یک قرن جابهجایی جمعیت
آمارها نشان میدهد جمعیت شهری کشور در فاصله ۱۳۳۵ تا ۱۳۹۵ حدودا ۱۰برابر شده، درحالیکه جمعیت روستایی فقط ۶.۱برابر رشد کرده است. در همین بازه، تعداد نقاط شهری از ۲۰۱ به ۱۲۴۲شهر رسیده؛ یعنی ۱۰۴۱شهر جدید. نکته تکاندهنده اینجاست: تنها ۲۶شهر برای جذب سرریز جمعیتی شهرهای بزرگ احداث شد. باقی، یعنی ۱۰۱۵شهر، روستاهایی بودند که ارتقا یافتند و عنوان شهر گرفتند. بخش عمدهای از این شهرها حتی حداقل جمعیت لازم را نداشتند؛ اما به دلایلی مانند پیگیری نماینده شهرستان در مجلس، مرکزیت بخش یا شهرستان شدن، موقعیت خاص جغرافیایی یا سیاسی و در نهایت با موافقت مسوولان، شهر شدند. این پدیده را میتوان «شهرسازی اداری» یا «شهرشدن با حکم» نامید؛ یکی از بنیادیترین آسیبهای ساختاری نظام سکونتگاهی ایران.
از مجموع ۵۱میلیون و ۴۱۶هزار و ۷۹۲نفری که در ۶۰سال به جمعیت شهری افزوده شده، ۱۸میلیون و ۴۴۹هزار و ۳۱۲نفر، یعنی حدود ۳۶درصد، ناشی از همین تبدیل نقاط روستایی به شهری بوده است، نه رشد طبیعی یا مهاجرت واقعی. بیش از یکسوم رشد شهرنشینی ایران در ۶دهه گذشته، نه محصول جابهجایی واقعی انسانها که نتیجه تغییر خطوط روی نقشهها و تعاریف اداری بوده است. معیار شهر شدن نیز طی دههها بارها تغییر کرد و هر بار آسانتر شد: از پنج هزار نفر در سال۱۳۳۵ به ۳هزار و ۵۰۰نفر در سال۱۳۸۹ بههمراه مرکز بخش و روستاهای واجد شرایط. این کاهش پلکانی آستانه، بدون فراهم شدن زیرساختهای لازم، به تسریع تبدیل روستاها به شهر انجامید. نتیجه آنکه امروز شمار قابلتوجهی از شهرهای ایران، روستاهایی هستند که تنها نامشان عوض شده است.
اگر روند فعلی ادامه یابد، ایران در دو دهه آینده با مجموعهای از بحرانهای همزمان روبهرو خواهد شد. نخستین و بنیادیترین، بحران اقلیمی و مهاجرتهای اجباری است. ایران در یکی از خشکترین مناطق جهان قرار دارد و تغییرات اقلیمی این وضعیت را تشدید کرده است. افزایش خشکسالی و بروز مخاطرات جوی نظیر سیلابهای ناگهانی، سبب شده است بخشهایی از کشور بهویژه سیستان و بلوچستان، هرمزگان، فارس، کرمان و خوزستان شاهد مهاجرتهای گسترده اقلیمی باشند. این مهاجرتها فشار مضاعفی بر کلانشهرها و حاشیههای آنها وارد میکنند. پیشبینی میشود تا بیست سال آینده جمعیت شهرنشین ایران از مرز ۷۴میلیون نفر بگذرد؛ رقمی که اگر بدون برنامهریزی اقلیمی محقق شود، بحران آب و مسکن را به نقطه بیبازگشت میرساند.
دومین بحران، مسکن و سکونتگاههای غیررسمی است. برآوردهای ملی نشان میدهد بین ۵ تا ۸میلیون واحد مسکونی برای تامین تقاضای واقعی بازار و کاهش مسکن ناامن مورد نیاز است. سهم اجارهبها از درآمد خانوارهای ایرانی به بیش از یکسوم رسیده ومیلیونها خانوار از دسترسی به مسکن مناسب بازماندهاند. حدود ۳۰درصد حاشیهنشینی شهرهای بزرگ ناشی از مهاجرتهای روستایی است. شهرهای تهران، مشهد و کرج با ترافیک سنگین، آلودگی هوا و بیکاری فزاینده روبهرو هستند و جمعیت تهران از ۸.۷میلیون نفر در سال۱۳۹۵ به حدود ۹.۵میلیون نفر در سال۱۴۰۳ رسیده است. اما مساله فقط کمیت نیست؛ کیفیت زندگی شهری نیز بهشدت تنزل یافته و شکاف طبقاتی، جغرافیای شهر را به دو نیمه برخوردار و محروم تقسیم کرده است.
سومین بحران، گسترش افقی شهرها و ناکارآمدی زیرساختهاست. پژوهش مشترک مرکز علوم پیچیدگی وین و بانک جهانی روی بیش از ۱۰۰شهر نشان میدهد اگر شهرها بهجای رشد فشرده به سمت گسترش افقی حرکت کنند، تا سال۲۰۵۰ حدود ۲۲۰میلیون نفر کمتر به آب لولهکشی و ۱۹۰میلیون نفر کمتر به فاضلاب دسترسی خواهند داشت. در شهرهای پراکنده، قبض آب ۷۵درصد بالاتر و دسترسی به آب لولهکشی تا ۵۰درصد کمتر است. این یافته برای ایران که با بحران شدید آب مواجه است، زنگ خطری جدی است. هزینه ارائه خدمات شهری در شهرهای کوچک تازهتاسیس، بهدلیل فقدان مقیاس اقتصادی، چند برابر شهرهای فشرده است و منابع محدود عمومی را صرف نگهداری ساختارهایی میکند که هرگز به بلوغ اقتصادی نمیرسند.
چهارمین بحران، تخلیه روستاها و تهدید امنیت غذایی است. بیش از ۳۱ هزار روستای کشور خالی از سکنه شده و تنها ۳۸هزار روستا دارای سکنه باقی مانده است. روستاهای کوچک با کمتر از ۲۰خانوار با ۸۴.۵درصد خالیشدن، بیشترین آسیب را دیدهاند. مهاجرت از روستاها بین ۱۳۵۵ تا ۱۳۹۵ سهبرابر شده و اگر روند فعلی ادامه یابد، تا دو دهه دیگر بیش از ۸۵درصد جمعیت کشور در شهرها متمرکز خواهد شد. کاهش جمعیت فعال روستایی به معنای کاهش تولیدات کشاورزی و رکود اقتصادی در مناطق روستایی است. ایران که سالها بر خودکفایی غذایی تاکید داشته، با ادامه این روند به واردکننده بزرگ محصولات کشاورزی تبدیل خواهد شد. فراتر از اقتصاد، تخلیه روستاها به معنای از دست دادن دانش بومی و حافظه تاریخی این سرزمین است.
گزارش۲۰۲۴ شهرهای جهان، منتشرشده توسط برنامه اسکان بشر سازمان ملل، نشان میدهد بیش از ۲میلیارد شهروند تا سال۲۰۴۰ با افزایش دمای دستکم ۰.۵درجه روبهرو خواهند شد و ۳۶درصد جمعیت شهری جهان میانگین دمای سالانه ۲۹درجه یا بالاتر را تجربه خواهند کرد. سهم فضای سبز شهری جهان از ۱۹.۵درصد در ۱۹۹۰ به ۱۳.۹درصد در ۲۰۲۰ کاهش یافته است. برای تهران که با جزیره حرارتی شهری دستوپنجه نرم میکند، پیشبینی شده دمای شبانه تا سال۲۰۳۰ سالانه ۰.۰۸درجه افزایش یابد.
تجربه ژاپن آموزنده است. در این کشور معیار شهر شدن ۳۰هزار نفر است، اما برخلاف ایران، اکثر سکونتگاههای روستایی دارای بیش از ۳۰هزار نفر جمعیت هیچ تمایلی به شهر شدن ندارند؛ زیرا در صورت تبدیل به شهر، باید مالیات بیشتری به دولت بپردازند. این ساختار انگیزشی معکوس، از شهرسازی اداری جلوگیری کرده است. معیار جمعیتی نیز بهتنهایی نمیتواند در تفکیک شهر از روستا پاسخگو باشد؛ عوامل نهادی، کارکردی، سطح توسعه و ساختار اقتصادی نیز باید لحاظ شوند. تجربه برزیل در ۱۹۷۲ که معیار شهر شدن را از ۲۰هزار به ۵هزار نفر کاهش داد یا تجربه مکزیک در دهه۹۰، نشان میدهد این مساله چالشی جهانی است.
راهکار در تغییر نام روستا به شهر خلاصه نمیشود. کشورهایی که دوره گذار برای تبدیل روستا به شهر در نظر میگیرند، یعنی سکونتگاههایی که چند سال فرصت دارند زیرساختهای لازم را کسب کنند و در صورت موفقیت شهر شوند، میتوانند الگوی مناسبی برای ایران باشند. اما مهمتر از آن، بازنگری در سیاستهای توسعه روستایی است. تا زمانی که روستاها فاقد متولی واحد و مدیریت یکپارچه باشند و اقتصاد روستایی بر پایه کشاورزی ناپایدار استوار باشد، هیچ سیاست تشویقی نمیتواند جلوی تخلیه جمعیت را بگیرد. تجربه ادغام جهاد سازندگی و وزارت کشاورزی نشان میدهد روستاها پس از آن بار دیگر فاقد متولی خاص شدند و نبود مدیریت واحد همچنان خلأ اصلی حوزه روستایی است.
ایران در آستانه یک دوراهی تاریخی است. اگر روند فعلی ادامه یابد، تا سال۱۴۲۰ با کشوری روبهرو خواهیم بود که بیش از ۸۵درصد جمعیتش در شهرهایی زندگی میکنند که بسیاری فاقد زیرساختهای اولیهاند؛ روستاهایی خالی که امنیت غذایی را به مخاطره انداختهاند و شهرهای بزرگی که با بحران آب، مسکن و آلودگی دستوپنجه نرم میکنند. اما اگر امروز به فکر تحول اجتماعی و اقتصادی در جامعه روستایی و بازنگری در سازوکار تبدیل روستا به شهر باشیم، میتوان مسیری متفاوت را تصور کرد. شهرسازی اداری بدون پشتوانه اقتصادی، نه فقر را کاهش میدهد و نه شکاف شهر و روستا را پر میکند. آنچه ایران امروز به آن نیاز دارد، نه شهرهای بیشتر، بلکه شهرهای بهتر و روستاهای زندهتر است. این معادلهای است که تنها با برنامهریزی یکپارچه، مدیریت واحد روستایی و سرمایهگذاری در اقتصادهای محلی قابل حل است و هر سال تاخیر، هزینههای آن را برای نسلهای آینده سنگینتر میکند.
* دانشجوی دکترای اقتصاد شهری و منطقهای
