این گزارش در ابتدا به نقش صندوق توسعه ملی در اقتصاد کشور می‌پردازد که با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع مذکور تشکیل شد، اما ضعف‌های ساختاری در بدنه اقتصاد کشور، مسائل مرتبط با اقتصاد سیاسی و کاهش منابع در برخی سال‌ها موجب شده است که این صندوق از اهداف خود دور بماند و منابع آن توسط دولت و مجلس به تکالیف بودجه‌ای و غیر‌بودجه‌ای اختصاص یابد. با اینکه عملا کارکرد صندوق برای پوشش کسری‌ها و شکاف بودجه نبوده، اما عملا این رویه اتفاق افتاده است.   این گزارش با تاکید بر این موضوع که در اسناد بالادستی صندوق بر ممنوعیت تکالیف بودجه‌ای در استفاده از منابع آن اشاره شده، اما در هر سال، لوایح بودجه شاهد اختصاص منابع صندوق به ردیف‌هایی غیر‌از اهداف ذکرشده در اساسنامه صندوق است. یک نمونه از این موضوع، در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ است که برای حدود ۷ درصد از منابع صندوق توسعه ملی در قانون بودجه تعیین تکلیف شد. علاوه‌بر این براساس مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی در تاریخ ۲۶ تیر ماه سال‌جاری مقرر شد که ۱۲ واحد درصد از سهم ۳۲ درصدی منابع ارزی صندوق برای «نیازهای ضروری کشور در شرایط نامطلوب» در حسابی مخصوص به نام صندوق ذخیره شود. این گزارش در ادامه به تبصره یک لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ اشاره می‌کند که به صورت برداشت مجاز ۱۴ درصد از سهم صندوق کسر شده و این رقم به ۲۰ درصد رسیده است. از سوی دیگر، در صورت برداشت بیشتر از صندوق برای تامین منابع در سقف دوم، پیش‌بینی می‌شود که در سال آینده عملا سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفت به کمتر از ۲۰ درصد کاهش یابد. همچنین در چهار تبصره، «۴»، «۱۸»، «۱۹» و «۲۱» لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، تکالیف دیگری تحت عناوین از محل برداشت مجاز و در چارچوب سیاست‌های صندوق بر منابع صندوق توسعه ملی اعمال شده است که در ادامه در مورد آنها توضیح داده خواهد شد.

 عملکرد صندوق توسعه ملی

بخش دیگری از این گزارش درخصوص عملکرد صندوق توسعه ملی از ابتدای تاسیس تا شهریور ۱۳۹۷ است. این گزارش در سه بخش تسهیلات ارزی، سپرده‌گذاری ارزی و تسهیلات ریالی تقسیم‌بندی شده است.  تسهیلات ارزی: براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل تسهیلات ارزی پذیرش شده توسط صندوق (اعلام وصول شده) تا نیمه نخست سال‌جاری به میزان ۴۳/ ۴۰ میلیارد دلار بوده که از این مقدار ۷/ ۳۷ میلیارد دلار به مرحله تخصیص ارز رسیده و از مجموع تسهیلات ارزی مسدود شده، ۲۲ میلیارد دلار به بخش خصوصی، ۹۴ میلیون دلار به طرح‌های بخش تعاونی، ۱۵ میلیارد دلار به طرح‌های بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیردولتی و ۵۶۹ میلیون دلار به سایر موارد اختصاص یافته است. به رغم تاکید قانون بر تخصیص مصارف صندوق به سه بخش عمومی غیردولتی، خصوصی و تعاونی، سهم دولت از مصارف صفر نیست. براساس این گزارش، مبالغ قطعی پرداخت شده از سوی صندوق توسعه ملی به متقاضیان به میزان ۸/ ۱۶ میلیارد دلار بوده که ۷/ ۱۴ میلیارد دلار به بخش عمومی غیردولتی، ۶۳/ ۹ میلیار دلار به بخش خصوصی و ۷۶ میلیون دلار به بخش تعاونی پرداخت شده است.بخش دیگری از پرداخت‌ها درخصوص «طرح‌های ملی» است که عاملیت بانک‌ها در آن وجود ندارد، بلکه دولت به‌صورت مستقیم برای بهره‌برداری از پروژه‌های مورد نظر خود که جنبه عمومی دارند، از صندوق توسعه ملی، تسهیلات دریافت می‌کند.  براساس این گزارش، صندوق برای تکالیفی مانند طرح ملی آب و خاک، بازسازی مناطق آسیب‌دیده از زلزله، تولید واکسن سینه پهلو، رفع مشکل برق و مقابله با ریزگردهای خوزستان و تقویت بنیه دفاعی به میزان ۵/ ۲۳ میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداخت کرده است.  سپرده‌گذاری ارزی: بخش دیگری از منابع ارزی صندوق توسعه ملی به سپرده‌گذاری ارزی در بانک‌ها اختصاص یافته است تا بانک‌های سپرده‌پذیر از طریق اعطای تسهیلات در چارچوب این قراردادها، این منابع را به طرح‌ها و فعالیت‌های مرتبط (از جمله بخش نفت، گاز، پتروشیمی، صنعت و معدن) تخصیص دهند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که تا نیمه نخست سال‌جاری، مبلغ سپرده‌گذاری ارزی انجام شده در بانک‌های عامل به میزان ۲/ ۷ میلیارد دلار بوده است. میزان سپرده‌های فعال از مجموع سپرده‌گذاری ارزی انجام شده، در پایان شهریور ماه مبلغ ۲/ ۶ میلیارد دلار است. در نتیجه با توجه به میزان تامین مالی ارزی (۷/ ۳۷ میلیارد دلار)، طرح‌های ملی (۳/ ۲۵ میلیارد دلار) و سپرده‌گذاری ارزی (۲/ ۷ میلیارد دلار) مجموع کل تامین مالی ارزی صندوق توسعه ملی، معادل ۲/ ۷۰ میلیارد دلار است. تسهیلات ریالی: گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش سوم به تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی پرداخته است.

براساس این گزارش، بخشی از این موضوع تسهیلات پرداخت شده تا پایان سال ۱۳۹۳ براساس قوانین بودجه بوده است که تا پایان سال ۱۳۹۳ به میزان ۸/ ۱۸ هزار میلیارد تومان پرداخت شده که از این رقم تا نیمه نخست سال‌جاری ۶/ ۸ هزار میلیارد تومان بدون احتساب سود، بازپرداخت شده و از اصل مبالغ پرداختی، به میزان ۳/ ۳ هزار میلیارد تومان آن نزد بانک‌ها به‌عنوان تسهیلات جاری باقی مانده است. بخش دیگری از تسهیلات ریالی براساس سازوکار ماده ۵۲ قانون الحاق به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بوده که مطابق این ماده سالانه ۲۰ درصد از ورودی صندوق توسعه ملی در بانک‌های خصوصی و دولتی داخلی سپرده‌گذاری ریالی می‌شود، تا به‌صورت تسهیلات به بخش‌های مذکور این مانده (کشاورزی و صنعت) اختصاص یابد. مجموع سپرده‌گذاری ریالی براساس این ماده از سال ۱۳۹۴ تا نیمه سال ۱۳۹۷ به میزان ۲/ ۲۵ هزار میلیارد تومان بوده است. همچنین براساس قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری تا نیمه نخست سال‌جاری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مبلغ ۳ هزار میلیارد تومان در دو مرحله در بانک‌های منتخب سپرده‌گذاری شده است. بنابراین کل تسهیلات ریالی پرداخت شده نیز بالغ بر ۵/ ۳۱ هزار میلیارد تومان بوده است.

 نقش صندوق در لایحه بودجه ۹۸

اما در بخش دوم این گزارش پس از ارائه عملکرد صندوق در سال‌های قبل، به نقش صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ اشاره شده است. براساس جزء «۱» بند «ب» ماده «۷» قانون برنامه ششم توسعه، مقرر شده است، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه ۳۰ درصد تعیین شود و سالانه حداقل دو واحد درصد به این سهم اضافه شود. بنابراین سهم صندوق توسعه ملی، برای سال ۱۳۹۸ که سال سوم اجرای برنامه است باید ۳۴ درصد منابع حاصل از صادرات نفت در نظرگرفته می‌شد، اما به جهت تامین منابع مورد نیاز دولت، براساس بند «الف» تبصره یک لایحه بودجه ۱۳۹۸ این سهم معادل ۲۰ درصد در نظر گرفته شد.مرکز پژوهش‌های مجلس در یک بخش پیش‌بینی میزان منابع صندوق را با فرض لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ و سناریوی محتمل ارائه کرده است. در سناریو لایحه بودجه، قیمت نفت ۱/ ۵۴ دلار و فروش روزانه ۵۴/ ۱ میلیون بشکه نفت، صادرات ۴۵/ ۳ میلیارد دلاری گاز طبیعی و سهم ۲۰ درصدی صندوق و کل منابع صندوق ۷/ ۶ میلیارد دلار خواهد بود. از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس با توجه به شرایط تحریمی، فروش نفت دچار بیش‌برآوردی شده و اگر فروش نفت یک میلیون بشکه باشد، منابع صندوق توسعه ملی ۶۴/ ۴ میلیارد دلار خواهد بود.

 سقف دوم

در این گزارش عنوان شده که براساس بند «ب» ماده لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ به دولت اجازه داده است، از محل وصول منابع مازاد از منابع عمومی، اصلاحات ساختاری و برداشت مجاز از صندوق توسعه ملی، مصارف لایحه را تا سقف ۴۰ هزار میلیارد تومان افزایش داده و به تقویت بنیه دفاعی و اعتبارات ردیف جدول ۲۱ بپردازد. این گزارش با بیان اینکه امیدی به کسب درآمد از منابع عمومی و اصلاحات ساختاری نیست، منبع اصلی تامین ۴۰ هزار میلیارد تومان سقف دوم را منابع صندوق توسعه ملی عنوان کرده است؛ بنابراین منابع صندوق با محدودیت مواجه شده، به‌نظر می‌رسد که این‌گونه تکالیف از سوی دولت ماهیت صندوق را از معنا تهی خواهد کرد.حتی با فرض تامین ۲۰ هزار میلیارد تومان منابع مورد نیاز سقف دوم از محل منابع صندوق‌توسعه ملی و با در نظر گرفتن نرخ ارز ۸ هزار تومانی، به میزان ۵/ ۲ میلیارد دلار از منابع ورودی صندوق توسعه ملی کاسته خواهد شد که اگر صادرات نفت یک میلیون بشکه در نظر گرفته شود، عملا در سال ۱۳۹۸ منابع جدیدی به صندوق اضافه نخواهد شد.

 تبصره‌های بودجه ای

اما این پایان ماجرای رابطه لایحه بودجه۱۳۹۸ و صندوق توسعه ملی نیست. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس علاوه‌بر تغییرات صورت‌گرفته، دولت در تبصره‌های «۴»، «۱۸»، «۱۹» و «۲۱» تکالیفی را برای صندوق توسعه ملی ایجاد کرده است. همه موارد مندرج در این جدول به جز بند «د» تبصره «۴» نیز در قانون بودجه ۱۳۹۷ با ذکر برداشت مجاز و در چارچوب قوانین صندوق تکلیف شده‌اند. در نتیجه به نظر می‌رسد که این تکالیف موجب کاهش منابع در اختیار صندوق توسعه ملی برای امور ضروری خواهد شد. براساس گزارش مرکز پژوهش‌ها در پایان با توجه به کسر سهم ۱۴ درصدی صندوق توسعه ملی و اعمال تکالیفی مانند تامین ۴۰ هزار میلیارد تومان سقف دوم و دیگر تکالیف تبصره‌ای از محل منابع صندوق، در سال آینده عملا منبع جدیدی وارد صندوق نخواهد شد. حال آنکه ضروری است که برای مصارف ضروری در سال‌های آتی پس‌انداز شود. وصول به این هدف نیازمند تمرکز بر موضوع مدیریت هزینه و اصلاحات اساسی مالیاتی، در سمت منابع بود، اما به نظر می‌رسد چنین اقداماتی در درجه دوم اهمیت قرار گرفته است. از سوی دیگر این گزارش تاکید می‌کند که در سال‌های اخیر دولت فوری‌ترین طرح‌های خود را در قانون بودجه منوط به تامین مالی صندوق توسعه کرده که این مساله موجب شده است منابع صندوق توسعه ملی کاهش یابد، در نتیجه این رویه باعث شده که ماهیت تشکیل صندوق توسعه ملی از بین برود.

12 (2)