انتخابات و مسیر دشوار اصلاحات ساختاری

مسعود فرخی پژوهشگر اقتصاد سیاسی سیزدهمین دوره انتخابات ریاست‌جمهوری در ایران روز ۲۸ خرداد برگزار خواهد شد. مجموعه‌ای از عوامل ساختاری و غیرساختاری انتخابات پیش‌رو را از چندین جهت منحصربه‌فرد کرده است. از یک سو کاهش بی‌سابقه ارزش پول ملی و مشکلات شدید معیشتی و اقتصادی ناشی از تحریم‌های غیرانسانی و ظالمانه که بعد از خروج آمریکا از برجام تشدید شد و از سوی دیگر بحران همه‌گیری جهانی ویروس کرونا اقتصاد ایران را تحت بیشترین فشار در دوران معاصر قرار داده است.

شبیه هر اقتصاد زیر فشار دیگری، با محدود شدن درآمدهای ناشی از فروش منابع طبیعی، دولت برای تامین منابع اساسی و گذران امور عمومی و جاری کشور رو به آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی (بنزین) و مالیات‌ستانی از بخش‌هایی آورد که تاکنون از آن سودی نبرده بود یا کمتر مالیات‌ستانی کرده بود. همزمان با توجه به کاهش ارزش ریال (ناشی از شوک تحریم‌ها) و افزایش سفته‌بازی در بازار سرمایه، شاخص بورس دچار نوسان شدید شد. از سوی دیگر اعتراضات گسترده آبان ۹۸  اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی ایرانیان را بیش از هر زمان دیگری خدشه‌دار کرده است. در این نوشتار به اجمال به بررسی و توضیح مفهوم قدرت سیاسی بالقوه و بالفعل با توجه به شرایط و ساختارهای حاکم بر کشور و تاکید بر اهمیت نهاد انتخابات و لزوم انجام اصلاحات ساختاری می‌پردازم.

انتخابات آزاد و عادلانه بر پایه شفافیت مکانیزم و ابزاری است که در سیستم‌های سیاسی دموکراتیک مبنای چرخش قدرت و مشارکت شهروندان در سیاست است. احزاب سیاسی و ساختار رقابت‌های درون حزبی و بین حزبی بخش کلیدی و حیاتی نهاد انتخابات محسوب می‌شوند. مانیفست هر حزب (Party Manifesto)به‌عنوان مجموعه‌ای از برنامه‌های پیشنهادی به شهروندان ارائه می‌شود و احزابی که موفق به کسب آرای اکثریت نمی‌شوند، ضمن به چالش کشیدن حزب حاکم سعی بر ارائه و پیشنهاد سیاست‌هایی می‌کنند که موفق به جذب آرای بیشتر و به‌دست آوردن قدرت شوند. هدف از به‌دست آوردن قدرت، افزایش مطلوبیت فردی (درآمد شخصی سیاستمدار و رانت بودن در قدرت) و حزبی (وضع قوانین و ایدئولوژی حزب) است. افراد و شرکت‌های تجاری در چارچوبی مشخص و بر اساس مطلوبیت انتظاری به احزاب کمک مالی می‌کنند و شهروندان تاثیر عینی سیاست‌ها را بر درآمدشان و سطح مطلوب انتظاری می‌بینند و در موعد مقرر حزب سیاسی را یا با رای مجدد تشویق یا با رای به حزب رقیب تنبیه می‌کنند. این پاسخگویی و حساب‌کشی انتخاباتی (Electoral Accountability)هسته مرکزی نهاد انتخاباتی در سیستم‌های دموکراتیک است. در گونه‌هایی خاص از نظام‌های حکومتی نهاد انتخاباتی به صورت کلی وجود ندارد یا در صورت وجود، شهروندان نقشی مهم در آن ندارند. با توجه به ساختار قدرت و مناسبات نهادهای سیاسی، ایران جزو کشورهایی با سیستم بینابین

(Hybrid System) است. ابزارها و مکانیزم‌ها و بخش قابل‌توجهی از قوانین و زیرساخت‌ها با ماهیتی اصیل و دموکراتیک به صورت بالقوه (De Joure Political Power) موجود است، ولی در عمل قدرت سیاسی بالفعل (De Facto Political Power) متفاوت است.

بعد از تجربه‌های سه دهه گذشته، شهروندان آموخته‌اند که خروجی نهاد انتخابات و نقش مشارکت آنها ترکیبی و محدود است و تنها بخشی (در مقایسه با بقیه نهادهای غیرانتخابی) از قدرت سیاسی دوفاکتو

(De Facto Political Power) است. از دوره ۸ ساله سازندگی و حضور نهادهای نظامی در اقتصاد  از دوره ۸ساله اصلاحات، سندروم خستگی اصلاحات (reform fatigue)، از دوره ۸ ساله احمدی نژاد پوپولیسم(Populism) و از دوره ۸ ساله تدبیر و امید، بی‌اعتمادی (Political Distrust) را تجربه کرده‌اند.  با توجه به مجموعه این شرایط، تجارب و مشاهدات و همچنین شرایط خاص دوران کرونا و با در نظر گرفتن میزان مشارکت در انتخابات مجلس و با تاکید بر این نکته که شهروندان با استفاده از عقلانیت

(Rationality) مطلوبیت انتظاری خود را حداکثر می‌کنند، احتمالا مشارکت بالایی را در انتخابات پیش رو شاهد نخواهیم بود. هر چند باید به این نکته توجه کنیم که عدم مشارکت یا مشارکت بسیار بالا، لزوما نشان عدم تایید یا حمایت کامل از دولت مستقر نیست. مطلوب و ایده‌آل سیستم‌های سیاسی مشارکت بسیار بالاست. ولی مشارکت پایین لزوما برایشان مشکل‌ساز نیست. با این دیدگاه و بر اساس سنجش وضع اقتصادی و معیشتی، حتی کوچک‌ترین بهبود (وعده به بهبود شرایط) در سطح درآمد و وضعیت معیشتی، حمایت رای‌دهندگان دهک‌های پایین درآمدی و بخش وسیعی از طبقه متوسط رو به پایین (Lower Middle Class) را به دنبال خواهد داشت.

 با توجه به توانایی بالفعل قانونی (Legal Capacity) و توانایی مالی و مالیاتی (Fiscal Capacity) و چالش‌های سیاست خارجی، بهبود شرایط زندگی و بالابردن سطح معیشت و رفاه شهروندان بدون مجموعه‌ای از اصلاحات ساختاری (Structural Reforms) منسجم و تغییر پارادایم میسر نیست. اگر سیاستمدار و مجموعه نهادهای تصمیم‌گیر و اثرگذار لزوم انجام این سلسله اصلاحات ساختاری را درک نکنند یا عزم و توانایی انجام آن را نداشته باشند یا مقطعی و گذرا به انجام آن بپردازند، آشفتگی سیاسی و اتلاف منابع بسیار زیادی اتفاق خواهد افتاد.  می‌توان پیش‌بینی کرد که مسیر تعادل سیاسی در دولت آینده بسیار پیچیده و شاید تا حدودی ناهموار خواهد بود.

 برای توفیق در سیاستگذاری اقتصادی درجه بالایی از اطمینان و حاکمیت قانون شرط اساسی است. حتی در دموکراسی‌های متقن و باسابقه (Well established) چرخه‌های تجاری سیاسی (Political Business Cycle) و ریسک انتخاباتی، نااطمینانی (Uncertainty) ایجاد و با توجه به قدرت سیاسی دوفاکتو, نهادسوزی‌ها و نهادسازی‌های چندین سال گذشته، مهم‌ترین اولویت سیاستمدار باید ایجاد اطمینان و ترمیم اعتماد سیاسی از دست رفته شهروندان باشد. بدون اعتماد‌سازی و اطمینان دادن به شهروندان، سیاستگذاری‌های اقتصادی دستوری، پرهزینه و بی‌ثمر خواهد بود. ترکیب عدم اعتماد سیاسی شهروندان و قدرت بالفعل سیاسی (دوفاکتو)، سیاستگذاری اقتصادی را تبدیل به مدلی از سرمایه داری رفاقتی (crony capitalism) و ویژه‌خواری (political patronage) می‌کند.  حتی در سیستم‌های سیاسی دموکراتیک اصیل همواره (پاترونج) political patronage و بهره‌بری حزبی و سیاسی و رانت ناشی از آن برای عده‌ای خاص از نخبگان سیاسی پدیده‌ای رایج است. به همین دلیل مطبوعات آزاد، نهادهای نظارتی و دادگاه‌های مستقل همواره سیاستمداران را زیر ذره‌بین و بررسی قرار می‌دهند.  پشتوانه قدرتمند اعتماد و مشارکت سیاسی و فعال شهروندان به سیاستمدار شجاعت و مقبولیت لازم برای انجام اصلاحات ساختاری را می‌دهد. در اینجا باید به این نکته اشاره کنم که هماهنگی نهاد اجرایی و نهاد قانون‌گذاری و نهاد قضایی همان‌طور که می‌تواند تسهیل‌کننده فرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری باشد، به همان میزان و بلکه بیشتر می‌تواند منجر به ایجاد رکود و فساد سیاسی و تمرکز قدرت و منابع در دست عده‌ای محدود باشد. نظام‌های سیاسی دوگانه همواره در معرض بیشترین آسیب از این یکسان‌سازی و هماهنگ‌سازی سیاسی هستند و خطر امکان تک‌حزبی شدن و ناکارآمدی سیستم اقتصادی از سوی دیگر در این سیستم‌ها وجود دارد. وجه تمایز ایران با سایر کشورهای خاورمیانه در قدرت سیاسی بالقوه یا دوژور (De Joure Political Power) و ساختار جمعیتی مبتنی بر نیروی کار تحصیل‌کرده است که حاصل تلاش جمعی حاکمیت و شهروندان در برهه‌های گوناگون تاریخ مخصوصا در برهه بعد از انقلاب سال ۵۷ است. فراموش نکنیم که مشارکت آگاهانه، دلسوزانه و خردمندانه شهروندان در چهار دهه گذشته و ترجیحات سیاستگذاران منشأ بسیاری از دستاوردهای درخشان در زمینه‌های آموزشی بهداشتی و خدمات عمومی بوده است. دموکراسی نوپای ایران که هنوز در مرحله تجربه و یادگیری و رشد قرار دارد، شبیه هر سیستم سیاسی دیگری نیازمند مراقبت و نظارت (Checks and Balances) است. گرچه به صورت کلی نظام سیاسی ما در مجموعه نظام‌های سیاسی بینابین قلمداد می‌شود و روند سالیان اخیر نیز به‌شدت از میزان اعتماد عمومی کاسته است. ولی پایه جمهوریت آن کماکان بر پایه نهادهای اصیل و دموکراتیک و به‌طور خاص نهاد انتخابات استوار است.  نگاه واقع‌بینانه به قدرت سیاسی دوفاکتو فعلی و شبکه‌ها و ساختارهای غیررسمی و قدرتمندی که بعضا در نتیجه ویژه‌خواری بالاخص در دوران تحریم‌های ظالمانه و در سایه عدم شفافیت شکل گرفته است و غلبه نهادهای غیررسمی بر ساختارهای رسمی، اجرای بهینه و مطلوب هرگونه سیاست اقتصادی و حتی غیراقتصادی را بسیار سخت و دشوار می‌نماید. امید است چه در انتخابات پیش رو و چه در دولت آینده شاهد تقویت نهادهای انتخابی و تحدید قدرت ساختارهای شبکه‌ای و نهادهای غیررسمی باشیم که سنگ بنای رشد و توسعه اقتصادی، بر پایه دموکراسی و حاکمیت قانون است.