تراژدی «توسعه برنامهریزیشده»
نقل‌قول بالا، توصیف بهمن آبادیان، مدیر اداره بررسی‌‌‌های اقتصادی بانک‌مرکزی و معاون سازمان برنامه و بودجه، از چگونگی اجرای برنامه عمرانی پنجم (سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶) است. جالب توجه است که ازهم‌گسیختگی اشاره‌شده در نظام برنامه‌‌‌ریزی در حالی رخ داد که نتایج خیره‌‌‌کننده برنامه عمرانی چهارم (رشد اقتصادی سالانه حدود ۱۵درصد در فاصله سال‌های ۱۳۴۷ تا ۱۳۵۱) نوید شکوفایی اقتصادی را به ایرانیان داده و به گواه کارشناسان، نسخه اولیه برنامه عمرانی پنجم نسبت به برنامه‌‌‌های پیش از آن از نظر کیفی بسیار بهبود یافته بود. در واقع، آنچه برنامه عمرانی پنجم را در عمل به شکست تمام‌‌‌عیار بدل کرد، افزایش بیش از سه‌برابری قیمت نفت و از آن مهم‌تر، انگاره تقلیل لوازم توسعه به برخورداری از منابع مالی بود که موجب شد در تجدیدنظر صورت‌گرفته در برنامه عمرانی پنجم در مرداد ۱۳۵۳، اعتبارات این برنامه نزدیک به چهاربرابر شده و رشد اقتصادی «برنامهریزیشده» باورنکردنی 9/ 25درصد پیش‌بینی شود.
نتیجه، به بیان آبادیان، چنان شد که گویی توطئه‌‌‌ای در کار بود. برنامه عمرانی پنجم در دوره پیش از انقلاب و پیامدهای کابوس‌‌‌وار اقتصادی و اجتماعی و همچنین سیاسی آن تنها تجربه شکست دولت‌‌‌های ایران در پیشبرد «توسعه برنامهریزیشده» نبوده است. چنانچه یک ناظر فرضی ناآشنا به تاریخ اقتصادی کشورمان و ناآگاه نسبت به شرایط کنونی آن، برنامه هفتم توسعه کشور و هدف‌گذاری‌‌‌های آن در مورد رشد اقتصادی (متوسط ۸درصد سالانه)، سرمایه‌گذاری و رشد موجودی سرمایه (به ترتیب، 6/ 22درصد و 5/ 6درصد)، نرخ تورم (متوسط 7/ 19درصد و در پایان برنامه 5/ 9درصد)، رشد اشتغال (9/ 3درصد سالانه) و در نهایت رشد اعتبارات تملک دارایی‌‌‌های سرمایه‌‌‌ای (۴۴درصد) و نسبت درآمدهای عمومی به اعتبارات هزینه‌‌‌ای (متوسط ۹۴درصد) را با اعداد و ارقام متناظر در برنامه‌‌‌های پیش از آن مقایسه کند، گمان می‌‌‌برد که دستگاه دیوان‌‌‌سالاری در ایران به معجون سحرآمیز برنامه‌‌‌ریزی توسعه دست یافته و با تزریق مداوم آن به شریان‌های اقتصاد، شکوفایی اقتصادی-اجتماعی را برای ایرانیان به ارمغان آورده است.
در همین حال، چنانچه این ناظر فرضی نگاهی به پیش‌‌‌گفتار برنامه هفتم توسعه بیفکند، با این تذکر مواجه می‌شود که برنامه‌‌‌های پیشین توسعه به‌عنوان برش‌‌‌های سند چشم‌‌‌انداز 20ساله کشور با چالش‌‌‌های عدیده‌‌‌ای مانند اثرپذیری شدید اقتصاد از ساختار سیاسی تخصیص بودجه و تغییرپذیری درآمدهای حاصل از صدور نفت و نیز نااطمینانی حاصل از شوک‌‌‌های بیرونی مواجه بوده‌‌‌اند که این چالش‌‌‌ها خود را در نرخ‌های پایین رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری به نمایش گذاشته‌‌‌اند.
در این میان، پرسش مسکوت‌مانده آن است که حال که درآمدهای ارزی به‌شدت کاهش پیدا کرده، انباشت چالش‌‌‌های اقتصادی به‌‌‌طور تصاعدی افزایش یافته، زیرساخت‌‌‌های کشور در غیاب سرمایه‌گذاری فرسوده‌‌‌تر شده و از سوی دیگر، چالش‌‌‌های نوظهوری مانند بحران صندوق‌های بازنشستگی، بحران آب، بحران فرونشست زمین و بحران سالمندی نیز بروز پیدا کرده، برنامه هفتم چه انگاره محوری نویافته‌‌‌ای را مبنای تحقق اهداف برنامهریزیشده خود قرار داده است؟ تراژدی انگاره‌‌‌های معطوف به «توسعه برنامهریزیشده» به سیاستگذاران کشورمان منحصر نمی‌شود. در چشم‌‌‌اندازی وسیع‌‌‌تر، کمونیسم، به‌عنوان یکی از دو ایدئولوژی مسلط جهانی در نیمه دوم قرن بیستم، در «برنامه‌‌‌ریزی» جامعه‌‌‌ای برخوردار و عدالت‌‌‌محور با ناکامی کامل مواجه شد.
از سوی دیگر، انتقال از کمونیسم به اقتصاد بازار نیز در شوروی سابق و اروپای شرقی، در بیشتر موارد، به‌خوبی پیش نرفت. به هر حال، گرچه این مشاهده‌‌‌ها درس‌‌‌های تاریخی ارزشمندی را برای اهالی اندیشه به همراه داشته و دارند؛ اما روایتگر تمامی داستان توسعه در نیم‌قرن گذشته نیستند؛ چرا که در این دوره، نرخ‌های رشد اقتصادی بی‌‌‌سابقه در چین، هند و بسیاری کشورهای دیگر مانند ویتنام، به خروج صدها میلیون انسان از فقر منجر شده است. دویست‌سال پیش از این، دو کشور چین و هند که به‌‌‌طور تاریخی حدود ۴۰درصد جمعیت جهان را تشکیل می‌دهند، نیمی از GDP جهان را در اختیار داشتند، حال آنکه سهم آنها از تولید جهانی در میانه قرن بیستم به کمتر از ۱۰درصد کاهش یافت. سهم امروزین این دو کشور از تولید جهانی به حدود ۲۵درصد افزایش یافته؛ اما چگونه چنین پیشرفتی ممکن شده است؟ چرا فرآیند سیاستگذاری و برنامه‌‌‌ریزی در ایران، به‌رغم برخورداری کشورمان از فرصت‌‌‌های متعدد توسعه، همچنان از‌هم‌گسیخته و آشفته است؟
تردیدی نیست که بسیاری از فعالیت‌‌‌های مولد اقتصادی برای پیشبرد خود نیازمند سیاست‌‌‌های هماهنگ‌‌‌کننده (Coordination Policies)، به‌ویژه در سطح ملی هستند. از این منظر، یک برنامه توسعه واقع‌‌‌گرایانه و کارآمد، چگونگی کاربست سیاست‌‌‌های هماهنگ‌‌‌کننده توسط دولت‌‌‌ها را برای دستیابی به اهداف کلان اقتصادی مانند کاهش فقر یا افزایش رشد اقتصادی تعیین می‌کند. به عبارت دیگر، برنامه‌‌‌ریزی در اینجا به‌عنوان فرآیند به‌کارگیری یک سیستم عقلایی از انتخاب‌‌‌ها در میان فرصت‌‌‌های مختلف سرمایه‌گذاری و سایر امکانات توسعه‌‌‌ای بر مبنای سود و زیان اقتصادی-اجتماعی تعریف می‌شود.
روشن است که این برداشت از «برنامه‌‌‌ریزی برای توسعه» با «توسعه برنامهریزیشده» در معنایی که ایدئولوژی‌‌‌های جمع‌‌‌گرایانه بر آن تاکید می‌کنند، تفاوت ماهوی دارد. به‌‌‌طور مشابه، برداشت مورد اشاره کاملا در نقطه مقابل نگرش حاکم بر برنامه هفتم توسعه قرار دارد که برنامه‌‌‌ریزی را به بیانی آشفته از کلیات و در ادامه، یک‌فرآیند محاسباتی صرف تقلیل داده است.
پرسش محوری توسعه آن است که چگونه می‌‌‌توان اقتصادی را که در دام یک تعادل سطح پایین گرفتار آمده است، به تعادلی بالاتر سوق داد. هر پاسخی که به این پرسش داده شود، سخن گفتن از آنکه دولت باید چنین یا چنان کند، به‌‌‌لحاظ اقتصاد سیاسی توصیه‌‌‌ای ناکامل است؛ چراکه دولت خود جزئی از سیستمی است که تعادل (بد) آن به توسعه‌‌‌نیافتگی منجر شده است. به هر حال، گذار از یک‌تعادل بد به یک‌تعادل خوب در یک سیستم اقتصادی-اجتماعی می‌‌‌تواند توسط نیروهای بیرونی مانند تغییرات تکنولوژیک یا ظهور فرصت‌‌‌های تجاری ممکن شود. از همه مهم‌تر، دگردیسی می‌‌‌تواند از انگاره‌‌‌ها (Ideas) ناشی شود؛ انگاره‌‌‌هایی که در نتیجه قرارگیری سیستم در معرض دنیای بیرون ظهور می‌کنند.
به‌عنوان نمونه، مشاهده پیشرفت همسایگان به‌‌‌طور قطع نیروی رانه مهمی در جهت سوق‌دادن چین به سمت تجربه‌‌‌های جدید سیاستگذاری بود که در نهایت به گذار این کشور به یک اقتصاد بازار، البته با حفظ مشخصه‌‌‌های خاص آن، منجر شد. در واقع، نقطه متمایزکننده جوامع از یکدیگر در مسیر توسعه را باید در این امر جست‌وجو کرد که برخی بازبودن (Openness) در روابط با دنیای بیرون و در نتیجه، ورود انگاره‌‌‌های جدید را تشویق می‌کنند، حال آنکه برخی دیگر نه‌تنها خود را در میان دیوارها محصور می‌کنند، بلکه در داخل نیز به سرکوب هرگونه انگاره‌‌‌ای که سیستم موجود و تعادل آن را به چالش بکشد، می‌‌‌پردازند. توسعه مستلزم دگردیسی اجتماعی (Societal Transformation) است که در ذیل خود دگرگونی اقتصادی را نیز شامل می‌شود.
آنچه کشورهای توسعه‌‌‌یافته را از کشورهای در حال توسعه متمایز می‌کند، نه شکاف در سطح درآمد بلکه شکاف در دانش (Knowledge) است. لازمه توسعه‌‌‌یافتگی تقویت و تحکیم نهادهایی است که بر مبنای درکی درست از انگاره‌‌‌های دولت و بازار سامان‌یافته باشند. بازارها در خلأ وجود ندارند. بازارها همیشه توسط قواعد و تنظیمات دولتی که نه‌تنها کارکرد آنها بلکه چگونگی توزیع پاداش (سود) را تعیین می‌کنند، شکل می‌‌‌گیرند. قواعد و تنظیمات مختلف، برای نمونه می‌‌‌تواند به رقابت کم یا زیاد، یارانه‌‌‌های نهان یا آشکار و شفافیت اطلاعاتی پایین یا بالا منجر شود. به‌‌‌طور متعارف، برنامه‌‌‌ریزی دولت‌‌‌ها با هدف تصحیح اثرات خارجی، عرضه کالاهای عمومی، تامین چارچوب قانونی برای بازارها و جبران شکست‌‌‌های بازار، فراهم‌‌‌آوردن زیرساخت‌‌‌ها، تشویق سرمایه‌گذاری، ایجاد ثبات اقتصادی و در نهایت، بازتوزیع صورت می‌‌‌پذیرد.
اما از آن مهم‌تر، برنامه‌‌‌ریزی باید مقید به داده شده فرض گرفتن رفتار عوامل اقتصادی بر مبنای انگیزه‌‌‌ها باشد، برای نمونه، از دخالت در بازارهای رقابتی و کامل یا دستکاری قیمت‌های نسبی اجتناب کند.باید توجه کرد که عملکرد مثبت یا منفی دولت‌‌‌ها در مقام هماهنگ‌‌‌کننده انگیزه‌‌‌های فردی، تابعی از کارآمدی سیستم نظارت و توازن (Checks and balances) است. در غیاب پاسخگویی سیاسی، دگردیسی اجتماعی با بن‌‌‌بست مواجه خواهد شد. در هر جامعه‌‌‌ای، تضاد منافع امری همیشه حاضر است: هر تغییر خاص، منفعت بخش یا بخش‌‌‌هایی از جامعه (برندگان) و زیان سایرین (بازندگان) را به‌دنبال دارد. در این معنا، بن‌‌‌بست خود یک سیاست است؛ چرا که جلوگیری از ورود انگاره‌‌‌های نو می‌‌‌تواند به حفظ منافع گروه حاکم، یعنی منتفع‌شوندگان فعلی منجر شود.
چرایی تدوین برنامه هفتم توسعه به صورت فهرستی از اهداف و فقدان استراتژی در آن را باید بر همین اساس تحلیل کرد. بیش از آن، انتقاد همزمان اقتصاددانان چپگرا و لیبرال به این برنامه را نیز می‌‌‌توان از همین دریچه فهم کرد: در حالی که گروه اول از فراهم کردن نان برای مافیاها فریاد وااسفا سر می‌دهند، گروه دوم هیچ نشانی از انگاره‌‌‌های متعارف دولت و بازار را در این برنامه بازنمی‌‌‌شناسند. در نهایت، از سر اتفاق نیست که مخالفان بازار (در اقتصاد داخلی) و اقتصاد باز (در تعامل اقتصادی با دنیای خارج)، غالبا از یک جامعه بسته و کنترل‌شده (بنگرید به بند «ب» ماده «۷۵» برنامه هفتم توسعه) حمایت می‌کنند. توطئه‌‌‌ای در کار نیست؛ بن‌‌‌بست، تعادل بد حاکم بر اقتصاد سیاسی ایران امروز است.
* اقتصاددان
