کسری منابع دولت در ۱۴۰۴ برآورد شد؛ سند مالی انبساطی است یا انقباضی؟
پشت‌صحنه ارقام بودجه
بازوی پژوهشی مجلس به تازگی گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال۱۴۰۴ کل کشور: بودجه به زبان ساده» منتشر کرده است. گزارش‌های سالانه «بررسی لایحه بودجه به زبان ساده»، تلاشی است برای ارائه محتوای لوایح بودجه به زبانی ساده و غیر فنی برای عموم مردم تا با آگاهی بیشتر نسبت به محتوای بودجه، مطالبه‌گر و همراه بهتری برای تصمیمات نمایندگان مجلس باشند.براساس این گزارش، بزرگ‌ترین نقطه قوت لایحه بودجه سال۱۴۰۴، تجمیع و یکپارچه‌سازی بودجه‌های جداگانه برای مدیریت بهتر مجموعه منابع و مصارف دولت و شفاف‌سازی بیشتر درخصوص کسری بودجه و شیوه‌های تامین آن است.
مزایا و معایب بودجه1404
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش با ارزیابی کلی ساختار بودجه امسال، نقاط قوت آن را جامعیت، شفافیت و برنامه‌محوری آن می‌داند. تجمیع بودجه‌های جزئی‌تری در قالب یک بودجه واحد و یکپارچه‌سازی مجموعه عملیات مالی دولت در قالب جداول لایحه بودجه سال۱۴۰۴، یکی از مهم‌ترین نقاط قوت لایحه بودجه سال‌های گذشته است. تصریح و شفاف کردن برخی منابع و مصارف در ارقام بودجه‌ای، شفافیت بودجه را نسبت به سال‌های گذشته بهتر کرده و نظارت‌پذیری را از این طریق تقویت کرده است. البته ابهاماتی درخصوص دلایل افزایش شدید هزینه‌ها (بسیار بالاتر از نرخ حقوق‌ها) یا منابع دقیق مشابه برنامه‌های ارائه شده، این شفافیت کاسته است. چه جزئیات برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی احتمالا در مرحله دوم بررسی بودجه در مجلس، ارائه خواهد شد، اما همچنان برنامه‌های کلان دولت برای رفع ناترازی‌های مالی (چه در زمینه کاهش کسری بودجه و چه سایر بودجه‌ها، به ویژه در حوزه انرژی) تا حدودی مبهم و نامشخص است.
معایب مهم لایحه بودجه1404 اما به‌صورت کلی عدم پیش‌بینی واقعی منابع، استقراض از صندوق توسعه ملی و ناترازی یارانه‌ها است. عدم پیش‌بینی منابع واقعی برای مصارف رفاهی (مثل یارانه و نان) یا عدم پرداخت به‌موقع مطالبات سازمان تامین اجتماعی از دولت، موجب می‌شود تا آنها برای تامین منابع مورد نیاز به دریافت وام‌های کلان از نظام بانکی اقدام کنند که منجر به سرایت ناترازی به نظام بانکی شده است. استقراض از صندوق توسعه ملی که قرار است محرک سرمایه‌گذاری‌های کلان در اقتصاد کشور باشد، منابع در دسترس صندوق را برای سرمایه‌گذاری کاهش می‌دهد و این صندوق را از ماموریت‌های مهم خود بازداشته است.
دولت حدود 1000 همت از منابع را از طریق استقراض تامین خواهد کرد. ناترازی یارانه‌ها به‌دلیل عدم انجام اصلاحات لازم در حوزه انرژی، در سال‌های اخیر، به بودجه سرایت کرده و پرداخت‌های مربوط به یارانه نان، دارو و بازنشستگی را به خود اختصاص داده است. بخشی از منابع عمومی از جهت پرداخت‌های مربوط به دولت و چانه‌زنی در مجلس به وجود آمده است؛ این بخش‌ها در این شرایط نگاه جزئی برای این تصور غلط در سیاستگذار ایجاد می‌کند. با شرایط بهتر برای اقتصاد کلان، می‌توان تصور کرد در سال‌های آینده و با اجرای اصلاحات به بودجه بهتری دست یافت.
رشد 47درصدی منابع بودجه
براساس آمارهای اعلامی لایحه بودجه، درآمدهای دولت، عمدتا شامل درآمدهای مالیاتی، ۴۴درصد افزایش یافته است. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، به‌دلیل کاهش سالانه سهم دولت از نفت (و افزایش سهم صندوق توسعه ملی) و کاهش برآوردها از فروش اموال دولتی، ۱۷درصد کاهش یافته است. واگذاری دارایی‌های مالی برای تامین کسری بودجه از محل انتشار اوراق مالی اسلامی (و گنجاندن اوراق منتشرشده خارج از سقف بودجه جداول بودجه) دوبرابر شده است. افزایش منابع هدفمندی یارانه‌ها ۳۸درصد (در صورت افزایش نرخ تورم) بوده و مشخص نیست دولت برای افزایش قیمت حامل‌های انرژی برنامه‌ای دارد یا خیر. واگذاری اوراق یا اموال به طلبکاران کلان دولت (بانک‌های تامین اجتماعی و پیمانکاران)، به موجب تکالیف قانون برنامه هفتم توسعه بیش از ۳برابر شده است. استقراض از صندوق توسعه ملی با هدف جبران کسری بودجه، ۴۹درصد افزایش یافته است. همچنین جمع منابع بودجه دولت حدود ۴۷درصد رشد داشته است.
وضعیت نرخ ارز و درآمدهای گمرکی
در سال جاری برای محاسبه ارزش هر محموله وارداتی، از نرخ ۲۸هزار و 500تومان برای تبدیل دلار به تومان استفاده می‌شود، اما در سال آینده قرار است این نرخ معادل نرخ مرکز مبادله طلا و ارز باشد که هم‌اکنون حدود ۵۰هزار تومان است. بنابراین، در سال آینده واردکننده‌ها باید مبلغ بیشتری را تحت عنوان مالیات بر واردات بپردازند و دولت از این محل رشد ۸۵درصدی درآمد را برای خود پیش‌بینی کرده است. نرخ مالیات ارزش افزوده مشابه سال جاری 10درصد و نرخ مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی (شرکت‌ها) معادل ۲۵درصد خواهد بود. البته در راستای حمایت از تولید، نرخ تولیدکنندگان بورسی 5درصد کاهش خواهد یافت. خودروهای سواری که قیمت روز آنها بیش از ۳میلیارد تومان باشد، نسبت به مازاد این مبلغ مشمول مالیات سالانه به نرخ 2درصد خواهند بود. واحدهای مسکونی فاقد اعیان و واحدهای مسکونی با ارزش بیش از ۵۰میلیارد تومان، نسبت به مازاد این مبلغ مشمول مالیات سالانه به نرخ 2درصد خواهند بود. به‌طور کلی باید یادآور شد لایحه بودجه امسال گامی در راستای بهبود وضعیت شفافیت بودجه‌ای برداشته است، اما اینکه این گام، در نهایت منجر به بهبود دائمی ساختار بودجه می‌شود یا نه، سوالی است که سیاستگذاران اقتصادی کشور باید به آن پاسخ دهند.
آیا لایحه بودجه در سال آینده انبساطی است یا انقباضی؟
رشد بودجه منهای فرابودجه
دنیای اقتصاد: روز گذشته نشست خبری سخنگوی دولت و سخنگوی ستاد بودجه با موضوع «لایحه بودجه سال 1404» برگزار شد. در این نشست مژگان خانلو، سخنگوی ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه، در پاسخ به پرسش روزنامه‌نگار «دنیای اقتصاد» مبنی بر رشد ۱۳۰درصدی منابع عمومی بودجه، بدون احتساب فرابودجه در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ گفت: «موضوعی که باید به آن توجه کرد، تحویل نفت به نیروهای مسلح و سایر دستگاه‌ها در قالب تقویت بنیه دفاعی و اجرای وظایف خاص است. در این خصوص، 560همت به نیروهای مسلح و 126همت به سایر دستگاه‌ها تعلق گرفته است.
این ارقام در بودجه سال ۱۴۰۳ نسبت به سال‌های گذشته متفاوت است. به طور کلی، برای ارزیابی رشد و تجزیه‌وتحلیل این ارقام، هر کدام از این مبالغ باید با توجه به محتوای خاص آن در نظر گرفته شود. یعنی علاوه بر آنکه فرابودجه وارد بودجه شده به مقتضیات هر عدد ارقام دیگری نیز وارد بودجه شده است. اگر هر عددی را با محتوای خاص خودش در نظر بگیریم و فرابودجه را به صورت کامل از منابع عمومی خارج کنیم، رشد حدود 40درصدی رخ داده است. در نتیجه تدقیق اعداد به لحاظ شفافیتش متفاوت از چیزی است که در ظاهر وجود دارد.» بنابراین می‌توان گفت با توجه به تورم پیش‌بینی‌شده برای سال جاری و سال آینده بودجه 1404 چندان انبساطی محسوب نمی‌شود. همچنین در این نشست به موضوعاتی مانند تعدیل تدریجی ارز ترجیحی، لزوم اصلاح قیمت بنزین، افزایش حقوق کارکنان دولت و تاثیر انتشار اوراق بر بازار سرمایه پرداخته شد.
رشد 130درصدی یا 40درصدی؟
نگاهی به لایحه بودجه سال 1404 نشان می‌دهد که منابع عمومی بودجه در این سال با افزایش 68درصدی نسبت به منابع عمومی بودجه سال گذشته به 5هزار و 987همت رسیده است. یکی از نکات قابل توجه آن است که منابع عمومی دولت در سال 1403 با احتساب برخی از اقلام فرابودجه معادل 3هزار و 573همت بوده است. اگر ارقام فرابودجه در لایحه بودجه سال 1403 را در نظر نگیریم، منابع عمومی دولت در سال جاری نسبت به سال گذشته رشد بیش از دوبرابری را تجربه کرده است. به همین دلیل می‌توان گفت بودجه سال آینده صرف‌نظر از یکپارچه‌سازی بودجه، همچنان انبساطی است که این مساله با سیاست اصلی دولت، یعنی ایجاد ثبات اقتصادی و مهار تورم، در تناقض است. مژگان خانلو روز گذشته در پاسخ به پرسش روزنامه‌نگار «دنیای اقتصاد» مبنی بر چرایی انبساطی بودن بودجه سال آینده توضیح داد: «رشد تجمیع منابع خارج از بودجه در ظاهر اعداد بودجه مشاهده می‌شود.
با‌این‌حال، برای ارزیابی دقیق‌تر، نیاز است منابع و مصارف در سقف کلی بودجه شفاف‌تر بررسی شوند. در حال حاضر، منابع هدفمندی یارانه‌ها حدود ۷۳۵همت پیش‌بینی شده، اما مصارف آن به دلیل افزایش هزینه‌های مرتبط با هدفمندی، شامل هزینه خرید تضمینی گندم، دارو، مستمری مددجویان بهزیستی و کمیته امداد و یارانه نقدی، بالغ بر ۹۳۵همت است. این تفاوت منجر به عدم تعادل در منابع و مصارف بودجه شده است.» او در این باره ادامه داد: «موضوع دیگری که باید به آن توجه داشت، تحویل نفت به نیروهای مسلح و سایر دستگاه‌ها در قالب تقویت بنیه دفاعی و اجرای وظایف خاص است.
در این خصوص، حدود ۵۶۰همت به نیروهای مسلح و 126همت به سایر دستگاه‌ها تعلق گرفته است. این ارقام در بودجه سال ۱۴۰۳ نسبت به سال‌های گذشته متفاوت است. به طور کلی، برای ارزیابی رشد و تجزیه‌وتحلیل این ارقام، هر کدام از این مبالغ باید با توجه به محتوای خاص خود در نظر گرفته شود. یعنی علاوه بر آنکه فرابودجه وارد بودجه شده، به مقتضیات هر عدد ارقام دیگری نیز وارد بودجه شده است. اگر هر عددی را با محتوای خاص خودش در نظر بگیریم و فرابودجه را به صورت کامل از منابع عمومی خارج کنیم، رشد حدود 40درصدی رخ داده است. در نتیجه تدقیق اعداد به لحاظ شفافیت متفاوت از چیزی است که در ظاهر وجود دارد.»
میانگین 28درصدی افزایش حقوق
در سال‌های گذشته تورم‌های بالا و عدم افزایش حقوق کارکنان دولت و حداقل حقوق به میزان تورم موجب شده قدرت اقتصادی خانوارهای ایرانی کاهش یابد. از سوی دیگر افزایش حقوق کارکنان به میزان تورم موجب می‌شود با ورود به مارپیچ دستمزد و تورم، تورم به صورت افسارگسیخته‌ای افزایش یابد. به همین دلیل دولت‌ها اگر با کنترل دستمزد به دنبال مهار تورم به وسیله کنترل دستمزد هستند، باید با کاهش هزینه‌های خود روند کاهش تورم را تسریع کنند.
سخنگوی ستاد بودجه در نشست خبری روز گذشته توضیحاتی درباره میزان افزایش حقوق کارمندان و تاثیر این افزایش بر بودجه ارائه داد و گفت: «مطابق بودجه سال ۱۴۰۴ حقوق افراد مجرد فاقد فرزند در سال آینده ۲۰درصد رشد می کند. افراد متاهل به ازای هر فرزند ضریب افزایش حقوق خواهند داشت که تا ۵ فرزند این رشد به ۴۵درصد می‌رسد. به صورت میانگین نیز حقوق و دستمزد ۲۸درصد افزایش می‌یابد.» او در این باره ادامه داد: «در لایحه سال بعد میانگین حقوق و مزایا رشد ۲۸درصدی داشته و دولت در کنار آن معافیت مالیاتی را ۱۰۰درصد افزایش داده است که خود آن به معنای افزایش ضریب حقوق است. حمایت دولت فقط قرار نیست با پرداخت حقوق باشد. هر اندازه مسیر رشد و تولید و اقتصاد مثبت شود اثرگذار خواهد بود. هر یک‌درصد ضریب حقوق که افزایش می‌یابد، بار مالی ایجاد می‌کند.»
ارز ترجیحی تعدیل می‌شود
بررسی تجربه دولت سیزدهم در زمینه اصلاح ارز ترجیحی، یا به عبارت دیگر حذف ارز ترجیحی، یادآور یک شوک قیمتی متمرکز بر کالاهای خوراکی است. با‌این‌حال همزمان با شوک ارزی در زمستان سال 1401، دولت برای جلوگیری از افزایش قیمت کالاهای اساسی تخصیص ارز ترجیحی با نرخ 28هزار و 500تومان را در دستور کار خود قرار داد. با گذشت زمان و به وجود آمدن گپ قیمتی چشمگیر میان نرخ ارز ترجیحی و نرخ ارز در بازار آزاد، تخصیص این ارز به یک بار مالی بزرگ برای بودجه تبدیل شده است. به همین دلیل دولت قصد دارد در مسیر اصلاح قیمت ارز ترجیحی و تک‌نرخی شدن ارز گام بردارد.
سخنگوی ستاد بودجه در نشست روز گذشته با اشاره به سیاست‌های دولت چهاردهم در زمینه اصلاح قیمت ارز ترجیحی توضیح داد: «در بودجه، نرخ ارز به‌عنوان مبنای محاسباتی تسعیر منابع ارزی دولت برای کالاهای اساسی و حقوق ورودی مشخص می‌شود. ارز ترجیحی که اکنون به نام «ارز ۲۸۵۰۰تومانی» شناخته می‌شود، همچنان برای واردات کالاهای اساسی مانند گندم، دارو، تجهیزات پزشکی و نهاده‌های دامی مورد استفاده قرار می‌گیرد تا قیمت این کالا‌ها در بازار کنترل شود.»
او در این زمینه ادامه داد: «دولت تاکید دارد که بودجه نباید محل تعیین نرخ ارز باشد، بلکه نقش بودجه صرفا ارائه مبانی محاسباتی برای تسعیر درآمدهای ارزی به ریال است. هدف سیاستگذاری ارزی دولت نیز کاهش تدریجی و حذف تعدد نرخ‌ها و حرکت به‌سوی تک‌نرخی شدن ارز است تا از آسیب‌های اقتصادی و تورمی ناشی از چندنرخی بودن ارز جلوگیری شود؛ بر این اساس، نرخ ارز ترجیحی برای سال آینده به‌صورت میانگین و تدریجی با توجه به تورم تعدیل خواهد شد و این سیاست به‌عنوان بخشی از برنامه دولت در تثبیت قیمت‌ها و مهار تورم به کار گرفته خواهد شد.»
لزوم اصلاح نظام قیمتی بنزین
همزمان با آغاز به کار دولت چهاردهم در تابستان سال جاری، بحث‌های مربوط به اصلاح قیمت حامل‌های انرژی دوباره بر سر زبان‌ها افتاده است. اولین روز آبان‌ماه، حمید پور‌محمدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، با رونمایی از لایحه بودجه 1404، اعلام کرد که در سال‌های اخیر مصرف بنزین به شکل غیرقابل‌کنترلی افزایش یافته و طی چند سال اخیر، مصرف حدود ۴۰درصد افزایش داشته است. اگر این روند ادامه پیدا کند، مجبور خواهیم شد از بودجه‌های دیگر مانند حقوق کارمندان و بازنشستگان کسر کنیم تا هزینه‌های واردات بنزین تامین شود. یکی از راهکارهای ارائه‌شده توسط دولت برای کنترل مصرف بنزین واردات خودروهای نو و همچنین افزایش کیفیت تولید خودروهای داخلی است.
روز گذشته نیز مژگان خانلو، سخنگوی ستاد بودجه، در نشست مذکور به مساله اصلاحات مورد نیاز در زمینه قیمت حامل‌های انرژی اشاره کرد و در این زمینه گفت: «درحال‌حاضر در لایحه بودجه ۱۴۰۴ تغییری در میزان مصرف و هزینه‌های بنزین مشاهده نمی‌شود. اما ناگزیر باید به سمت اصلاحاتی حرکت کنیم که به افزایش تولید و بهره‌وری منجر شود، اصلاحاتی که در قانون بودجه و برنامه‌ها پیش‌بینی شده‌اند. اصلاحات نظام قیمتی و دستوری برای رشد بهره‌برداری، به‌ویژه در حوزه انرژی و قیمت‌های دستوری، ضروری است. اما این اصلاحات نیاز به تصمیم‌گیری‌های کلان و مناسب دارد که همه جوانب را در نظر بگیرد و صرفا محدود به اصلاح قیمتی نباشد. سیاست‌های غیرقیمتی و موثرتر از سیاست‌های قیمتی نیز برای کنترل و بهینه‌سازی مصرف وجود دارد؛ از جمله بهبود کیفیت تولید خودروهای داخلی که می‌تواند بیش از سیاست‌های قیمتی به مصرف بهینه بنزین کمک کند.»
او همچنین در این نشست به محدودیت صادرات نفت و افزایش چشمگیر مصرف بنزین اشاره کرد و توضیح داد: «با افزایش مداوم مصرف و رشد اعداد و ارقام، مصرف بنزین از توان تولید فراتر رفته است. این شیوه مصرف هم از نظر اقتصادی و هم عقل سلیم قابل تایید نیست و باید اصلاحات به‌صورت تدریجی و همه‌جانبه اعمال شوند. اصلاح یک نقطه از پازل بدون توجه به سایر بخش‌ها، مشکل را حل نمی‌کند و شاید آن را تشدید کند. بنابراین، تصمیم‌گیری‌های کلان برای فرآورده‌های نفتی ضروری است. در لایحه بودجه، هزینه واردات بنزین پیش‌بینی شده و فعلا تغییری نسبت به سال جاری ندارد؛ باید منتظر تصمیمات آینده در این زمینه باشیم.» بنابراین می‌توان گفت تصمیمات دولت در زمینه افزایش یا عدم افزایش قیمت بنزین در سال آینده شفاف نیست.
فشاری بر بازار سرمایه وارد نمی‌شود
یکی دیگر از بحث‌های مهم در نشست مذکور میزان انتشار اوراق و تاثیر آن بر بازار سرمایه بود. خانلو در زمینه میزان اوراقی که سال آینده منتشر خواهد شد، توضیح داد: «سال آینده عملا ۵۰۰ همت اوراق جدید منتشر خواهد شد و ۲۰۰ همت مربوط به بهادارسازی مطالبات بانک‌هاست.» او در این باره ادامه داد: «سال بعد ۴۷۰ همت از بدهی دولت از محل انتشار اوراق سال‌های قبل بازپرداخت خواهد شد. بر این اساس روند طبیعی بازار سرمایه طی خواهد شد و این انتشار اوراق فشار مضاعفی ایجاد نخواهد کرد.»
سیاه و سفید بودجه ۱۴۰۴
