عملکرد شورای رقابت بررسی شد
پای لنگ تنظیم بازار
مرضیه احقاقی: عملکرد ناکارآمد دولت‌ها در ایران در حوزه تنظیم‌گری بازارها طی دهه‌های گذشته، این اصل مهم را عملا کم‌اثر کرده است. ناکارآمدی در حوزه رگولاتوری بازارها به قدری شدت گرفته که در مواردی اصل دخالت منطقی دولت‌ها در تنظیم بازارها نیز زیر سوال می‌رود. با این‌وجود با تاکید بر نقش مهم نهادهای تنظیم‌گر بر بهبود عملکرد بازارها، جلوگیری از بروز انحصار و عدم شفافیت و همچنین ارتقای سطح عمومی رفاه در جامعه، رگولاتوری اقتصاد باید به شیوه صحیح توسط دولت صورت گیرد.
منظور از تنظیم‌گری در اقتصاد، مجموعه اقداماتی است که از سوی سیاستگذار با هدف بهبود عملکرد بازارها، جلوگیری از بروز انحصار، ارتقای شفافیت و همچنین حداکثرسازی رفاه کل جامعه در سطح بیشینه، اجرایی می‌شود. به دنبال بروز چالش در عملکرد تنظیم‌گری دولت در سال‌های گذشته، عملا این مفهوم در کشور ما مورد تردید قرار گرفته است، تا جایی که تاکید بسیاری بر اصل خودتنظیمی بازارها می‌شود. بااین‌وجود باید تاکید کرد که اصل خودتنظیمی و تنظیم‌گری توسط دولت در کنار هم، موثر هستند.
محمدصادق محمدیان، کارشناس اقتصادی، در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» درخصوص امکان تداوم فعالیت بازارها و کسب‌وکارها براساس اصل خودتنظیم‌گری اظهار کرد: اگر منظور از خودتنظیم‌گری این باشد که بنگاه‌ها خود با انگیزه‌های شخصی و بدون الزام دولت به نفع مصرف‌کننده و به‌ضرر خود، بر خود محدودیت‌هایی را وضع کنند، در بسیاری از مواقع چنین اتفاقی رخ نمی‌دهد. به‌عنوان نمونه در یک بازار انحصار طبیعی با هزینه‌های ثابت بالا، بیشینه شدن سود بنگاه انحصارگر در نقطه عرضه پایین و افزایش قیمت‌هاست. چنین کسب‌وکاری بدون مداخله دولت، انگیزه افزایش عرضه و کاهش سود خود را نخواهد داشت. اگر منظور از خودتنظیم‌گری الزام دولت نسبت به بازیگران یک صنعت است که برای خود استانداردهای معینی تعیین کنند، این خود نوعی مداخله دولت است و دیگر آن بازار، مصداق بازار آزاد نیست.
این کارشناس اقتصادی تاکید کرد: با بررسی شرایط تاریخی و عملکردی بازارها می‌توان این‌طور جمع‌بندی کرد که بسیاری از بازارها بدون مداخله اصولی و صحیح دولت، کارآیی ندارند. به بیان دیگر بدون مداخله دولت در برخی بازارها نمی‌توان به کسب عدالت اجتماعی در اقتصاد به طوری که رفاه کل جامعه در سطح بیشینه‌ای قرار گیرد، امیدوار بود.
محمدیان در پاسخ به سوالی مبنی بر نقش دولت برای مقابله با عملکرد انحصارگرانه یا سوءاستفاده برخی کسب‌وکارها از شرایط برای کسب سود حداکثری به هر قیمتی اظهار کرد: بازارهای کاملا آزاد نمی‌توانند حداکثر رفاه را برای جامعه به ارمغان آورند. مداخله دولت‌ها در موارد شکست بازار (market failure) یا بازتوزیع (redistribution) در جهت ترجیحات توزیعی جامعه لازم است.
این کارشناس اقتصادی افزود: شکست بازار زمانی حاصل می‌شود که سازوکار بازار آزاد به‌خودی‌خود نمی‌تواند کارآیی (efficiency) را در بازار بیشینه کند. یکی از موارد شکست بازار، انحصاری بودن ساختار بازار است. در بازارهای انحصاری، بازیگران ممکن است با بروز رفتارهایی از کارآیی بازار بکاهند که به این رفتارها، رفتارهای ضدرقابتی اطلاق می‌شود. یک نمونه از این رفتارها رفتار تبانی است. نمونه دیگر کاهش عرضه از سمت بازیگر با سهم بازار بالا به قصد افزایش قیمت در بازار است. انعقاد قراردادهای انحصاری یا همان قراردادهایی با سایر بازیگران اقتصادی که آنها را ملزم کند خدمات (محصولات) خود را فقط به انحصارگر بفروشند (یا تقاضا کنند) نیز یک مصداق دیگر از این رفتارهاست. محمدیان در پاسخ به سوالی مبنی بر راهکار اصولی مقابله با چنین مشکلاتی در اقتصاد اظهار کرد: دولت‌ها برای مقابله با این رفتارها اقدام به تدوین قوانین حوزه رقابت و همچنین نهادی برای نظارت و همچنین اجرایی‌سازی واقعی رقابت هستند. درواقع باید این‌طور ادعا کرد که وجود نهاد رقابت برای مقابله با این رفتارها ضروری است. درصورت نبود نهادی ناظر بر رقابت، انحصارگران با هدف بیشینه‌سازی سود خود، اقداماتی را ترتیب می‌دهند که به زیان کل جامعه منتهی می‌شود.
این کارشناس اقتصادی تاکید کرد: تنها تضمین قانون برای آزادی ورود بازیگران جدید به بازارها کافی نیست. در بسیاری صنایع ممکن است ساختار هزینه‌های تولید و ساختار تقاضای اقتصاد به‌نحوی باشد که حتی با آزادی ورود بازیگران جدید، ساختار بازار متمرکز باشد. در چنین فضایی عملا بازیگران جدید نمی‌توانند با بازیگران موجود رقابت کنند. راه‌حل بهینه در این موارد در اغلب موارد، شکستن بازیگران بزرگ به بازیگران کوچک نیست، بلکه حضور نهاد رقابت و تنظیم‌گرهای بخشی برای نظارت و تنظیم‌گری این بازارهای متمرکز است. حتی در موارد تجزیه بنگاه‌های بزرگ به بنگاه‌های کوچک هم نهادهای رقابت این تصمیمات را می‌گیرند.
مقابله با ناکارآمدی نهاد ناظر بر رقابت
محمدیان با اشاره به نهاد رقابت در ایران اظهار کرد: نهاد رقابت ایران شورای رقابت است که با توجه به اهداف یادشده به موجب فصل نهم قانون «اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی» در سال 1387 تاسیس شد. به همان دلایلی که حضور نهاد رقابت در اقتصاد ضروری است، حضور شورای رقابت در اقتصاد ایران نیز ضروری است.
این کارشناس اقتصادی در پاسخ به سوالی مبنی بر عملکرد ناموفق شورای رقابت در سال‌های گذشته و حذف این نهاد به دلیل عدم کارآیی آن اظهار کرد: راهکار صحیح برای غلبه بر ناکارآمدی شورای رقابت، تقویت این شورا از طریق افزایش اختیارات قانونی آن برای وضع جریمه‌های نقدی بازدارنده و حل‌وفصل موانع اجرای آرای شورا توسط دادگستری‌هاست. این کارشناس اقتصادی با اشاره به گزارشی که اخیرا توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درخصوص عملکرد و چالش‌های پیش روی شورای رقابت منتشر شده، گفت: با استناد به این گزارش باید این‌طور ادعا کرد که شورای رقابت در این 15 سال که از تشکیل اولین جلسه آن در سال 1388 گذشته است، نتوانسته در مقابله با رفتارهای ضدرقابتی در اقتصاد کامیاب باشد. البته این گزارش دلیل این امر را نه عملکرد ضعیف اعضای شورا که طراحی ناقص قانونی این شورا دانسته است. گزارش، این عدم موفقیت را عمدتا به دو عامل نسبت می‌دهد:
1) عدم اجرای موثر آرای شورای رقابت توسط دادگستری‌ها: برای مقابله با رفتارهای ضدرقابتی، مهم‌ترین ظرفیت شورای رقابت، ماده (۶۱) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی است. به‌موجب این ماده، شورای رقابت می‌تواند با اشخاصی که مرتکب رویه‌های ضدرقابتی می‌شوند مقابله کند. این مقابله عمدتا از طریق دستور به توقف رویه ضدرقابتی و وضع جریمه نقدی علیه اشخاص خاطی است. قانون‌گذار در ماده (۶۲) این قانون، شورای رقابت را «تنها» مرجع رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی دانسته است. از این طریق جایگاه این شورا در میان نهادهای ناظر بر بازار مستحکم شده است. همچنین قانون‌گذار برای اینکه تصمیمات ماده (۶۱) شورا ضمانت اجرا داشته باشد، در ماده (۷۰)، واحدهای اجرای احکام مدنی دادگستری‌ها را مکلف به اجرای تصمیمات قطعی شورای رقابت کرده است.
با توجه به اینکه معمولا اشخاص محکوم‌علیه، آرایی را که علیه ایشان صادر شده است داوطلبانه اجرا نمی‌کنند، دادگستری‌ها در تحقق اهداف قانون‌گذار نقشی گلوگاهی دارند. اگر تصمیمات قطعی شورای رقابت توسط دادگستری‌ها به‌خوبی اجرا نشود، اهداف قانون روی زمین می‌ماند. طبق بررسی‌های گزارش مرکز پژوهش‌ها، دادگستری‌ها تنها جنبه اعلامی احکام شورا را اجرا می‌کند. این مطلب بدان معناست که اجراییه‌هایی که دادگستری‌ها روی احکام شورای رقابت صادر می‌کنند، در اغلب موارد (مانند دستور شورا به صدور مجوز یا دستور به توقف رویه ضدرقابتی) صرفا نقشی مانند ابلاغ حکم شورا به محکوم‌علیه دارد و کاربرد دیگری ندارد.
طبق بیان گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مشکل عدم اجرای موثر آرای شورای رقابت توسط دادگستری‌ها عملا کارآیی مهم‌ترین ابزار شورای رقابت، یعنی جریمه نقدی، را نیز زیر سوال برده است. بررسی قوانین رقابت و نهادهای رقابت دیگر کشورها نشان می‌دهد که مهم‌ترین ابزار نهادهای رقابت «جریمه نقدی» است. این مهم در بند «۱۲» ماده (۶۱) قانون اجرا گنجانده شده است. اما نکته قابل تاسف اینجاست که برای مرکز ملی رقابت مشخص نیست که چه میزان از این جریمه‌ها از اشخاص محکوم‌علیه اخذ شده است؟
مطابق ماده (۲۱) آیین‌نامه اجرایی «نحوه تحقیق و بازرسی، رسیدگی به شکایات و اجرای آرای شورای رقابت» که در تاریخ چهاردهم شهریورماه 1395 توسط هیات وزیران به‌موجب ماده (۷۱) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) تصویب شده است، برگ رسید پرداخت جریمه‌های نقدی باید برای شورا ارسال شود. اما گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مدعی است طبق اعلام مرکز ملی رقابت، تاکنون هیچ رسید پرداختی برای شورا و مرکز ملی رقابت ارسال نشده است. درنتیجه با توجه به سابقه شیوه اجرای احکام توقف رویه ضدرقابتی توسط دادگستری‌ها، می‌توان گفت احتمال اینکه هیچ‌یک یا اکثر این جریمه‌ها اخذ نشده باشند وجود دارد.
2) مبالغ غیربازدارنده جریمه‌های نقدی: طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، متوسط جریمه‌های مصوب‌شده توسط شورای رقابت علیه بنگاه‌های اقتصادی از میان آرایی که برای اجرا به دادگستری‌ها ارجاع شده‌اند در بازه سال‌های 1395 تا پایان مهرماه سال 1402 به قیمت‌های ثابت بهمن‌ماه سال 1402 به‌میزان 608میلیون تومان بوده است. این عدد برای بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی دارای کمترین میزان قدرت بازدارندگی است. جریمه نقدی از مهم‌ترین ابزارهای نهادهای رقابت برای مقابله با رفتارهای ضدرقابتی در همه کشورهاست.
اصلاح ناکارآمدی، چطور و چگونه؟
محمدیان در پاسخ به سوالی مبنی بر راهکار اصولی مقابله با این شرایط و اصلاح عملکرد شورای رقابت اظهار کرد: قطعا امکان اصلاح عملکرد شورای رقابت وجود دارد و تقویت این نهاد ضروی است. طبق آسیب‌شناسی گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، عدم موفقیت شورا در تحقق اهداف قانون‌گذار در مقابله با رفتارهای ضدرقابتی، به طراحی قانون بازمی‌گردد نه عملکرد اعضای شورا؛ اعضای شورا در همه ادوار تلاش خود را برای رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی مبذول داشته‌اند. طبق این آسیب‌شناسی، راه‌حل، اصلاح قوانین مربوطه به‌نحوی است که آرای شورای رقابت توسط دادگستری‌ها با قوت اجرا شوند و نیز شورا بتواند مبالغ جریمه به اندازه کافی زیاد علیه اشخاص خاطی وضع کند، به‌نحوی که برای سایر بازیگران اقتصادی بازدارندگی ایجاد کند.
