی و نظارتی مرتبط با حمایت از سرمایه‌‌گذاری و تولید، لازم است ابتدا بررسی کنند که هر یک از دستگاه‌های اجرایی برای حمایت از تولید، چه تکالیفی بر عهده دارند.
«دنیای اقتصاد» پیش‌تر درباره شیوه‌های حمایت از طریق قانون‌‌گذار و بخش‌های موردنظر، گزارش‌هایی تدوین و منتشر کرده است. همچنین در بسیاری از احکام وضع شده، امکاناتی تعبیه شده که به‌طور غیرمستقیم به حمایت و پشتیبانی از تولید و کسب‌‌وکار منجر می‌شود.
دسته‌بندی انواع حمایت‌‌ها و تکالیف نهادها آن است که احصای احکام، با نگرشی وسیع صورت گرفته است؛ برای مثال، گرچه احکام قانونی ناظر بر «ارتقای استاندارد» حتی در مواردی به عنوان مانعی برای کسب و کارها شمرده می‌شوند اما هدف قانون‌‌گذار از الزام تولیدکنندگان به رعایت و بهبود استانداردها، بهبود کیفیت کالاها در راستای رونق تولید و کسب وکار است. البته در این گزارش نه فقط نوع حمایت یا بخش هدف، بلکه تبیین تکالیف مقرر شده برای دستگاه‌های اجرایی، مشخص شدن یا نشدن مسوول اجرا و نیز بازه زمانی برای اجرایی شدن هریک از قوانین است. از میان ۲۲۰ قانون مصوب چهار دوره تقنینی هفتم، هشتم، نهم و دهم که مرتبط با حمایت از تولید، کسب وکار و سرمایه‌‌گذاری هستند، به جز قوانین مربوط به کنوانسیون‌‌ها و اسناد بین‌المللی و بین کشوری، ۳۸ قانون حاوی موادی است که به‌طور مستقیم و در مواردی غیرمستقیم، به حمایت از تولید، سرمایه‌‌گذاری و کسب وکار تاکید دارند و در مجموع، ۵۷۴ تکلیف برای دولت و دستگاه‌های اجرایی در آنها مقرر شده است.
عناوین قوانین مربوط و تعداد احکام ناظر بر حمایت از کسب‌‌وکارها عبارت از «قانون برنامه پنج‌‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی»، «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴»، «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی»، «قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار»، «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور»، «قانون افزایش بهره‌‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی»، «قانون اصلاح مالیات‌‌های مستقیم»، «قانون حمایت از هنرمندان و استادکاران صنایع دستی»، «قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت»، «قانون اصلاح قانون معادن»، «قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران»، «قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه‌های طرح و تسریع در اجرای طرح‌های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانک‌ها»، «قانون ارتقای کیفی تولید خودرو و سایر تولیدات صنعتی داخلی»، «قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی» و «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» هستند.بخش‌های گوناگونی از احکامی که درباره کسب و کار هستند و در «قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه» مقرر شده‌‌اند، نشانگر اهمیت قانون برنامه توسعه و ضرورت نظارت بر احکام آن برای بهبود محیط کسب وکار هستند.
در قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه، ۱۷۰ حکم به همین موضوع اختصاص یافته‌‌اند که این مقدار، ۳۰ درصد از مجموع احکام است. نکته دیگر اینکه ۷۰ درصد احکام حمایتی و ناظر بر تولید و کسب وکار، فقط در ۶ قانون درج شده است. به عبارت دقیق‌‌تر، ۴۰۱حکم از مجموع ۵۷۴ حکم مربوطه در «قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه»، «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل وچهارم قانون اساسی»، «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی»، «قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار» و «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» مقرر شده است. بنابراین، هرگونه تدبیر و اقدام نظارتی برای حمایت قانون از کسب و کارها، باید بر شش قانون مذکور متمرکز شود.
همچنین، ۷۹ حکم از مجموع ۵۷۴ حکم ناظر بر حمایت از تولید، کسب و کار و سرمایه‌‌گذاری (حدود ۱۴ درصد) به موضوع تامین مالی اختصاص دارد. با توجه به یافته‌های پژوهش پیشین راجع به تحلیل انواع و کیفیت حمایت از تولید در شش قانون برنامه توسعه، موضوع تامین مالی در انواع حمایتهای قانونی رتبه نخست را در اختیار داشته است. به‌این‌ترتیب، نتیجه حاکی از آن است که از مجموع ۳۵۸ حکم مربوط به حمایت از تولید در شش قانون برنامه توسعه، بیشترین نوع حمایت، حمایت از طریق تامین مالی (در مجموع ۷۹حکم؛ ۲۲ درصد) بوده است. یعنی می‌توان گفت که قانون‌‌گذاران در برنامه‌های ۶گانه، حدود یک‌پنجم از احکام حمایت از تولید را به تامین مالی به ویژه از طریق تسهیلات بانکی به تولید اختصاص داده‌‌اند.
نکته دیگر اینکه از میان بخش‌های مورد حمایت، حدود یک‌پنجم احکام قانونی به بخش کشاورزی اختصاص دارد و این بخش با فاصله قابل توجهی، احکام قانونی مربوط را به خود اختصاص داده است. در مجموع، در ۵۴۸ حکم قانونی مورد بحث، نهاد یا دستگاه مشخصی به عنوان مجری تعیین شده است. در ۲۶ حکم باقی‌‌مانده، یا نهاد مشخصی به عنوان مجری مقرر نشده یا دو یا چند دستگاه، به‌طور مشترک مسوول اجرای حکم، تعیین شده‌‌اند. یکی از نکات قابل توجه راجع به دستگاه‌های مجری احکام حمایتی و ناظر بر کسب‌‌وکارها، مقرر شدن دولت و دستگاه‌های اجرایی به عنوان نهادهایی است که در مجموع، مسوول اجرای ۲۴۵ حکم (حدود نیمی از کل احکام مربوطه) بوده است. طبق تعاریف قانونی، تعریف دستگاه اجرایی، دولت و تمامی نهادهای وابسته به قوای سه‌‌گانه بوده است.
از بین دیگر دستگاه‌ها، وزارت امور اقتصادی و دارایی، مجموعا مسوولیت اجرای ۵۲ حکم مربوط به حمایت از تولید و سرمایه‌‌گذاری را برعهده دارد (۳۲ حکم بر عهده سازمان امور مالیاتی کشور، ۹ حکم بر عهده دیگر نهادهای وابسته به وزارتخانه و ۱۱ حکم بر عهده وزارتخانه). رتبه بعد، به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تعلق دارد که مکلف به اجرای ۳۷ حکم است.
