دولت و بازار بدهی؛ یک تعادل ناقص
در اوایل سال‌جاری و در اتفاقی نادر، یکی از مسوولان بلندپایه کشور، از رقم کسری بودجه سال گذشته (۱۴۰۱) پرده‌‌‌برداری کرده و رقم ۷۹۴همت (هزار میلیارد تومان) را به عنوان کسری بودجه پیدا و پنهان دولت اعلام کرد. وقتی این رقم را در کنار رقم کل بودجه عمومی کل کشور به میزان ۱۵۰۰همت قرار می‌‌‌دهیم، متوجه بزرگی آن و اهمیت فوق‌‌‌العاده زیاد آن می‌‌‌شویم. مستقل از میزان کسری بودجه، نحوه تامین آن هم از اهمیت زیادی برخوردار است. در واقع سوال این است: دولتمردان، این کسری بودجه را از کجا تامین کردهاند؟ زیرا حقیقت این است که هزینه‌‌‌ای انجام شده و احتمالا وجه آن نیز پرداخت شده است، اما محل تامین این وجه مشخص نیست. طبق اطلاعاتی که از مجموعه گزارش‌های مختلفی که نهادهای مختلف منتشر می‌کنند به‌دست آمده است، بخشی از کسری بودجه از محل استقراض دولت و شرکت‌های دولتی از بانک‌ها، بانک‌مرکزی و انتشار اوراق تامین شده و بخش دیگری از آن از محل عدم‌ایفای تعهدات دولت در مقابل صندوق‌های بازنشستگی، بیمه‌‌‌ها، سازمان تامین اجتماعی و همچنین عدم‌تادیه بدهی برخی پیمانکاران، پرداخت نشده و جزو بدهیهای دولت قرار گرفته است.
نکته قابل‌توجه آنکه موضوع کسری بودجه فقط مختص ایران نیست و همه کشورهای دنیا در برخی مواقع با این معضل مهم اقتصادی روبه‌رو می‌‌‌شوند، اما تفاوت غامض ایران با سایر کشورهای دنیا، نحوه مواجه شدن آنها با موضوع کسری بودجه دولت است. الگویی که عمده کشورهای دنیا برای تامین کسری بودجه به کار می‌‌‌گیرند، روش شفاف استقراض از بازار در قالب انتشار انواع اوراق بدهی کوتاهمدت و بلندمدت است؛ حال آنکه در کشور ما به دلایل مختلف، دولت‌‌‌های مستقر روش مشخص و منظمی را به کار نگرفته‌‌‌اند. برخی دولتها دست در جیب بانک‌مرکزی کرده و وقتی با مخالفت آشکار اقتصاددانان در زمینه آثار بسیار مخرب استقراض دولت از بانک مرکزی مواجه شده‌اند، به استقراض از بانک‌ها پناه آورده‌‌‌اند. اما با توجه به آثار آشکار استقراض دولت از سیستم بانکی بر رشد فزاینده نقدینگی در کشور، دولتها با تغییر مسیری آشکار، تامین مالی کسری بودجه خود را در قالب استقراض شرکت‌های دولتی از سیستم بانکی، تامین کردهاند. این شیوه برخورد با مساله مهم کسری بودجه، عملا سبب شده بود تا بدهیهای دولت در جاهای مختلف مخفی شده و اصولا سیستم منظمی برای احصا و اعلام بدهی دولت وجود نداشته باشد.
دلیل مخالفت دولتها با بازار بدهی
از عمده‌‌‌ترین دلایل عدم‌استفاده از بازار بدهی برای تامین مالی دولت، عمق کم بازار بدهی، بدسابقه بودن دولت در ایفای تعهدات قبلی خود در سررسید اوراق مشارکت سال‌های ابتدایی دهه ۹۰ و از همه مهم‌تر عدم‌تمایل دولتها به شفاف شدن میزان بدهی است. خوشبختانه در سال‌های اخیر با فعال شدن بازار بدهی و افزایش اندازه آن از ارقام کمتر از ۱۰همت به بیش از ۷۵۰همت که با افزایش حجم معاملات نیز همراه شده، مساله عمق کم بازار بدهی تا حد خوبی برطرف شده است؛ هرچند هنوز شاخص‌‌‌های کیفی بازار بدهی تا ارقام بین‌المللی فاصله دارد، این فاصله روزبه‌روز در حال کم شدن است.
از طرف دیگر، با تاسیس مرکز مدیریت بدهیها ذیل خزانهداری کل کشور، مساله عدم‌ایفای تعهدات دولت در زمینه پرداخت اصل و سود اوراق بدهی دولت نیز کاملا رفع شده و مستقل از تغییر دولتها، این مرکز با دقت و وسواس فراوان همواره اعتبارات لازم را برای پرداخت به‌موقع اصل و سود اوراق تامین کرده است. امروز با اطمینان می‌‌‌توان گفت که در حال حاضر اوراق بدهی دولت معتبرترین سند مالی در ایران است. اما مشکل «عدم‌تمایل دولتها به شفاف شدن میزان بدهی» همچنان لاینحل باقی مانده است. عباراتی همچون «انتشار اوراق، استقراض از آینده است»، «انتشار اوراق، آینده‌فروشی است» و سایر عبارات گمراه‌کننده دیگر، همگی این عبارت مخفی را در دل خود دارند: «دولت تمایلی به انتشار ارقام کسری بودجه و اعلام میزان بدهی خود ندارد.» حقیقت این است که خزانهداری کل کشور روزانه با حجم بزرگی از ورودی‌‌‌ها و خروجی‌‌‌های نقدینگی در خزانه کل کشور مواجه است.
بنابراین مدیرکل خزانه تنها کسی است که می‌‌‌داند دولت در هرلحظه چه میزان مازاد یا کسری نقدینگی دارد، اما متاسفانه این اطلاعات به صورت نانوشته در دسته فوق محرمانه دسته‌‌‌بندی شده و در هیچ کجا افشا نمی‌شود؛ در صورتی‌‌‌که دولتها نماینده مردم هستند و حتما باید مردم را از میزان درآمدها، هزینه‌‌‌ها و کسری یا مازاد بودجه آگاه سازند. در برخی کشورها این اطلاعات به صورت لحظه‌‌‌ای از طریق سایت‌های اینترنتی و همچنین روی تابلوهای دیجیتال بسیار بزرگ که در میادین اصلی شهرهای بزرگ نصب شده‌اند، به صورت لحظه‌‌‌ای نمایش داده می‌‌‌شوند. در سایر نقاط دنیا این اطلاع‌رسانی و تامین نقدینگی لازم برای جبران آن، به صورت هفتگی و در قالب برگزاری جلسات حراج اوراق دولتی انجام می‌شود.
در این جلسات هفتگی، خزانه‌‌‌داری‌‌‌های کشورها متناسب با سررسید اوراق منتشره قبلی که طی همان هفته سررسید می‌‌‌شوند و همچنین وضعیت کسری یا مازاد جریان نقدی خزانه کل کشور در همان هفته، اقدام به محاسبه میزان انتشار اوراق کرده و اوراق خود را منتشر می‌کنند. اگر دولتها در یک هفته (با تاکید بر هفته، نه ماه و فصل و سال) با کسری نقدینگی مواجه شوند، حجم اوراق بیشتری در مقایسه با سررسید اوراق قبلی طی همان هفته منتشر می‌کنند و چنانچه با مازاد نقدینگی مواجه باشند، حجم کمتری اوراق منتشر کرده و از محل وجوه مازاد خزانه، اوراق منتشرشده قبلی را بازخرید می‌کنند. تا قبل از سال ۱۳۹۴، اصولا هیچ آمار منظم، معتبر و قابل استنادی از میزان بدهی دولت ایران وجود نداشت. در این سال و پس از تصویب قانونی در مجلس، مرکز مدیریت بدهیها ذیل خزانهداری کل کشور تشکیل و متولی احصا و انتشار گزارش بدهیهای دولت ایران شد.
طبق آخرین گزارش این مرکز، میزان بدهیهای دولت ایران در پایان خردادماه سال‌جاری ۱۴۰۷همت و میزان بدهی شرکت‌های دولتی نیز ۲۲۸۵همت بوده است. همچنین با اختیاراتی که به این مرکز داده شد، مسوولیت انتشار و مدیریت اوراق بدهی دولتی نیز به این مرکز واگذار شد. از آن سال تاکنون (شهریور ۱۴۰۲) بیش از ۸۶۱همت انواع اوراق بدهی منتشر شده است. همچنین طی این سال‌ها این مرکز وظیفه تامین ۴۰۲همت اصل و ۱۴۳همت سود اوراق منتشرشده قبلی را برعهده داشته است. در حال حاضر دلیل اصلی برخی دولتمردان برای مخالفت با انتشار اوراق بدهی، مساله «عدم‌تمایل دولتها به شفاف شدن میزان بدهی» است که باید این مهم توسط کارشناسان پیگیری شده و برای آن چاره‌‌‌اندیشی شود.
لزوم اصلاح سیستم بودجهنویسی
از دیگر مشکلات بودجهنویسی کشور در حوزه اوراق بدهی، عدم‌درک کارکرد اوراق بدهی است. این اوراق که ماهیتی غیردرآمدی و غیر‌هزینه‌‌‌ای و صرفا وظیفه تراز کردن جریان نقدی خزانه دولت در روزهای مختلف را دارند، در قوانین بودجه به عنوان اقلام درآمدی و هزینه‌‌‌ای درج می‌‌‌شوند. مستقل از نادرست بودن این طرز تلقی به اوراق بدهی، مشکل دیگر، محدود شدن خزانهداری کل کشور در زمینه نحوه انتشار اوراق بدهی شده است.
در شرایطی که به دلیل بالا بودن نرخ بهره و همچنین پیش‌بینی‌ناپذیری این نرخ برای ماه‌‌‌های آتی، خزانهداری کل کشور و همچنین فعالان بازار بدهی علاقه‌‌‌ای به فعالیت در بازار اوراق بدهی بلندمدت ندارند و تمایل دارند در بازار اوراق بدهی کوتاهمدت فعالیت کنند (مرکز مدیریت بدهی علاقه‌‌‌مند به انتشار اوراق کوتاهمدت بوده و فعالان بازار بدهی نیز متمایل به خرید اوراق بدهی کوتاهمدت هستند) اما محدودیت بودجه‌‌‌ای مبنی بر وجود «سقف انتشار اوراق» در بودجه‌‌‌های سالانه سبب شده است تا خزانهداری کل کشور قادر به انتشار اوراق کوتاهمدت و سپس «بازانتشار آنها در سررسید» نباشد، زیرا وجود محدودیت قانونی «سقف انتشار سالانه» سبب شده است تا مرکز مدیریت بدهی با وسواس زیاد با این موضوع برخورد کرده و این ظرفیت را صرف انتشار اوراق کوتاهمدت نکند.
این مساله در دنیا با اصلاح سیستم بودجهنویسی و اینگونه حل شده است که دست خزانهداری کل کشور در زمینه انتشار انواع اوراق کوتاهمدت، میان‌مدت و بلندمدت بازگذاشته شده و علاوه بر این اجازه بازخرید اوراق، قبل از سررسید نیز به آن داده شده است. در عوض دو محدودیت برای خزانهداری مشخص شده است: اول آنکه مستقل از تاریخ‌های انتشار و سررسید و دوره انتشار اوراق، میزان اوراق بدهی موجود در بازار (اوراق منتشرشده و سررسیدنشده) از سقف مشخصی که در قوانین بالادستی مشخص شده است بیشتر نشود؛ دوم آنکه هزینه بهره و مبلغ سود پرداختی به دارندگان اوراق در هر سال از سقف مشخصی که تحت عنوان «هزینه مالی دولت» در بودجه سالانه مشخص شده است، فراتر نرود. با این مدل، خزانهداری کل کشور در زمینه انتشار اوراق از انعطاف‌‌‌پذیری بالایی برخوردار بوده و قادر خواهد بود متناسب با شرایط بازار و به دفعات نسبت به انتشار اوراق کوتاهمدت (حتی سه‌ماهه) نیز اقدام کند.
وضعیت بازار اوراق بدهی دولت در ۱۴۰۲
طبق قانون بودجه، دولت در سال ۱۴۰۲ باید ۱۸۷همت اوراق منتشر کند، همچنین خزانهداری کل کشور در سال ۱۴۰۲ متعهد به بازپرداخت حدود ۲۱۲ همت اصل و سود (۱۶۲همت اصل و ۵۰همت سود) اوراق منتشرشده در سال‌های قبل است. به عبارتی طبق ارقام بودجه، سیاست دولت در زمینه اوراق بدهی، سیاستی انقباضی بوده است. اما اگر به آمار مقایسه‌‌‌ای بودجه و عملکرد دولت طی شش‌سال اخیر نگاهی بیندازیم، متوجه می‌‌‌شویم که دولت همواره بیش از ارقام بودجه نسبت به انتشار اوراق اقدام کرده است.
اوج انتشار اوراق فراتر از ارقام بودجه را می‌‌‌توان در سال‌های ۹۸ و ۹۹ مشاهده کرد. بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد دولت برای تامین کسری بودجه خود در سال‌جاری نیز باید بین ۲۵۰ تا ۲۸۰همت اوراق منتشر کند؛ آمار شش‌ماه ابتدایی سال از انتشار ۶۶همت اوراق مرابحه و ۳۰همت اسناد خزانه و مجموعه ۹۶همت اوراق خبر می‌دهد که از این میزان ۴۶ همت به فروش رسیده است. با توجه به مکانیزمی که در مورد اوراق بدهی دولت وجود دارد حجم زیادی از اسناد خزانه اسلامی که در سنوات قبل منتشر و به طلبکاران دولت واگذار شده است و آنها به‌تدریج این اوراق را به فروش می‌‌‌رسانند در شش‌ماه ابتدایی ۱۴۰۲، ۳۷همت اسناد خزانه منتشره دولت در سال‌های گذشته توسط دارندگان آنها در بازار به فروش رسیده و به عبارتی در شش‌ماه ابتدایی سال حدود ۸۳همت اوراق دولتی توسط دولت و پیمانکاران به فروش رسیده و دولت تامین مالی شده است، اما این اعداد هنوز با ۲۸۰همت پیش‌بینی‌شده فاصله زیادی دارند و احتمالا در نیمه دوم سال به‌خصوص در ماه‌‌‌های پایانی، باید منتظر انتشار حجم بسیار بالایی اوراق دولتی باشیم.
جمع‌‌‌بندی و پیشنهاد
براساس آخرین گزارش مرکز مدیریت بدهیهای دولت، در پایان سال ۱۴۰۱ مجموعه دولت و شرکت‌های دولتی حدود ۳هزار و ۱۰۰همت بدهی داشتند که این اعداد در خرداد ۱۴۰۲ به ۳هزار و ۷۰۰همت افزایش پیدا کرده است.طبق گزارش منتشرشده از سوی مرکز مدیریت بدهیهای دولت، میزان بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به سیستم بانکی (شامل بانک مرکزی و بانک‌ها) در پایان سال ۱۴۰۱ رقم ۱۶۴۹همت بوده است، حال آنکه طبق اطلاعات به‌دست‌آمده در ترازنامه بانک مرکزی متوجه می‌‌‌شویم که طبق گزارش بانک‌ها، میزان بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی ۱۰۶۶همت بوده است! تفاوت معنادار آمار، فقط مختص میزان بدهی دولت و شرکت‌های دولتی نیست. در حال حاضر ارقام اعلام‌شده توسط بیمه‌‌‌ها، صندوق‌های بازنشستگی و شهرداری‌ها به عنوان مطالبات ایشان از دولت با ارقام بدهی تاییدشده توسط دولت نیز دارای مغایرت‌های جدی است.
طبیعی است در این آشفته‌بازار تفاوت‌‌‌های آشکار آماری، بسیاری از مدیران دولتی نهادهای عمومی غیردولتی همچون صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌‌‌های دولتی کلیه ضعف‌های عملکردی خود را به حجم بالای بدهی دولت منتسب کرده و مسوولیت بسیار کمی در قبال نتایج غیر‌قابل قبول دستگاه‌‌‌های ذی‌ربط خود برعهده می‌‌‌گیرند. برای رفع اینگونه مشکلات باید مانند تمامی کشورهای دنیا دولت تنها از اوراق بدهی تامین مالی کند و فقط به این بازار بدهکار باشد. در واقع دولت باید کلیه بدهیهای خود را با کلیه اشخاص ثالث تصفیه کرده و راه را بر هر نوع سوءاستفاده مدیران ناکارآمد ببندد، سپس اقدام به ارزیابی عملکرد دقیق و منصفانه هر یک از دستگاه‌‌‌ها کند.
چنانچه دولت فقط به بازار بدهی بدهکار باشد، اولا اندازه‌‌‌گیری بدهی دولتی بسیار ساده خواهد شد؛ زیرا اعداد و ارقام بازار بدهی بسیار شفاف و در دسترس و به صورت روزانه قابل اندازه‌‌‌گیری هستند. ثانیا، کارشناسان اقتصادی و متخصصان بودجه میتوانند با مقایسه وضعیت بدهی دولت با شرایط اقتصادی و همچنین عملکرد اقتصادی دولت به صورت دقیق‌‌‌تر نسبت به عملکرد دولت اظهارنظر کرده و راهکارهای کارشناسی و اجرایی پیش پای دولت قرار دهند. دولت برای اجرایی شدن این موضوع می‌‌‌تواند در قالب انتشار اوراق بدهی سه تا پنج‌ساله تمام بدهیهای خود به اشخاص ثالث را تصفیه کند. بخشی از این اوراق می‌‌‌تواند به صورت مستقیم و در ازای بدهی دولت به اشخاص مختلف به ایشان تحویل شود و بخشی نیز در بازار بدهی به فروش رسیده و وجوه آن صرف تصفیه بخشی از این بدهیها شود.
با این کار، بدهی دولت به طور کامل تصفیه‌شده و درنتیجه دولت تنها به بازاربدهی، بدهکار خواهد بود. اگر پس از پایان دوره سه تا پنج‌ساله دولت نتوانست بدهی خود را تسویه نماید، می‌‌‌تواند بار دیگر اوراق جدید منتشر کرده و بازپرداخت آن را به سال‌های بعد منتقل کند. البته باید به این موضوع دقت شود که حجم کل بدهی دولت نباید از نسبت خاصی که در حاضر ۴۰درصد تولید ناخالص داخلی کشور تعیین شده است، بیشتر شود. این پیشنهاد، هرچند در نگاه اول بسیار ساده به نظر می‌رسد زیرا صرفا نوع بدهی دولت را تغییر داده و آن را در بازار بدهی متمرکز کرده است، اما تعیین‌تکلیف بدهی دولت با هر یک از دستگاه‌‌‌ها و تصفیه آن با انواع اوراق بدهی که بازارپذیر بوده و هریک از صندوق‌ها، بیمه‌‌‌ها و بانک‌ها میتوانند نسبت به فروش و نقد کردن آن در بازار بدهی اقدام کنند، سبب پاسخگو شدن مدیران این دستگاه‌‌‌ها شده و نهایتا کارآمدی و اثربخشی آنها را افزایش خواهد داد. ضمن اینکه مردم و کارشناسان میتوانند وضعیت بدهی دولت و تغییر سطح بدهی دولت را مشاهده کرده و تناسب این بدهی را با میزان کسری بودجه و همچنین خدمات دولتها اندازه بگیرند. یکی از فواید این اقدام، افزایش اطمینان به دولت خواهد بود و همین مساله بر انتظارات تورمی جامعه اثر مطلوب گذاشته و سبب کاهش تورم نیز خواهد شد.
* اقتصاددان
