لزوم پیامدسنجی تصمیمات در دولت چهاردهم
هرگاه سیاستگذاران در مراحل اولیه شکل‌گیری مساله عمومی یعنی مراحل پنهان و در حال ظهور، آن را در دستور کار قرار دهند، هم زمان کافی برای بررسی آن در اختیار دارند و هم این امکان را دارند که به گونه‌ای فعال سیاستگذاری کرده و راه‌حل‌هایی برای درمان مساله عمومی وضع و اجرا کنند. در حالی که اگر در مراحل اولیه به مساله عمومی توجه نشود و مساله در وضعیت جاری قرار گیرد، به دلیل افزایش پیچیدگی مساله و گسترده شدن ابعاد تاثیرگذاری آن، زمان کافی برای بررسی دقیق، علمی و نظام‌مند در اختیار نیست و این تمایل تقویت می‌شود که روش‌ها و راه‌حل‌های تسکین‌دهنده به جای راه‌حل‌های درمان‌کننده، اتخاذ شود1.
ارائه راهکارها یا بسته‌های سیاستی برای مدیریت اثرات بحران‌ها و ناترازی‌ها در عرصه‌های گوناگون، ضرورتی گریزناپذیر پیش‌روی دولت جدید است و تاکید رئیس‌جمهور منتخب بر لزوم انجام کار کارشناسی، در واقع تاییدی است بر این نکته که سیاستگذاری‌های نامعقول، شتاب‌زده و دارای خطاهای متعدد طی چند دهه گذشته، عوارض زیادی به دولت و ملت تحمیل کرده و متاسفانه بارها مشاهده شده است که به‌رغم بررسی‌ها و تذکرات کارشناسان و صاحب‌نظران، فرآیند تدوین، تصویب، ابلاغ و اجرای سیاست‌ها و قوانین جدید بدون توجه به ابعاد اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، بین‌المللی، امنیتی، زیست‌محیطی، فرهنگی، مذهبی و... تحت‌تاثیر عوامل مختلف از جمله لزوم ارائه راهکارهای فوری برای مسائل ضروری جاری، تکرار شده و سیاستگذاری از حالت فعال، منطقی و نظام‌مند به سیاستگذاری واکنشی و منفعلانه تبدیل شده و شاهد هستیم که اجرای سیاستهایی از این دست، در موارد متعددی به هدررفت منابع کمیاب، تنش‌آفرینی، تشدید بحران و ناترازی، بروز پیامدهای ناخواسته و پیش‌بینی‌نشده و در نهایت کاهش سرمایه‌های اجتماعی منجر شده است.
به نظر برخی پژوهشگران، زﻣﺎن ﺳﯿاستگذاری ﻋﻤﻮمی در اﯾﺮان ﺑﻠﻨﺪ ﻧﯿﺴﺖ و اﯾﺮان ﺻﺤﻨﻪ ﺳﯿﺎﺳﺖﻫﺎی کم‌دوام بوده و دوام ﺳﯿﺎﺳﺖﻫﺎی ﻋﻤﻮمی در ﺑﺴﯿﺎری ﻋﺮﺻﻪﻫﺎی ﻣﺮﺗﺒﻂ ﺑﺎ ﻗﻮه ﻣﺠﺮﯾﻪ ﺑﻪ ﺣﺪاکثر دو دوره رﯾﺎﺳﺖﺟﻤﻬﻮری ﺗﻘﻠﯿﻞ ﯾﺎﻓﺘﻪ و ﻋﻤﺮ ﺳﯿﺎﺳﺖﻫﺎ، ﻧﻪ در پیوند ﺑﺎ عقلانیت و ﻧﺘﯿﺠﻪشان، بلکه ﻣﺮﺗﺒﻂ ﺑﺎ ﺳﯿﺎﺳﺖهایی اﺳﺖ که در مواردی ﻣﺒﻨﺎی ﻋﻘﻼﻧﯿﺖ ﻣﺘﺼﻞ ﺑﻪ ﻣﻨﻄﻖ ﻣﺼﻠﺤﺖ ﻋﻤﻮمی و ﻣﻨﺎﻓﻊ ملی آن، ﻣﺤﻞ ﺗﺮدﯾﺪ اﺳﺖ۲.
ضعف تحزب در ایران و فقدان احزاب ریشه‌دار و دارای کادرهای تشکیلاتی آموزش‌دیده و برنامه‌های مدون کارشناسی‌شده برای حل مشکلات فعلی و نیل به وضعیت مطلوب، در کنار برگزاری غیرمنتظره انتخابات دوره چهاردهم ریاست‌جمهوری، شرایطی را رقم زده است که دولت آینده در ابتدای امر فاقد برنامه‌ها و سیاستهای دقیق و چکش‌خورده باشد و این امر فرصتی فراهم کرده است تا صاحب‌نظران، خبرگان و گروههای ذی‌نفوذ نسبت به ارائه پیشنهادها، برنامه‌ها و سیاست‌ها برای حل‌وفصل معضلات پیش‌روی دولت اقدام کنند. در صورتی که دولت جدید فاقد چارچوبی برای سنجش و ارزیابی پیامدهای پیشنهادهای دریافتی باشد، احتمال بروز خطاهای گذشته افزایش خواهد یافت.
«دولت‌‌‌‌ها همواره گرفتار بحران دانش هستند و همه‌‌چیز را در مورد واقعیت‌‌‌‌های پیچیده نمی‌‌دانند. هر روز مسائل جدیدی پیش‌روی آنها ظهور می‌کند که باید با آنها سروکله بزنند. پس باید آهسته و پیوسته پیش بروند و به‌‌تدریج و گام به گام با مسائل روبه‌‌رو شوند؛ دائم با توجه به نتایج به‌‌دست‌‌آمده کارشان را اصلاح کنند و قابلیت‌‌‌‌های جدیدی در خود به وجود آورند تا به سرمنزل مقصود برسند۳.» پیامدسنجی تصمیمات، چارچوبی برای پیشگیری از اتخاذ سیاست‌ها و تصمیم‌های خام و ناگهانی است و هدف آن پیش‌بینی و تحلیل اثرات احتمالی تصمیم‌ها و آگاه‌سازی تصمیم‌گیر و سیاستگذار از عواقب احتمالی تصمیم، قبل از اجرای آن بوده و براساس مطالعات، شواهد و اطلاعات قابل اتکا انجام می‌شود. یکی از نتایج مثبت پیامدسنجی تصمیمات، تفکیک بین ایده، سیاست، برنامه و اقدامات اجرایی است و اهالی سیاست و گروههای ذی‌نفوذ و سایرین، در صورتی که ملزم شوند همراه با سیاست‌ها و برنامه‌های پیشنهادی خود، همه اجزای موردنیاز برای پیامدسنجی تصمیمات را ارائه کنند، متوجه خواهند شد که بخش مهمی از ایده‌های اولیه آنها، فاقد قابلیت اجرایی است.
سیاستگذاری عمومی در ایران
تعاریف متعددی از سیاست عمومی ارائه شده است. برخی، سیاست عمومی را تصمیمات سیاسی می‌دانند که دولت در جهت به اجرا گذاشتن برنامه‌هایی برای نیل به اهداف اجتماعی اتخاذ می‌کند و برخی دیگر سیاست عمومی را مجموعه‌ای از عملکردهای دولتی که بر زندگی عامه تاثیر گذاشته و مستقیما توسط دولت یا نمایندگان آنها اعمال می‌شود، می‌دانند۴. در مدل عقلایی خط‌مشی‌گذاری، فرض می‌شود که سیاستگذار فردی است خردمند و دارای بینش منطقی که می‌کوشد بهترین طریق ممکن را یافته و راه‌حل اصلح را انتخاب کند. مراحل این فرآیند شامل «تشخیص مشکل»، «تنظیم خط‌مشی به عنوان راه‌حل مشکل»، «قانونی ساختن خط‌مشی»، «اجرای خط‌مشی» و «ارزیابی خط‌مشی»است ۵.
شواهد زیادی وجود دارد که نشان می‌دهد این مدل به دور از واقعیت است و در عمل خط‌مشی‌گذاری عمومی تحت‌تاثیر عوامل متعددی شکل می‌گیرد و نمی‌توان ادعا کرد که سیاست مصوب، لزوما عقلایی، منطقی، دارای مبانی علمی، هم‌بسته و بدون تناقض، بوده و به‌صورت مناسب اجرا می‌شود. در حقیقت فرآیند سیاستگذاری به همان اندازه که فرآیند تحلیلی و حل مساله است، یک فرآیند سیاسی هم هست و این فرآیند آن‌طور که در ادبیات سیاستگذاری ادعا می‌شود، یک فعالیت تماما منطقی نیست۶. یک مدل بهبودیافته خط‌مشی‌گذاری باید بتواند ضمن شناسایی بازیگران متعددی که در این فرآیند موثر هستند، امکان بررسی رفتار آنها در چارچوب مجموعه روابط اجتماعی خاصی را که فعالیت‌شان را محدود می‌کند، فراهم کند۷.
در کشورهای دموکراتیک چند مدل انتخاب سیاستی وجود دارد که مهم‌ترین آنها مدل شمارش آرا (Voting Model) و مدل تحمیل‌گری (Lobbying Model) است. در مدل شمارش آرا ترجیح سیاستی برای آن دسته از سیاستهایی است که رفاه ملی را بیشینه می‌کند؛ سیاستهایی که به‌‌هرحال خسارتی را برای عده‌‌ای به دنبال خواهد داشت، ولی عنوان می‌شود که نفع کلی در پیش گرفتن آنها در جامعه بیش از خسارت یادشده است. با وجود این، جامعه آن را تحمل می‌کند یا حداقل مقوله برد و باخت در سرلوحه امر هر سیاستگذاری اقتصادی قرار نمی‌گیرد. مدل تحمیل‌گری هم به‌‌عنوان یکی دیگر از پایه‌‌های شکل‌‌دهنده سیاستهای اقتصادی است. این مدل برگرفته از رفتار گروههای ذی‌نفع است که روی کردار سیاسی صاحبان قدرت و نهایتا سیاستگذاران، سرمایه‌گذاری می‌کنند.
فرآیندهای سیاسی چه‌بسا اقلیتی را با اعتقاد به اینکه عملشان، خسارت نسبتا خفیفی برای هر یک از اعضای اکثریت دارد، ترجیح می‌دهند و سیاستگذاران، هم شهامت و هم توان این نوع سیاستگذاری‌‌ها را دارا هستند. در کشورهای در حال توسعه هم به‌‌طریق اولی وضع چنین است و آنجا که چندصدایی نه از مسیر احزاب، بلکه از فرآیندهای معادلات قدرت ریشه می‌گیرد، مسلما این مساله حادتر است. شکی نیست که استفاده از هر گونه ابزار سیاستی به‌‌نفع بعضی از گروههای ذی‌نفع، موجب وارد آمدن خسارت به بخش‌‌های دیگر می‌شود. این امر تلاش‌‌های متقابل را شدت می‌‌بخشد و از این‌روست که در میان مهمات ابزارهای سیاستی، آن سیاستی کارآتر تلقی می‌شود که هزینه برخورد اجتماعی و ریزش حامیان کمتری را به دولت تحمیل می‌کند۸.
آنچه به‌طور معمول در ایران تجربه شده، این‌گونه است که به دلیل ضرورت‌های ناشی از مسائل جاری و نهادینه‌شده و فشارهای ذی‌نفعان برای پاسخ نهادهای حاکمیتی به مسائل و معضلات موجود و قبل از انجام پژوهش نظام‌مند (تعیین وضعیت موجود، طراحی وضعیت مطلوب و تحلیل شکاف‌ها) و تدوین بسته سیاستی براساس خروجی‌های آن پژوهش، این تمایل قوی وجود دارد که ابتدا با یک فعالیت کارشناسی مختصر، بسته‌های سیاستی توسط بوروکرات‌ها یا سیاستگذاران تنظیم شده و به نهاد قانون‌گذاری (دستورگذاری) تقدیم شود و در صورتی که بسته سیاستی تدوین‌شده از حساسیت عمومی زیاد (مانند تغییر قیمت بنزین) برخوردار نباشد، نظرات برخی کارشناسان و صاحب‌نظران از مسیر نهادهای پژوهشی مرتبط (مانند مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) و دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط اخذ می‌شود.
برخی ویژگی‌های سیاستگذاری در ایران عبارتند از: «برخورد انفعالی با مسائل عمومی»، «نقش حداکثری قوه مجریه در دستورگذاری»، «عدم‌استفاده از الگو و روش منسجم و نظام‌مند در فرآیند سیاستگذاری»، «عدم‌توجه جدی به مبانی علمی در فرآیند تصویب و در نتیجه وجود تناقض در بسته‌های سیاستی»، «نبود ارتباط تعاملی و نظام‌مند بین دولت، بخش خصوصی و نهادهای مدنی»، «تاثیر حداکثری گروههای سیاسی در فرآیند سیاستگذاری در مقایسه با گروههای ذی‌نفوذ مدنی و حرفه‌ای»، «حداکثر توجه به ابزارهای دولتی و اجباری در سیاست‌ها و قوانین»، «محدود بودن مبادی اطلاعات به‌ویژه اطلاعات بخش غیردولتی و اعتماد پایین به اطلاعات این بخش‌ها» و «نقش پررنگ کارشناسان و نهادهای دولتی در لابی‌گری و تاثیرگذاری بر سیاست‌ها و نقش اندک مردم، رسانه‌ها و نهادهای مدنی»۹.
ارزیابی پیشنهادها با رویکرد پیامدسنجی تصمیم‌ها
در صورتی که دولت جدید چارچوب منسجمی برای ارزیابی و بررسی پیشنهادها، سیاست‌ها و برنامه‌ها داشته باشد و با رویکرد پیامدسنجی تصمیمات، پیشنهادهای وارده را بررسی کند، احتمال تکرار آفات و خطاهای مرسوم در سیاستگذاری در عرصه عمومی کاهش خواهد یافت و چارچوب پیشنهادی به همین منظور تدوین و ارائه شده است. چارچوب پیشنهادی شامل سه‌مرحله است. در مرحله اول، پیشنهاددهنده، جزئیات پیشنهاد را ارائه می‌کند و مراحل دوم و سوم شامل ارائه برنامه‌های عملیاتی و اجرایی و موانع و پیشران‌ها و بررسی پیامدهاست. در مواردی که پیشنهاد قابل تامل و پیشنهاددهنده فاقد توان لازم برای تدوین مراحل دوم و سوم است، می‌توان تدوین مراحل مذکور را به تیم/گروه/مرکز پژوهشی و... سپرد.
در مرحله اول عنوان پیشنهاد، سیاستهای پیشنهادی و مبانی نظری و علمی آنها، وعده‌های انتخاباتی متناظر، دستاوردهای مورد انتظار و راهبردهای پیشنهادی به همراه اهداف کمّی و کیفی مورد نظر و منابع مالی موردنیاز برای اجرای پیشنهاد به تفکیک محل تامین منابع (درآمدهای مالیاتی، درآمدهای نفت و گاز، تامین مالی داخلی، تامین مالی خارجی، استقراض از صندوق توسعه ملی یا سایر منابع تامین مالی) و تفکیک ارزی و ریالی آنها طی سال‌های اجرا، ارائه می‌شود. همچنین در این مرحله مبانی قانونی، مقررات موردنیاز و دستگاه/دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و موسسات، نهادها و تشکل‌های غیردولتی ذی‌ربط ارائه خواهند شد.
در مرحله دوم سیاست پیشنهادی، دستاورد مورد انتظار، راهبرد، برنامه عملیاتی و اقدامات اجرایی ارائه و موانع احتمالی (نوع مانع و راهکارهای رفع آن) و پیشران‌ها (شرح موضوع و سازوکار تسهیل) به تفکیک هر اقدام اجرایی مورد بررسی قرار خواهد گرفت. در این مرحله موانع و پیشران‌ها در ابعاد قانونی، اداری/اجرایی، سیاسی، فرهنگی/اجتماعی و سایر موارد مورد بررسی قرار خواهند گرفت.
در مرحله سوم پیامدهای اقتصادی (اثرات تورمی، تولید و عرضه خدمات و کالاهای عمومی، صادرات و واردات، تولید و مصرف حامل‌های انرژی و قاچاق کالا و ارز) و پیامدهای سیاسی، امنیتی، بین‌المللی، اجتماعی، زیست‌محیطی، فرهنگی/اجتماعی و سایر موارد به تفکیک نوع اثر هر اقدام اجرایی و راهکارهای مدیریت آن اثر مورد بررسی قرار خواهد گرفت. برای فهم بهتر و ارائه شمایی کلی از موضوع، مراحل سه‌گانه در قالب سه جدول به تصویر کشیده شده است. بدیهی است در جداول پیشنهادی صرفا عناوین موضوعات و ارقام کمّی درج خواهند شد و مستندات هریک از عناوین و ارقام باید جداگانه و به پیوست ارائه شوند.
مراحل سه‌گانه به گونه‌ای طراحی شده‌اند که در صورت رد سیاست پیشنهادی در مراحل اول یا دوم، مراحل بعدی تدوین نخواهند شد. همچنین در صورت لزوم در مرحله سوم می‌توان با استفاده از نظرات خبرگان نسبت به وزن‌دهی و نرمال‌سازی ارقام مربوط به هریک از پیامدها و برآورد احتمال و شدت وقوع هر پیامد، اقدام کرد. شاید گفته شود که چارچوب پیشنهادی خیلی مفصل بوده و کاربرد آن در عمل سخت و وقت‌گیر است. واقعیت این است که در عرصه سیاستگذاری عمومی، امکان سنجش پیامدهای یک سیاست کلان، بدون مشخص شدن برنامه‌ها و اقدامات اجرایی ذیل آن، امکان‌پذیر نیست و پیشنهاددهندگان و تدوین‌کنندگان سیاست باید بدانند که تبعات منفی احتمالی سیاستهای فکرنشده و فوری، همان‌گونه که بارها شاهد بوده‌ایم، می‌توانند به خسارات و فجایع بزرگی ختم شوند.
پس بهتر است با مداقه و کار کارشناسی مفصل‌تر مانع بروز رخدادهای پیش‌بینی‌نشده و بحران‌ها شویم. بسیاری از قوانین و سیاستهای مصوب در ایران، فاقد ابزارها و ساختارهای اجرایی لازم و کارآمد است. همین امر سبب شده است تا قابلیت اجرایی قوانین و همخوانی آنها با مساله یا مشکل مورد نظر کاهش یابد. هدف از تصویب سیاست‌ها و قوانین، اجرای مناسب آنهاست و جمله «بهترین قوانین اگر درست اجرا نشوند، مفید نخواهند بود»، جمله‌ای تکراری است که بر اهمیت اجرای مناسب قوانین تاکید دارد. به نظر می‌رسد باید جمله مذکور را به این صورت اصلاح کرد: «بهترین سیاست‌ها و قوانین، آنهایی هستند که سازوکارهای اجرایی مناسب (به‌گونه‌ای که امکان بروز خطا و پیامدهای پیش‌بینی‌نشده در آنها را به حداقل ممکن برساند) در آنها پیش‌بینی شده باشد.» جمله اصلاح‌شده بر این نکته تاکید دارد که در تدوین سیاست‌ها و قوانین باید مرحله اجرا و ارزیابی آن را هم در نظر داشت و صرفا بر اساس اهداف و نتایج مورد انتظار، نمی‌توان سیاست یا قانونی را ارزیابی کرد.
پی‌نوشت:
۱. الوانی، سید مهدی، «تصمیم‌گیری و تعیین خط مشی دولتی»، انتشارات سمت، تهران، ۱۳۸۴، صص۴۲ و ۳۵۶
۲. وحید، مجید، «زمان کوتاه سیاستگذاری عمومی در ایران»، فصلنامه علمی پژوهشی سیاستگذاری عمومی، دوره ۵، شماره ۴، تهران زمستان ۱۳۹۸، صفحه۷۵
۳. خالقی، امیرحسین، «راهنمای چپ، پیچیدن به راست»، روزنامه دنیای اقتصاد، شماره ۶۰۴۰، تهران، ۱۴۰۳.۴.۶
۴. قلی‌پورو غلام پور آهنگر، رحمت‌اله و ابراهیم، «فرآیند سیاستگذاری عمومی در ایران»، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، تهران، ۱۳۸۴،ص۱۴
۵. الوانی، همان منبع، ص۳۹
۶. قلی‌پور و ...، همان منبع، ص۷۸
۷. هاولت و راش، «مطالعه خط‌مشی عمومی»، ترجمه عباس منوریان و ابراهیم گلشن، مرکز آموزش مدیریت دولتی، چاپ اول، تهران، ۱۳۸۰، ص۲۱
۸. هاشمی، ابوالقاسم، «چندصدایی در سیاستگذاری»، روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۴۱۶
۹. قلی‌پور و ...، همان منبع، صفحات ۳۵۹-۳۴۹
