ریل معیوب سیاستگذاری حملونقل با جراحی ساختار وزارتخانه متولی اصلاح میشود؟
وزارت راه در مسیر تمرکزگرایی
خطر بازتولید مشکلات قدیمی در قالب ساختار جدید
به گزارش «دنیای اقتصاد»، آخر هفته گذشته، سند اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی از سوی دولت ابلاغ شد. این سند قرار است «ماموریت - وظایف اساسی» و «الزامات اصلاح ساختار کلان وزارت راه و شهرسازی» را با هدف شفافسازی ماموریتها، حذف وظایف موازی و غیرضروری و تقویت نقش راهبردی و نظارتی در عین کاهش تصدیگری دولت، محقق کند. این اقدام در راستای اجرای جزء (۱) بند (الف) ماده (۱۰۵) قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت کشور و بند اول محور اول برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم صورت خواهد گرفت. اما محتوای مصوبه ۱۴صفحهای جایگزین، نگرانیهایی در زمینه تمرکزگرایی شدید در تصمیمسازیهای کلان بدون برخورداری از پشتوانه دانشی و تجربه کافی در ساختارهای ستادی وزارت راه و شهرسازی ایجاد کرده است.
سرنوشت نسخه ادغام
طبق مصوبه دولت در واقع چند سازمان زیرمجموعه، بدون آنکه ماموریتها و وظایف آنها حذف شود، با یکدیگر ادغام میشود. بر اساس ماده سه این مصوبه، «سازمان مجری ساختمانها و تاسیسات دولتی و عمومی» و «شرکت مادرتخصصی ساخت و توسعه زیربناهای حملونقل کشور» با یکدیگر ادغام شده و شرکت جدیدی با عنوان «شرکت ساخت و توسعه زیربناهای دولتی و عمومی و حملونقل کشور» تشکیل خواهد شد.
شرکت ساخت و توسعه زیربناهای دولتی و عمومی و حملونقل کشور در سال ۱۳۸۳ با هدف ایجاد انسجام تشکیلاتی، کاهش تصدیها و تقویت امور راهبردی مدیریت حملونقل در کشور و با هدف مدیریت متمرکز در زمینه زیرساختهای حملونقل، به استناد ماده چهار قانون برنامه سوم توسعه، با پیشنهاد وزارت راه و ترابری وقت و مصوبه جلسه هیات وزیران تاسیس شد. سازمان مجری ساختمانها و تاسیسات دولتی و عمومی نیز در سال ۱۳۷۲ با هدف تدوین معیارها و ضوابط طراحی ساختمانهای دولتی و عمومی و متمرکز ساختن، هماهنگی، توسعه و گسترش فعالیتهای مربوط به تهیه و اجرای طرحهای ساختمانی و تاسیسات دولتی و عمومی تاسیس شد. ظاهرا هدف از ادغام این دو مجموعه، حذف ماموریتهای موازی و کوچکسازی وزارتخانه است.
انحلال هیات مدیرههای ۲۲گانه شهرهای جدید، دیگر اقدام اصلاح ساختار در این وزارتخانه است. بر این اساس قرار است تمام هیاتمدیره ۲۲گانه شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید با همدیگر ادغام شده و در شهرهای جدیدی که به بلوغ نسبی رسیدهاند، این هیاتها ظرف یک سال به شهرداریها یا بخشهای مدیریتی محلی واگذار شود. مسوولیت این کار بر عهده مدیران کل راه و شهرسازی استانها خواهد بود.
این مصوبه نیز از آن جهت که تصمیمات کلان توسعه حملونقل بهویژه در بخش اتصال شهرهای جدید به شهرهای مادر را از مقام دولتی سلب و به مقام محلی (شهرداری) واگذار میکند، حائز اهمیت است. هرچند در سایر بخشهای حملونقلی وزارت راه و شهرسازی، مسیر اصلاح طراحی شده عمدتا از جنس تمرکزگرا است، اما دستکم در مورد شهرهای جدید این روند معکوس است و به نظر میرسد این تصمیم در مورد شهرهای جدیدی که قدمت بیشتری دارند، زودتر از اینها باید اتخاذ میشد.
کوچ سیاستگذاری از سازمانها به ستاد
در این سند مقرر شده است که اقدامات مربوط به سیاستگذاری از سازمانها و شرکتها سلب و به ستاد وزارتخانه راه و شهرسازی واگذار شود. بر این اساس وظایف حاکمیتی در هر سه بخش ریلی، هوایی و جادهای از سازمانهای نو شرکتهای متولی شامل شرکت راهآهن جمهوری اسلامی، سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان راهداری و حملونقل جادهای گرفته شده و به ستاد وزارتخانه (معاونت حملونقل وزارت راه و شهرسازی) منتقل خواهد شد.
قرار است در حوزه ریلی و راهداری، اختیار تدوین ضوابط، تعیین تعرفهها و سیاستگذاری کلان از شرکت راهآهن و سازمان راهداری سلب و به معاونتهای ستادی وزارت راه منتقل شود که به نظر میرسد در نهایت، چارچوب قیمتگذاری دستوری در این بخشها، برخلاف رویه مورد انتظار در حوزه کاهش دخالت دولتی، قرص و محکمتر از گذشته خواهد شد! علاوه بر این، تاکید شده است که تمرکز سازمان راهداری و حملونقل جادهای از این پس روی بخش بازرگانی حملونقل متمرکز خواهد شد.
در بخش هوایی نیز طبق مصوبه جدید، تمرکزگرایی تصمیمها در حوزه ستادی اجرایی خواهد شد. سازمان هواپیمایی کشوری به عنوان سازمان بالادستی سه شرکت فرودگاهها و ناوبری هوایی ایران، شرکت شهر فرودگاهی امام خمینی و شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما) معرفی خواهد شد؛ همچنین نمایندگیهای استانی شرکت «هما» باید به طور کامل به بخش خصوصی واگذار شود.در حوزه دریایی نیز، سازمان بنادر و دریانوردی صرفا بر راهبری و تمهید شرایط تمرکز خواهد کرد و امور اجرایی به بخش غیردولتی سپرده خواهد شد.
در حوزه مسکن نیز سازمان ملی زمین و مسکن از این پس تنها وظیفه تامین زمین و اجرای مسکن حمایتی را بر عهده خواهد داشت و شرکت بازآفرینی شهری نیز با سازمان ملی زمین و مسکن ادغام خواهد شد. تصمیم مهم دیگر در این بخش واگذاری شرکت آزمایشگاه فنی و مکانیک خاک به بخش خصوصی است؛ شرکتی که اکنون هم در پروژههای بخش مسکن و هم در پروژههای بخش راهسازی در حوزه کنترل کیفیت ایفای نقش میکند. با این حال قرار است واحدهای استانی این شرکت نیز منحل شود.
ابهام درباره منطق ساختار جدید
به گزارش «دنیای اقتصاد»، مساله وزارت راه و شهرسازی تنها تغییرات شکلی در چارت سازمانی، ادغام و یکپارچهسازی نیست، بلکه منطق تصمیمگیریها با این تغییر چیدمان، محل پرسش است. ساختار این وزارتخانه در ۱۵ سال اخیر برای دومین بار است که دستخوش تغییرات میشود. بر اساس برنامه پنجم توسعه، دولت مکلف بود تعداد وزارتخانهها را کاهش دهد، و در سال ۱۳۹۰ با تصویب مجلس دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن ادغام شدند تا «وزارت راه و شهرسازی» تشکیل شود. اما اصلاح ساختار انجام شده نتوانست این وزارتخانه را روی ریل چابکسازی قرار دهد، چراکه وزارت جدید را چنان گسترده و وسیع کرد که عملا هدایتپذیری آن توسط یک وزیر را مشکلتر کرد.
با گذشت یک دهه از تشکیل ساختار جدید، یک بار دیگر طرح تفکیک این وزارتخانه به سطوح سیاستگذاری راه پیدا کرده است؛ طرحی که مسعود پزشکیان، رئیس دولت چهاردهم نیز با آن مخالف بود و در نهایت با مخالفت نمایندگان مجلس دوازدهم به سرانجام هم نرسید. اما پزشکیان اخیرا در مراسم روز حملونقل ۱۴۰۴ از اصلاح ساختار در این وزارتخانه سخن گفت و اعلام کرد که مصمم است ساختار و شبکه حملونقل کشور اصلاح شود و برای این منظور باید مدیریت ساختارها یکپارچه شود. رئیسجمهور از واگذاری هدفمند و نظاممند ماموریتها به مردم سخن گفته است: مصمم هستیم در این ساختار، شبکههای اصلی، نیمهاصلی و پاییندستی را اصلاح و بهبود دهیم و آن را به سطح استانداردهای بینالمللی برسانیم، نه اینکه صرفا کاری بدون توجه به کیفیت انجام شود. در این مسیر معتقدیم که تمام کارها باید با کیفیت مناسب و بهرهگیری از فناوریهای روز باشد.
امانگاه دقیقتر به رویکرد اصلاح ساختار مصوب، این نگرانی جدی را برجسته میکند که وزارت راه و شهرسازی در فرم جدید، بیش از آنکه به سمت حکمرانی کارآمد و توزیع اختیارات به مقامهای محلی حرکت کند، در معرض تمرکزگرایی افراطی قرار خواهد گرفت؛ تمرکزی که در شرایط فعلی، بدون برخورداری ستاد وزارتخانه از ظرفیت کارشناسی مستقل، نهادینهشده و چندلایه، میتواند به تضعیف کیفیت سیاستگذاری منجر شود. تجربه نشان داده که ستادهای متمرکز، اگر از پشتوانه کارشناسی قوی، متکثر و غیرسیاسی برخوردار نباشند، ناگزیر به سمت تصمیمهایی حرکت میکنند که بیش از آنکه مبتنی بر واقعیتهای فنی، اقتصادی و اجتماعی هر پهنه باشند، تحتتاثیر ملاحظات کوتاهمدت و جهتگیریهای بعضا غیراقتصادی قرار میگیرند.
یکی از پیامدهای تصمیمگیری متمرکز در بدنه ستادی برای کل کشور را میتوان در فقر مزمن زیرساختهای حملونقل در نیمه شرقی کشور در مقایسه با نیمه غربی مشاهده کرد؛ وضعیتی که طی دههها، به توسعه نامتوازن منطقهای در ایران منجر شده است و دقیقا ناشی از تمرکزگرایی در تصمیمگیریهای توسعهای و عدم تبعیت از طرحهای آمایش سرزمینی بوده است. آیا یک ساختار ستادی میتواند بدون تکیه بر بازوهای مشورتی تخصصی خود که دههها در امر سیاستگذاری دخیل بودهاند، بهترین تصمیمهای ممکن را برای همه پهنه سرزمینی با این وسعت اتخاذ کند؟ این همان اشکال اصلی است که به مصوبه اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی وارد بوده و حتی خلاف مشی رئیسجمهور در حوزه افزایش اختیارات محلی به شمار میآید.
سیاستگذاری بدون پشتوانه اجرایی
به گزارش «دنیای اقتصاد»، تفکیک بخش سیاستگذاری از بخش اجرایی، درحالیکه مدیریت میدان عملا با حوزه اجرایی است، میتواند شکاف میان «حرف» و «عمل» را عمیقتر کند. در چنین شرایطی، سیاستهایی که در سطح ستاد تدوین میشود، ممکن است با محدودیتها، الزامات و پیچیدگیهای فنی عرصه اجرا همخوانی نداشته باشد و همین امر خطر تصمیمهای غیرقابل اجرا یا پرهزینه را افزایش میدهد.
علاوه بر این، وقتی سیاستگذاری در همه حیطههای ماموریتی متنوع وزارت راه و شهرسازی بهطور کامل به سطح حاکمیتی و ستاد وزارتخانه منتقل میشود، پرسش مهمتری نیز مطرح میشود؛ تعارض منافع در حوزههای مختلف چگونه قرار است مدیریت شود؟ در فقدان سازوکارهای شفاف، نهادهای تنظیمگر مستقل و نظام پاسخگویی مشخص، انتقال وظایف حاکمیتی لزوما به معنای اصلاح منطق تصمیمگیری نیست.
در واقع، آنچه تغییر کرده، بیشتر «محل تصمیمگیری» است تا «شیوه و منطق تصمیمسازی». اگر این اصلاحات با بازتعریف نقشها، شفافسازی فرآیندها و بازسازی نهادی همراه نشود، خطر آن وجود دارد که مشکلات قدیمی، اینبار در ساختاری متمرکزتر و کمانعطافتر بازتولید شوند؛ مسالهای که میتواند هزینههای سیاستگذاری در حوزه حملونقل و شهرسازی را بیش از گذشته افزایش دهد.در بخش حملونقل، معاونت حملونقل در ساختار جدید قرار است بار اصلی سیاستگذاری را برعهده داشته باشد؛ حال آنکه عمر تاسیس این معاونت هنوز به ۱۰ سال هم نرسیده و نه از نظر تاریخی و نه از نظر نهادی، به نظر نمیرسد پشتوانه کارشناسی مستقل و تثبیت شده برای ایفای این نقش را داشته باشد. در واقع در مصوبه اخیر دولت اصرار شدید بر تمرکزگرایی، بدون توجه به زیرساختهای فنی و دانشی لازم در مجموعههایی است که سیاستگذاری در آنها، تاثیر مستقیمی بر رفاه و امنیت جانی و مالی شهروندان دارد.
در شرایطی که شبکه حملونقل کشور با چالشهایی چون توسعه نامتوازن منطقهای، فرسودگی زیرساختها و محدودیت منابع مواجه است، اصلاح ساختار زمانی معنا پیدا میکند که همراه با تقویت نهادهای تنظیمگر، شفافسازی فرآیند تصمیمسازی و بهرهگیری واقعی از تجربههای انباشته در بخشهای ریلی، جادهای، هوایی و دریایی باشد؛ در غیر این صورت، خطر آن وجود دارد که تغییرات جدید، صرفا بازتولید همان مشکلات قدیمی در قالبی متمرکزتر باشد.
