تجارب جهانی شورای هماهنگی اقتصاد بررسی شد
مدل آسیایی اجماع اقتصادی
روز شنبه هفته جاری نخستین جلسه «شورای عالی هماهنگی اقتصادی» با حضور سران سه قوه، معاون اول رئیس‌جمهوری، اعضای ستاد اقتصادی دولت، روسای کمیسیون‌های اقتصادی مجلس و رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی برگزار شد. حسن روحانی در خلال این جلسه هدف تشکیل این نهاد فراقوه‌ای را افزایش توان مدیریتی و ایجاد امکان برای تصمیم‌گیری سریع و هماهنگ در مسائل اقتصادی عنوان کرد. اگرچه ایجاد هماهنگی در بسیاری از کشورهای غربی صرفا از طریق رویه‌های برنامه‌ریزی شده ایجاد می‌شود اما بررسی تجربیات جهانی نیز نشان می‌دهد کشورهای بسیاری از جمله اغلب کشورهای جنوب شرق آسیا، طی نیم قرن اخیر با استفاده از چنین ابزار هماهنگ‌کننده‌ای توانسته‌اند مختصات اقتصادی خود را به طرز معناداری تغییر دهند. اگرچه میان وظایف و حدود اختیارات نهاد عالی برنامه‌ریزی اقتصادی در کشورهای مختلف تفاوت‌هایی وجود دارد اما در مجموع می‌توان گفت چنین شورایی علاوه بر طراحی مکانیزمی برای هماهنگی عملکرد نهادهای مختلف اقتصادی، از وظیفه تعیین اولویت‌های بودجه‌ای، تدوین برنامه توسعه و نظارت و ارزیابی در زمینه اجرای آن برخوردار است. وظیفه‌ای که از کارکردهای «سازمان برنامه و بودجه» در اقتصاد ایران است. اشتراک «اجرای شفافیت» در وظایف تعریف‌شده برای نهاد در کشورهای مختلف از یک سو نشان‌دهنده اهمیت اجرای شفافیت در اقتصاد و از سوی دیگر معرف یکی از مهم‌ترین پیش‌شرط‌های موفقیت این نهاد در ایجاد هماهنگی و همکاری در سیستم اقتصادی است. در برخی از کشورها شورای عالی برنامه‌ریزی اقتصادی وظیفه جذب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی را نیز بر عهده می‌گیرد.می‌توان گفت استفاده از بازوی پژوهشی قدرتمند و برخورداری از حمایت همه‌جانبه سیاسی مهم‌ترین پیش‌شرط‌های موفقیت آمیز بودن عملکرد چنین نهادی هستند. «دنیای اقتصاد» در این گزارش به بررسی حوزه اختیارات، وظایف و ترکیب شورای عالی برنامه‌ریزی اقتصادی در سه اقتصاد پرشتاب آسیایی یعنی«کره‌جنوبی»، «مالزی» و «تایوان» پرداخته است.
نهادی برای هماهنگی
نخستین روز از هفته جاری، شاهد برگزاری اولین جلسه «شورای عالی هماهنگی اقتصادی» با حضور سران سه قوه بود. از آنجایی که تصمیمات جزیره‌ای و ناهماهنگی بین نهادهای مختلف سالهاست از سوی بسیاری از کارشناسان به‌عنوان یکی از مهم‌ترین موانع توسعه اقتصادی کشور معرفی شده‌است، این نهاد فراقوه تشکیل شد تا مطابق سخنان رئیس‌جمهوری بسترساز سرعت‌گیری در دستیابی به راه‌حل برای مشکلات اقتصادی کشور باشد. مشکلاتی که شدت آنها در برخی حوزه‌ها باعث تناوب واژه «ابرچالش» در سخنان کارشناسان اقتصادی شده‌است.
در حضور نهادهای مختلف در بدنه اقتصاد، ایجاد هماهنگی بین نهادهای مختلف بدون تداخل و تعارض در وظیفه‌های اجرایی یکی از مهم‌ترین اهداف سیاست‌گذاران است. موتور پیش‌ران این سیستم هماهنگ الگوریتمی است که از سوی نهاد متولی برنامه‌ریزی در کشور ارائه می‌شود. به همین دلیل می‌توان انتظار داشت که متولی برنامه‌ریزی و هماهنگی در یک کشور در یک موجودیت تجمیع شوند. بررسی تجربیات سایر کشورها نیز نشان می‌دهد که چنین نهادی از دهه‌ها پیش در کشورهای مختلف جهان به خصوص کشورهای جنوب شرقی آسیا به‌عنوان راه‌حلی برای دستیابی به پاسخ صحیح به مسائل اقتصادی مورد استفاده بوده‌است. برای مثال در کره‌جنوبی، «شورای برنامه‌ریزی اقتصادی» (EPB) از ابتدای دهه ۱۹۶۰ به‌عنوان تصمیم‌گیر نهایی در امور اقتصادی مورد استفاده قرار می‌گیرد. تشکیل چنین شورایی در دهه۱۳۵۰ از سوی «پسران هاروارد» به پهلوی دوم نیز پیشنهاد شد، اما مورد توجه محمدرضا شاه پهلوی قرار نگرفت. علاوه بر کره کشورهای سنگاپور، تایوان، مالزی و هنگ‌کنگ نیز از ابزاری مشابه برای ایجاد اجماع در تصمیم‌گیری اقتصادی استفاده می‌کنند. وجه شباهت این نهاد در کشورهای مختلف داشتن اختیار به‌عنوان تصمیم‌گیرنده نهایی اقتصادی است. البته بررسی حوزه کاری این نهاد در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که در تجانس با مشکلات اقتصادی کشورهای مختلف، حوزه اختیارات و نقاط تمرکز این نهاد متفاوت است. «دنیای اقتصاد» در ادامه این گزارش برای انعکاس شمای مورد انتظار از شورای عالی هماهنگی اقتصادی به بررسی کاراکترهای تصمیم‌گیرنده نهایی اقتصادی در کشورهای «کره‌جنوبی»، «مالزی» و «سنگاپور» پرداخته است.
شورایی برای برنامه‌ریزی هماهنگ
اقتصاد کره جنوبی در دهه ۱۹۶۰ که به‌تازگی جنگ دو کره را پشت سر گذاشته‌بود در وضعیت بسیار بدی به سر می‌برد به نحوی که تامین مواد غذایی مورد نیاز برای جمعیت در حال انبساط کره، حتی با کمک‌های آمریکا نیز به مساله‌ای غامض برای سیاست‌گذاران این کشور تبدیل شده‌بود. بسیاری از برآوردهای بین‌المللی کره‌جنوبی را در دهه ۱۹۶۰ جزو فقیرترین کشورهای جنوب آسیا معرفی کرده‌بودند. در چنین شرایطی بود که «هیات برنامه‌ریزی اقتصادی» به ریاست معاون نخست‌وزیر وقت این کشور تشکیل شد. اعضای این شورا را وزرای اقتصادی و خبرگان حوزه مدیریت و اقتصاد تشکیل می‌دادند. این شورا که از حمایت کامل «ژنرال پارک چونگ هی» برخوردار بود در نخستین گام برنامه‌ریزی برای توسعه صنعتی کره را در دستور کار قرار داد. رفته‌رفته حوزه وظایف این شورا وسیع‌تر شد تا جایی که در دهه ۱۹۸۰ وظیفه تخصیص منابع و هدایت جریان اعتبارات نیز بر عهده این شورا قرار گرفت. به این ترتیب این شورا به تدریج از میانه دهه ۱۹۶۰ به متولی اصلی کلیه امور اقتصادی دولت و بخش خصوصی در کره جنوبی تبدیل شد. اعضای این شورا را معاون اول و مشاور ارشد اقتصادی رئیس‌جمهور و وزرای دارایی، تجارت و صنعت و کار و رئیس بانک مرکزی، نمایندگان مجلس قانون‌گذاری و خبرگان حقوقی تشکیل میدهند و تصمیمات اتخاذ شده در این شورا از بیشترین اولویت اجرایی در کره‌جنوبی برخوردار است.
یکی از مهم‌ترین نکات درباره شیوه عملکرد این شورا تکیه بر اتاق‌های فکر و نهادهای پژوهشی است به نحوی که پس از تشکیل این شورا، «موسسه تحقیقات توسعه کره‌جنوبی» به‌عنوان بازوی پژوهشی در ذیل چارت سازمانی متولی اصلی برنامه‌ریزی اقتصادی در کره‌جنوبی قرار گرفت. برنامه‌ریزی این شورا برای اقتصاد کره‌جنوبی در قالب هفت برنامه توسعه در نهایت باعث شد کره‌جنوبی در کمتر از چهار دهه از یکی از فقیرترین کشورهای آسیایی به بیست‌ونهمین کشور در زمینه رفاه اقتصادی تبدیل شود. بر مبنای آمارهای بانک‌جهانی طی چهار دهه منتهی به سال ۲۰۱۰ تولید ناخالص داخلی سرانه در این کشور بیش از ۱۴۰۰ درصد افزایش یافته‌است.
دو نهاد مکمل
داستان توسعه اقتصادی مالزی از لحاظ نقطه آغاز و روند پیموده‌شده تجانس بالایی با تجربه توسعه اقتصادی کره‌جنوبی دارد. این کشور در دهه ۱۹۶۰ و کمتر از چهارسال پس از استقلال از انگلستان اقدام به تاسیس دو نهاد برای ایجاد هماهنگی در مسیر توسعه اقتصادی کرد. در سال ۱۹۶۰ حدود نیمی از مردم این کشور ۸ میلیون‌نفره زیر خط فقر زندگی می‌کردند و حدود ۳۰درصد از اشتغال این کشور در بخش تولید کائوچو و قلع به‌عنوان مهم‌ترین منابع طبیعی این کشور بود. در چنین شرایطی در سال ۱۹۶۴ سیاست‌گذاران مالزیایی «شورای عالی برنامه‌ریزی» را برای تدوین برنامه اصلاح ساختار اقتصادی این کشور ایجاد کردند. البته حدود سه سال پیش از تشکیل این شورا «نهاد تخصصی برنامه‌ریزی اقتصادی» در این کشور با هدف مدرن‌سازی صنعتی مالزی ایجاد شده بود. اما با تشکیل شورای عالی برنامه‌ریزی اقتصادی، وظیفه این نهاد تخصصی تغییر و این نهاد به بازوی پژوهشی شورای عالی برنامه‌ریزی تغییر شکل یافت.
می‌توان گفت شورای عالی برنامه‌ریزی در این کشور، چهار وظیفه بر عهده دارد؛ برنامه‌ریزی، نظارت، مدیریت بودجه و ارزیابی پروژه‌ها و ایفای نقش به‌عنوان هماهنگ‌کننده سایر نهادهای اقتصادی در این کشور. افزون بر این، این کشور حدود ۴ دهه پیش اقدام به تشکیل شورای هماهنگی سرمایه‌گذاری به‌عنوان مکمل شورای عالی برنامه‌ریزی اقتصادی کرد. نتیجه تشکیل چنین شورایی خیلی زود در شاخص‌های کلان اقتصادی این کشور نمود پیدا کرد به نحوی که این کشور حتی در دوران رکودی دهه ۸۰ نیز توانست با تکیه بر ساختار اقتصادی به روز شده خود نشانه‌های رکود را در اقتصاد خود رقیق‌تر کند. نتیجه ۶ دهه برنامه‌ریزی اقتصادی هماهنگ در مالزی کاهش جمعیت زیر خط فقر از ۵۰درصد به کمتر از نیم درصد است. طی این ۶ دهه میزان درآمد سرانه هر شهروند مالزیایی از حدود ۲۳۵ دلار به بیش از ۱۱ هزار دلار افزایش یافته است.
دگردیسی اقتصادی تایوان
پس از جنگ جهانی دوم، اقتصاد تایوان در تناسب با بسیاری از کشورهای جنوب شرق آسیا وضعیت اسفباری را سپری می‌کرد. به نحوی که تامین نیازهای ضروری شهروندان این کشور تنها با کمک‌های خارجی امکان‌پذیر بود و بیش از نیمی از جمعیت این کشور زیر خط فقر زندگی می‌کردند. در سال ۱۹۶۳ و با الگوبرداری از همسایگان شرقی، تایوان اقدام به تاسیس نهادی با عنوان «شورای همکاری بین‌المللی و توسعه اقتصادی» کرد. این شورا که در ابتدا تنها وظیفه تدوین برنامه توسعه در این کشور را بر عهده داشت، با افزایش حوزه اختیارات به برنامه‌ریزی بودجه‌ای، نظارت و ارزیابی و بسترسازی برای توسعه سرمایه‌گذاری خارجی به «شورای برنامه‌ریزی اقتصادی» تغییر نام داد. این شورا تا سال ۲۰۱۴ با همین نام به فعالیت می‌پرداخت، اما به واسطه وجود تداخل و همپوشانی در برخی از حوزه‌های وظایف در سال ۲۰۱۴ با کمیسیون تحقیق، توسعه و ارزیابی ادغام شد و به «شورای ملی توسعه» تغییر نام داد. اعضای این شورا را وزیر و معاون وزیر توسعه تایوان و مجموعه‌ای از کارشناسان اقتصادی تشکیل میدهند. نکته جالب توجه در هارمونی اعضای این شورا عضویت کارشناسان بین‌المللی در گروه مشاوران این شورا است. برای مثال «وودی دا» وزیر اقتصاد پیشین چین یکی از اعضای این نهاد تصمیم‌گیر در اقتصاد تایوان است. نخستین مدل اجرا شده از شورای تصمیم‌گیری اقتصادی در تایوان نیز از مجموعه‌ای از کارشناسان اقتصادی آمریکایی و چینی تشکیل شده بود. البته وزن بالای کارشناسان آمریکایی در اولین شورای همکاری و توسعه تایوان، به واسطه تکیه اقتصاد این کشور بر کمک‌های مالی آمریکا بود.
مسیر همگرایی
مقایسه حوزه‌کاری نهادهای هماهنگ‌کننده تصمیمات اقتصادی نشان می‌دهد یکی از مهم‌ترین اهداف چنین نهادی اصلاح رویه‌ها به نحوی است که تداخل و در نتیجه تناقضی بین فعالیت بخش‌های مختلف اقتصاد وجود نداشته‌باشد. بررسی هارمونی وظایف این نهاد در کشورهای مختلف نشان می‌دهد بسیاری از اختیارات و وظایف این نهاد هماهنگ‌کننده در اقتصاد در وظایف سازمان برنامه و بودجه تعریف شده است. بنابراین باید دید سیاست‌گذاران برای جلوگیری از تداخل وظایف این نهاد تازه‌تاسیس با وظایف سازمان برنامه و بودجه از چه راه‌حلی استفاده خواهند کرد. افزون بر این به نظر می‌رسد برنامه‌های ارائه شده از سوی این نهاد مهم‌ترین ابزار ایجاد «هماهنگی» و «همکاری» در بین نهادهای مختلف کشور است. بنابراین تدوین برنامه بر مبنای واقعیت و امکان‌سنجی دقیق و مبتنی بر برآوردهای دقیق مهم‌ترین خروجی نهاد هماهنگ‌کننده اقتصادی است. این در حالی است که رویکرد ارشادی در اقتصاد ایران تاکنون در دستیابی به چنین هدفی ناموفق بوده‌است. تضاد رویکرد اقتصادی در دوره‌های مختلف سیاسی ایران، عدم انسجام در قوانین، ضعف در ساختار آماری و اطلاعاتی، تفکیک قائل شدن بین برنامه‌ریزی و اجرای برنامه و خلأ مکانیزم پویا برای نظارت، ارزیابی و اصلاح رویه‌های تعیین شده را می‌توان مهم‌ترین دلایلی عنوان کرد که پروسه ارشاد از طریق برنامه در اقتصاد ایران را به تجربه‌ای ناموفق تبدیل کرده‌است. بنابراین اگرچه تجمیع قوای مختلف در هرم تصمیم‌ساز اقتصادی کشور می‌تواند اصطکاک‌ها و ناهماهنگی‌های بین‌نهادی در مسیر توسعه را کاهش دهد، اما بدون اصلاح رویکرد برنامه‌ریزی و پوشش خلأهای یاد شده نمی‌توان از نهاد فراقوه‌ای تشکیل شده انتظار معجزه داشت.
ارسال نظر