چالش حقوقی کنوانسیون
بحثهای اخیر ناشی از تصویب فوری این کنوانسیون در هیات دولت بوده است. چنانچه ایران تمایل خود را برای پیوستن به یک سند بینالمللی نشان دهد، ابتدا این سند را امضا میکند؛ یعنی نماینده کشور که عمدتا وزیر امور خارجه، رئیسجمهور یا سفیر فوقالعاده است، کنوانسیون را امضا میکند. پس از امضا، مرحله تصویب مطرح میشود؛ به این معنا که مرجع صلاحیتداری که در قانون اساسی یا بهطور کلی در حقوق اساسی هر کشور پیشبینی شده است، تعهدنامه بینالمللی امضاشده از سوی نماینده کشور را تصویب میکند.
در این مورد، دولت ایران کنوانسیون خزر را امضا کرده و مرجع صلاحیتدار برای تصویب آن، مجلس است؛ یعنی مجلس ایران باید کنوانسیون مذکور را تصویب کند. اما مجلس نمیتواند رأسا طرحی برای تصویب یک کنوانسیون ارائه کند، بلکه دولت باید کنوانسیون را برای تصویب به مجلس پیشنهاد دهد. تصویب این کنوانسیون در هیات وزیران برای ارائه آن به مجلس، باعث شده است بحثهای مربوط به کنوانسیون مجددا مطرح شود.
نکته آن است که هیات دولت کنوانسیون را با قید فوریت تصویب و بهعنوان لایحه به مجلس تقدیم کرده است تا الحاق ایران به این کنوانسیون به تصویب برسد. منتقدان بحثهای مختلفی درباره کنوانسیون مطرح کردهاند و لزوما هر کسی که با این کنوانسیون مخالفت کرده، ادعایی مبنی بر سهم ۵۰ درصدی ایران نداشته است. بسیاری از افراد به دلایل متعددی با این کنوانسیون مخالفت میکنند و آن را مغایر با منافع ملی ایران میدانند.
برای مثال، یکی از مهمترین انتقاداتی که اکنون مطرح میشود، این است که در میانه جنگ، در شرایطی که کشور درگیر مساله تنگه هرمز است، چه نیاز و ضرورتی به مطرح کردن و تصویب این کنوانسیون وجود داشته است؟ این کنوانسیون هشت سال پیش امضا شده و اکنون، در شرایطی که کشور در وضعیت جنگی قرار دارد، خود مساله دریای کاسپین یا دریای خزر نیز وارد یک فضای بحرانی شده است.
این امر زمانی اهمیت دوچندان میگیرد که بدانیم چندی پیش اوکراین به کشتیهای دریای خزر حملهای خصمانه کرد و پیش از این نیز در جنگ رمضان به بندر انزلی تجاوز شد. بنابراین، در شرایطی که دریا دچار فضای بحرانی شده و فضای کلی سیاست خارجی کشور نیز بحرانی است، هر اقدامی، از جمله تصویب این کنوانسیون، میتواند مخاطراتی داشته باشد. در واقع، نقد بخشی از منتقدان این است که با توجه به موقعیت کنونی، ضرورتی برای آنکه این کنوانسیون با قید فوریت به مجلس تقدیم شود، وجود نداشت.
نکته دیگری که وجود دارد، ایرادی است که عدهای به کنوانسیون درباره خط مبدأ وارد میکنند. خط مبدأ در کنوانسیون دریای خزر بهگونهای پیشبینی شده که میتواند برای ایران، با توجه به شکل مقعر ساحل آن، بسیار زیانبار باشد. این موضوع مورد تایید و تاکید ایران نیز قرار گرفته است؛ یعنی وزارت امور خارجه نیز قبول دارد که با توجه به شکل مقعر ساحل ایران، ممکن است در برخی نقاط حتی آبهای داخلی کشور بر اساس این خط مبدأ به صفر برسد یا به چیزی نزدیک به صفر کاهش یابد. به همین دلیل، در کنوانسیون پیشبینی شده است کشورهایی که با توجه به وضعیت ساحلشان از این شیوه تعیین خط مبدأ بهطور آشکار زیان میبینند، باید مورد توجه قرار گیرند. ایران نیز هنگام امضای کنوانسیون، اعلامیه تفسیری صادر و اعلام کرد منظور ماده یک کنوانسیون از کشورهایی که بهطور آشکار زیان میبینند، ایران است. در واقع، ایران یک اعلامیه تفسیری یکجانبه صادر کرده است. این مساله در ماده یک پیشبینی شده و از سال ۱۳۹۷ تاکنون که هشت سال از امضای کنوانسیون میگذرد، هنوز کشورهای عضو سند پیوستی در این زمینه تنظیم نکردهاند. این در حالی است که بنا بر همان ماده یک، کشورهای عضو موظف بودهاند وضعیت خط مبدأ را با توجه به وضعیت ساحل ایران مشخص کنند.
بنابراین، وضعیت خط مبدأ ایران که خود دستاندرکاران وزارت امور خارجه و امضاکنندگان کنوانسیون نیز معتقدند به زیان ایران است، هنوز تعیینتکلیف نشده است. نکته بعدی، پیشبینی امکان تاسیس خط لوله انتقال انرژی در دریای خزر است. این خط لوله انتقال انرژی میتواند تبعات زیستمحیطی خطرناکی برای ایران داشته باشد؛ یعنی ممکن است به بروز زلزله در سواحل خزر یا آلودگی آن منجر شود. جالب است که در کنوانسیون پیشبینی شده هیچیک از اقدامات کشورها در ساحل خودشان نباید بهگونهای باشد که به آلودگی زیستمحیطی و ایجاد تبعات زیستمحیطی برای دریا منجر شود. اما در عین حال، انتقال انرژی از طریق دریا نیز پیشبینی شده است؛ درحالیکه بهطور آشکار انتقال انرژی از این طریق میتواند تبعات منفی زیستمحیطی داشته باشد.
جدای از تبعات منفی زیستمحیطی، خط لوله انتقال انرژی از دریا آشکارا سبب دور زدن موقعیت ترانزیتی ایران میشود. کشورهایی مانند ترکمنستان و حتی قزاقستان میتوانند برای انتقال انرژی خود از مسیر ایران استفاده کنند. به همین دلیل، برخی دیگر از منتقدان معتقدند که ایران با پذیرش انتقال انرژی از دریای خزر، به دور زدن موقعیت ترانزیتی کشور کمک میکند. این مساله از آنجا حائز اهمیت است که به یاد آوریم در سالهای اخیر تلاشها و تکاپوهای زیادی صورت گرفته است تا ایران را از مسیر خطوط انتقال انرژی و کریدورهای ترانزیتی حذف کنند. در سالهای اخیر، نگرانیهای زیادی درباره کریدور زنگزور وجود داشته است. همچنین، خط لوله صلح که قرار بود گاز کشور را به پاکستان و هند منتقل کند، حذف شد. اگر این اقدام نیز انجام شود، کشور در وضعیت خفگی ژئوپلیتیک و خفگی اقتصادی قرار میگیرد.
تمام این موارد به آن معناست که ممکن است ما به دست خودمان، خودمان را منزویتر کنیم. نکته دیگری که بسیار مهم است، ماده۱۰ کنوانسیون است که در آن پیشبینی شده توافقات دوجانبه و چندجانبه کشورها درباره تحدید حدود سرزمینیشان در دریای خزر معتبر است. البته این توافقات باید در چارچوب حقوق بینالملل باشد؛ یعنی تاکید و تصریح شده است که توافقات دوجانبه و چندجانبه باید در چارچوب حقوق بینالملل صورت گرفته باشد.
توافقات دوجانبه و چندجانبه دولتهای مجاور و مقابل معتبر است. به این ترتیب، توافقاتی که مثلا روسیه و قزاقستان با یکدیگر درباره تقسیم این دریا انجام دادهاند، میتواند معتبر باشد. تمام کشورهایی که در حوضه خزر هستند، یعنی روسیه، قزاقستان، ترکمنستان و آذربایجان، با یکدیگر توافقات دوجانبه انجام دادهاند. این توافقات دوجانبه در کجا میتواند مخل حقوق ما و تهدیدکننده تمامیت ارضی ما باشد؟ یکی از موارد، تحدید حدودی است که آذربایجان و ترکمنستان با یکدیگر انجام دادهاند؛ چراکه این کشورها در بخشی که ما آن را متعلق به خودمان میدانیم، تحدید حدود کرده و آن را میان خودشان تقسیم کردهاند. این موضوع میتواند برای ما خطرناک باشد؛ یعنی با تهدید مستقیم تمامیت ارضی و سرزمینی کشور مواجه هستیم.
با توجه به این موضوع، تصویب کنوانسیون پیش از تعیین دقیق سهم ما در بستر و زیر بستر و پیش از آنکه ما با آذربایجان و ترکمنستان درباره تحدید حدود بستر و زیر بستر به توافق برسیم، خطاست. باید این نکته را در نظر داشت که کنوانسیون درباره سطح دریاست. در مورد بستر و زیر بستر، خود کنوانسیون بهطور مستقیم تحدید حدودی انجام نداده و فقط به توافقات دوجانبه و چندجانبه کشورها ارجاع داده است. حال آیا ما با کشوری درباره تعیین سهممان در بستر و زیر بستر توافقی داریم؟ خیر، نداریم. همه با یکدیگر توافق دارند؛ اما ما چنین توافقی نداریم. وقتی همه کشورها توافقات دوجانبه و چندجانبه دارند و ما این توافق را نداریم و این کنوانسیون تصویب شود، در واقع تنها کشوری که حدودش هنوز تعیین نشده، ما هستیم.
چرا باید چنین کاری انجام دهیم؟ چرا قبل از اینکه حدود مشخص و دقیقی تعیین کنیم و با ترکمنستان و آذربایجان به توافق برسیم، به کنوانسیون ملحق شویم؟ درحالیکه برای همه کشورهای دیگر بهنوعی یک نظم حقوقی ایجاد شده است، وضعیت ما هنوز مشخص نباشد؛ آن هم در حساسترین مسالهای که برای کشور وجود دارد، یعنی تعیین حدود در بستر و زیر بستر. در این وضعیت، شرایط ما اصلا مشخص نیست. بنابراین، این نیز مساله دیگری است که بهشدت میتواند به زیان منافع ملی و حتی تمامیت ارضی و سرزمینی کشور باشد.
در مورد بحث سهم ۵۰درصدی نیز باید دقت کنیم. در عهدنامههای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ بر حقوق مساوی ایران و شوروی تاکید شده است. در این عهدنامهها تاکید شده که دو کشور از حقوق مساوی برخوردارند و دریا بهعنوان دریای مشترک ایران و شوروی مورد تاکید قرار گرفته است؛ اما در این دو عهدنامه تعیین حدود صورت نگرفته است. از طرف دیگر، رویه عملی اتحاد جماهیر شوروی این بوده که یک خط فرضی را میان حسینقلی و آستارا که دو نقطه ساحلی ایران و دو نقطه منتهیالیه ساحل ما در دریای خزر هستند، در نظر بگیرد. اتحاد جماهیر شوروی تصور میکرد که خط فرضی را برای خودش در نظر بگیرد و بالای آن خط فرضی برای ما حقوقی قائل نباشد. اما اقدامات یکجانبه کشورها منشأ حق برای آنها نمیشود. یعنی این اقدام یکجانبه اتحاد جماهیر شوروی که با توجه به قدرت سیاسی و نظامی بالاتر خود، در واقع اقدامی زورگویانه، ظالمانه و متجاوزانه انجام میداده، برای آن کشور ایجاد حق نمیکند و حقوق ما را نیز از بین نمیبرد. بنابراین، بحث سهم ۵۰درصدی، بحث دقیق و درستی نیست. آنچه باید مورد توجه قرار گیرد، نه یک سهم عددی و از پیش تعیینشده، بلکه حقوق ایران در دریای خزر و بهویژه وضعیت بستر و زیر بستر، خط مبدأ و تحدید حدود با کشورهای مقابل است. مساله اصلی این است که آیا ایران پیش از پذیرش یک نظم حقوقی جدید، توانسته است حقوق خود را در مهمترین بخشهای مورد اختلاف تثبیت کند یا خیر. اختلاف بر سر عدد ۵۰ درصد، اگرچه میتواند در فضای عمومی بحثبرانگیز باشد، اما بهتنهایی نمیتواند تمام مساله حقوقی و ژئوپلیتیک ایران در دریای خزر را توضیح دهد.
* کارشناس مسائل حقوق بینالملل
