واکاوی پرونده تعهدات ارزی ایفا نشده
اما فراتر از اختلاف بر سر ارقام، مساله اصلی، شکاف عمیق میان نرخهای دستوری و واقعیت بازار، پیچیدگیهای رویهای، و نبود شفافیت در نظام ارزی است. نکته کلیدی آنکه «مساله ارز، یک مساله فنی یا آماری نیست؛ یک مساله توزیع قدرت و رانت در ساختار اقتصادی ایران است.» این گزارش با بهرهگیری از اسناد رسمی، مصوبات، دستورالعملها و اظهارات مسوولان، به واکاوی ابعاد مختلف این پرونده پرداخته و توصیههای سیاستی مشخصی را در قالب نقشه راه ارائه میدهد.
۱. زمینهشناسی و اهمیت موضوع
الزام به بازگشت ارز حاصل از صادرات، از فروردینماه ۱۳۹۷و پس از شوک ارزی آن سال، با مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا اجرایی شد و از سال ۱۴۰۱ با پشتوانه قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مصوب اسفند ۱۴۰۰) ادامه یافت. بر اساس این قانون، صادرکنندگان موظفاند ارز حاصل از صادرات خود را طبق آییننامهای که در دولت تصویب میشود، به چرخه اقتصادی کشور بازگردانند.
اهمیت این موضوع از آن جهت است که عدم بازگشت ارز صادراتی، افزون بر کاهش عرضه ارز در بازار و تشدید نوسانات نرخ ارز، تامین کالاهای اساسی، دارو و مواد اولیه تولید را با دشواری مواجه کرده و از مصادیق بارز تضییع حقوق عمومی به شمار میرود. طبق گزارشها، از مجموع بیش از ۲۷۰میلیارد دلار صادرات غیرنفتی طی سالهای ۲۰۱۸ تا ۲۰۲۵، نزدیک به 95.6میلیارد دلار - حدود ۳۵ درصد - به نظام مالی رسمی کشور بازنگشته است.
۲. اختلاف بنیادین بر سر ارقام؛ ۸۱میلیارد یا ۹۴میلیارد یورو؟
۲-۱. روایت بانک مرکزی
دستیار رئیسکل بانک مرکزی در امور ارزی، با رد رقم ۱۳۰میلیارددلاری مطرحشده در فضای عمومی، مجموع تخلف واقعی از سال ۱۳۹۷ تاکنون را ۸۱میلیارد دلار اعلام کرده است. به گفته وی، این ارز نه از بیتالمال یا منابع بانک مرکزی، بلکه متعلق به خود صادرکنندگان بوده است.
۲-۲. روایت نهادهای نظارتی
در مقابل، رئیس سازمان بازرسی کل کشور اعلام کرده که ۲۰هزار و ۶۷۶ شخص حقیقی و حقوقی، در مجموع حدود ۹۴میلیارد یورو عدم رفع تعهد ارزی داشتهاند. بررسی جزئیات این آمار نشان میدهد ۲۲۵صادرکننده که هر یک بیش از ۵۰میلیون یورو تعهد ارزی داشتهاند، در مجموع ۵۳میلیارد یورو ارز حاصل از صادرات را بازنگرداندهاند. همچنین سه شرکت دولتی در میان این گروه قرار دارند که حدود ۲۸میلیارد یورو از تعهدات ارزی ایفانشده را به خود اختصاص دادهاند. همچنین سازمان مردمنهاد «دیدهبان شفافیت و عدالت» با اشاره به آمارهای رسمی، حجم تعهدات ارزی سررسیدشده و ایفانشده را حدود ۷۱ تا ۹۴میلیارد یورو اعلام کرده است.
۲-۳. تحلیل شکاف آماری
این اختلاف ۱۳میلیارددلاری، صرفا یک اختلاف آماری نیست؛ بازتابی از دو نگاه متفاوت به مساله است که در جدول روبهرو قرار داده شده است.
شایان ذکر است که هر دو روایت تا حدی میتواند درست باشد؛ زیرا بخش قابلتوجهی از تعهدات ارزهای «ایفانشده» در چارچوب تعاریف بانک مرکزی، عملا از کشور خارج نشده و از مسیرهای غیررسمی - مانند واردات بدون انتقال ارز، ترخیص درصدی و تهلنجی - به چرخه اقتصادی بازگشته است. با این حال، حتی اگر رقم ۸۱میلیارد دلار را بپذیریم، این عدد همچنان به اندازه درآمدهای نفتی چندین سال کشور است و نمیتوان آن را نادیده گرفت.
۳. شکاف ساختاری؛ نرخ دستوری در برابر واقعیت بازار
۳-۱. مساله اصلی مناقشه
بهگزارش اتاق بازرگانی ایران، اختلاف اصلی، نه بر سر «الزام»، بلکه بر سر نرخ تسعیر ارز و شکاف آن با واقعیت بازار است؛ شکافی که هزینه آن مستقیما از جیب صادرکننده پرداخت میشود. صادرکننده مجبور است ارز را با نرخهای نزدیک به بازار آزاد یا حتی بالاتر تامین کند، هزینه ریسک تحریم، انتقال غیررسمی و زمان را بپردازد و در نهایت، ارز را با نرخی دستوری و پایینتر تسعیر کند.
۳-۲. نظام چندنرخی؛ ریشه مزمن بیثباتی
نظام چندنرخی ارز نه فقط یک ناکارآمدی قیمتی، بلکه منبعی مزمن برای بیثباتی، رانت ساختاری و اختلال در تصمیمگیری اقتصادی بوده است. در هر نظام اقتصادی، چندنرخی بودن ارز موجب ایجاد رانت و فساد میشود. این نظام زمینهساز رانت و فساد گسترده بوده و طی دههها به فساد، رانتجویی، تضعیف ذخایر ارزی و جهشهای ارزی منجر شده است.
۳-۳. شواهد تجربی
نرخ بازگشت ارز از بیش از ۸۵درصد (تا سال ۱۴۰۰) به حدود ۵۵درصد در سالهای ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۴ کاهش یافته است.
به گفته دستیار ارزی بانک مرکزی، هرچه فشار بر نرخ ارز بیشتر شده و نرخ دستوری مبنای بازگشت ارز شده است، صادرکنندگان انگیزه کمتری برای بازگشت ارز از مسیرهای رسمی داشتهاند.
۲۲۵صادرکننده که هر یک بیش از ۵۰میلیون یورو تعهد ارزی داشتهاند، در مجموع ۵۳میلیارد یورو از ارز حاصل از صادرات را بازنگرداندهاند. همچنین سه شرکت دولتی حدود ۲۸میلیارد یورو از تعهدات ایفانشده را به خود اختصاص دادهاند.
۴. نقد رویههای اجرایی و نظام نظارتی
۴-۱. پیچیدگی و تغییرات مکرر مقررات
بر اساس نظرسنجی اتاق بازرگانی تهران از ۷۷۵صادرکننده، بانک مرکزی قوانین جدید را به موقع اعلام نکرده و مقررات بهگونهای متعدد، همپوشان و متناقض هستند که سردرگمی، اشتباه و افزایش ریسک کسبوکار را برای صادرکنندگان به همراه داشته است.
۴-۲. نبود سامانه شفاف و جامع
صادرکنندگان خواستار «ایجاد پرتالی برای بررسی منظم بدهیهای خود» هستند؛ اما بانک مرکزی نسبت به این موضوع در سالهای مختلف اقداماتی انجام داده و سامانههای متعددی را معرفی کرده است. ولی مطابق با رویه حاکم در دولت، تعدد سامانهها و عدم ارتباط سامانهها به یکدیگر باعث شده سامانهها ناقص و عملا برای سیاستگذاران قابل استفاده نباشند و گزارشها بر اساس خروجیهای مختلف متفاوت باشند. نیاز است سامانهای جامع و شفاف در فرآیند تخصیص ارز تا رفع ایفای تعهد راهاندازی شود که تاکنون چنین اقدامی صورت نگرفاته است. با توجه به موضوع پیشگفته، کارتهای بازرگانی برخی صادرکنندگان بهدلیل عدم آگاهی از تعهداتشان، معلق شده است.
۴-۳. اغماض نسبت به متخلفان بزرگ
بر اساس گزارش سازمان بازرسی کل کشور، از ۲۰هزار و ۶۷۶شخص دارای تعهد ایفانشده، تاکنون تنها ۳۰۰شخص شناسایی و به مراجع قضایی معرفی شدهاند. این یعنی کمتر از 1.5درصد از متخلفان مورد پیگیری قرار گرفتهاند؛ آماری که نشاندهنده نبود عزم جدی در برخورد با متخلفان بزرگ است. علاوهبر این، حدود ۱۱میلیارد دلار منابع در اختیار کارگزاران مالی (تراستیها) قرار دارد که بخش عمده آن در جریان عملیات عادی است، اما حدود 1.6میلیارد دلار توسط برخی از این افراد مورد سوءاستفاده قرار گرفته است. گزارشهای خبری نشان میدهند که بخش دولتی بزرگترین متخلف ارزی است. سه شرکت دولتی حدود ۲۸میلیارد یورو از تعهدات ارزی ایفانشده را به خود اختصاص دادهاند. این در حالی است که هیچگاه این نهادها با همان منطق بخش خصوصی مورد پیگیری قرار نگرفتهاند. سوال اساسی این است: چرا نهادهای دولتی، بزرگترین متخلفان ارزی هستند و پاسخگو نبودهاند؟
۴-۴. نقش کارتهای بازرگانی اجارهای
رئیس سازمان بازرسی کل کشور از شناسایی شبکههای سوءاستفاده از کارتهای بازرگانی و تشکیل پرونده قضایی برای چهار تن از معاونان وزارت صمت خبر داده است. این پدیده نشان میدهد که ضعف در فرآیند صدور و نظارت بر کارتهای بازرگانی، یکی از مجراهای اصلی خروج ارز از کشور است.
۵. مسیرهای غیررسمی بازگشت ارز؛ واقعیتی که آمارها را پیچیده میکند
دستیار ارزی بانک مرکزی به چند مسیر اصلی اشاره کرده که بخش قابلتوجهی از تعهدات ارزهای «ایفانشده» از طریق آنها به چرخه اقتصادی بازگشته است:
۱. واردات بدون انتقال ارز: در دوره جنگ، برای تسریع ترخیص کالا، به واردکنندگان اجازه داده شد بدون تامین ارز از سوی بانک مرکزی و با تامین مستقل ارز از بازار، کالای خود را وارد کنند.
۲. ترخیص درصدی: براساس مصوبه شورای عالی امنیت ملی، واردکنندگان میتوانند بخشی (تا 100درصد) از کالای خود را بدون تامین ارز از بانک مرکزی ترخیص کنند. رقم این نوع واردات در برخی سالها به ۱۰ تا ۲۰میلیارد دلار رسیده است.
۳. واردات تهلنجی: واردات غیررسمی از مبادی جنوبی کشور که رسمیت یافته و برخی استانها برای آن مجوز دارند؛ حجم برآوردی آن نزدیک به ۱۰میلیارد دلار در سال است.
۴. بدهی ارز ۲۸۵۰۰ریالی: دولت حدود 4.5میلیارد دلار به واردکنندگان کالای اساسی بدهکار است که ارز را از بازار غیررسمی (با منشأ ارزهای بازنگشته صادراتی) تامین کردهاند.
این واقعیت نشان میدهد که بخشی از «تعهدات ارزی ایفانشده»، عملا وارد کشور شده، اما از مسیرهای غیررسمی؛ موضوعی که نظام آماری و نظارتی را با چالش جدی مواجه کرده است.
۶. اصلاحات اخیر و ارزیابی آنها
قابلتوجه است که هزینههای اجتماعی روایت پشت اعداد و تامیننشدن ارز وارداتی، بهمعنای کمبود دارو، گرانی مواد اولیه و کاهش تولید است. ناترازی حدود ۹۶میلیارددلاری در چرخه بازگشت ارز صادراتی، عملا به معنای خلع ید بانک مرکزی در مدیریت ذخایر در دسترس است. افزایش هزینه واردات در نهایت به رشد هزینه تولید، افزایش قیمت تمامشده کالاها و تشدید فشارهای تورمی منجر خواهد شد؛ موضوعی که میتواند قدرت خرید خانوارها و رقابتپذیری بنگاههای اقتصادی را تحت تاثیر قرار دهد. عدم بازگشت ارز، زمینهساز افزایش نرخ ارز میشود.
۶-۱. اصلاح سیاستهای ارزی از دی ۱۴۰۴
به گفته بانک مرکزی، بعد از اصلاح سیاستهای ارزی، درصد بازگشت ارز به صادرات از ۶۸درصد در سال ۱۴۰۴ به ۱۱۷درصد در ۵ ماه ابتدای سال ۱۴۰۵ رسیده است. این آمار نشاندهنده تاثیر مثبت اصلاحات است، اما باید با احتیاط تفسیر شود؛ زیرا افزایش درصد بازگشت ارز میتواند ناشی از کاهش پایه صادراتی نیز باشد.
۶-۲. مصالحه ریالی
کارگروه بازگشت ارز، شرایط انجام مصالحه ریالی برای تعهدات ارزی ایفانشده سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰ را اعلام کرده است:
واحدهای بازرگانی: ۱۰درصد نرخ خرید حواله یورو در مرکز مبادله
واحدهای تولیدی: ۵درصد نرخ خرید حواله یورو
هرچند این مصوبه گامی مثبت برای تعیین تکلیف تعهدات گذشته است، اما زیرساخت اجرایی آن هنوز بهطور کامل تکمیل نشده و فعالان اقتصادی نسبت به از دست دادن فرصت هشدار داده شدهاند.
۶-۳. افزایش آستانه رفع تعهد ارزی
بر اساس اظهارات مسوولان، آستانه رفع تعهد ارزی از ۶۰ به ۷۰و سپس به ۸۰درصد افزایش خواهد یافت. این تصمیم هرچند در راستای افزایش انضباط ارزی است، اما در شرایط تحریم و دشواری انتقال ارز، میتواند فشار مضاعفی بر صادرکنندگان واقعی وارد کند.
۷. توصیههای سیاستی
بر اساس یافتههای این گزارش، توصیههای زیر به سیاستگذاران ارزی ارائه میشود:
۷-۱. در سطح کلان و راهبردی
۱. گذر از نظام چندنرخی به سوی نرخ شناور مدیریتشده: ادامه اصلاحات ارزی با هدف کاهش شکاف نرخ دستوری و بازار، که مهمترین عامل کاهش انگیزه بازگشت ارز است.
۲. تفکیک قانون پیمانسپاری ارزی از قانون مبارزه با قاچاق: بر اساس تاکیدات بخش خصوصی، این موضوع باید در قانونی مستقل و با مشارکت فعالان اقتصادی تدوین شود.
۳. ایجاد سامانه جامع شفافیت ارزی: مطابق خواسته صادرکنندگان، پرتالی برای بررسی منظم تعهدات، مهلتها و قوانین ارزی راهاندازی شود.
۷-۲. در سطح اجرایی و نظارتی
۱. برخورد بدون تبعیض با متخلفان بزرگ: با توجه به تمرکز ۵۳میلیارد دلار از تعهدات ایفانشده در اختیار تنها ۲۲۵صادرکننده، رسیدگی سریع و شفاف به پروندههای بزرگ در اولویت قرار گیرد.
۲. شفافسازی کارگزاران مالی (تراستیها): با توجه به وجود حدود ۱۱میلیارد دلار منابع در اختیار تراستیها و سوءاستفاده 1.6میلیارددلاری از این محل، نظارت موثر بر این کارگزاران ضروری است.
۳. اصلاح فرآیند صدور و نظارت بر کارتهای بازرگانی: جلوگیری از اجارهای شدن کارتها که یکی از مجراهای اصلی خروج ارز است.
۷-۳. در سطح حمایتی و تسهیلگری
۱. تمدید مهلتها در شرایط اضطراری: همانگونه که در جنگ اخیر، مهلت ایفای تعهدات تا ۱۸۰ روز تمدید شد، این رویه در شرایط مشابه ادامه یابد.
۲. تسهیل روشهای جایگزین بازگشت ارز: با توجه به مسدود بودن مسیرهای بانکی بینالمللی، تنوعبخشی به روشهای قانونی رفع تعهد (واردات در مقابل صادرات، تهاتر، واگذاری به واردکنندگان دیگر) ضروری است.
۳. تکمیل زیرساخت مصالحه ریالی: تسریع در راهاندازی سامانه مصالحه تا فعالان اقتصادی بتوانند از فرصت تعیینشده استفاده کنند.
۸. جمعبندی
پرونده تعهدات ارزی ایفانشده، آینه تمامنمای چالشهای ساختاری نظام ارزی ایران است: شکاف نرخ دستوری و بازار، پیچیدگی رویهها، نبود شفافیت، اغماض نسبت به متخلفان بزرگ، و نقش پررنگ بخش دولتی در تخلفات، همگی در این پرونده قابل مشاهده است.
ارقام متناقض - ۸۱میلیارد دلار از زبان بانک مرکزی و ۹۴میلیارد یورو از زبان سازمان بازرسی - نشاندهنده نبود زبان مشترک آماری و مفهومی میان نهادهای تصمیمگیر است. اما فارغ از این اختلاف، همه بر این نکته اتفاق نظر دارند که حجم عظیمی از ارز حاصل از صادرات به چرخه رسمی اقتصاد بازنگشته و این مساله، تهدیدی جدی برای ثبات اقتصادی کشور است.
نکته کلیدی که این گزارش بر آن تاکید دارد، این است که «مساله ارز، یک مساله فنی یا آماری نیست؛ یک مساله توزیع قدرت و رانت در ساختار اقتصادی ایران است.» تا زمانی که این واقعیت در تحلیلها و سیاستگذاریها گنجانده نشود، هر توصیهای، هرچند منطقی، در عمل با مقاومت ساختاری مواجه خواهد شد.
اصلاحات اخیر - از جمله اصلاح سیاستهای ارزی از دی ۱۴۰۴ و افزایش محسوس درصد بازگشت ارز - گامی در مسیر درست است، اما برای حل ریشهای مساله، گذر از نظام چندنرخی، شفافسازی رویهها، و برخورد قاطع و بدون تبعیض با متخلفان بزرگ اجتنابناپذیر است. در غیر این صورت، اقتصاد ایران همچنان در دام «ارزهای گمشده» اسیر خواهد ماند.
* کارشناس مسائل خطمشیگذاری اقتصادی
