تعارض منافع سیاستگذار

بررسی‌‌های یک پژوهش نشان می‌‌دهد یکی از مهم‌ترین دلایل بروز فسادهای مالی تعارض منافعی است که درون ساختار یا در ارتباط با نهادهای مختلف به‌وجود می‌‌آید. در واقع مساله آن است که فرد یا نهاد تصمیم‌گیرنده حق انتخاب بین منفعت شخصی و نفع عمومی را پیدا می‌‌کند. در چنین شرایطی به جای انتخاب کاری که منفعت عمومی در گرو انجام آن است، انتخاب مبتنی بر نفع شخصی برگزیده می‌‌شود.

این تضاد منافع می‌‌تواند در زمینه تسهیلات‌دهی یک شعبه بانکی یا در زمینه اتخاذ سیاست‌‌هایی برای تامین کسری بودجه یک کشور رخ دهد. هرچند که ممکن است تضاد منافعی این‌چنینی در همه جای دنیا به صورت موردی رخ دهد، اما مساله آن است که ساختار ایجادکننده چنین وضعیتی می‌‌تواند موجب بروز حجم قابل توجهی فسادهای مالی شود. به همین دلیل است که شناخت زمینه‌های ایجاد تعارض منافع و اصلاح این زمینه‌ها از اهمیت بالایی برخوردار است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش « تعارض منافع در نظام بانکی کشور» به بررسی این موضوع پرداخته است. «دنیای‌اقتصاد» علاوه بر تشریح گزارش فوق، برخی از جوانب تعارض منافع و فساد ناشی از آن را نیز مورد بررسی قرار داده است.

تعارض منافع و زمینه‌های آن

بر اساس تعاریف گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تعارض منافع موقعیتی است که در آن یک فرد یا سازمان در هنگام تصمیم‌گیری درخصوص چیزی یا کسی، بر سر دو راهی انتخاب بین نفع بجا و نفع نا‌بجا قرار بگیرد. اهمیت تعارض منافع در مناسبات اجتماعی و حکمرانی به این بازمی‌‌گردد که یک عامل تحت تاثیر منافع و ملاحظات شخصی در قضاوت‌‌ها و تصمیمات خود دچار سوگیری می‌شود و بی‌طرفی او از این ناحیه تحت تاثیر قرار می‌‌گیرد. در دستگاه‌های مختلف این مساله می‌‌تواند به راحتی زمینه‌ساز فساد شود. تعارض منافع به‌صورت کلی انواع مختلفی دارد. برای مثال یکی از انواع آن درب گردان است که این نوع تعارض منافع تبعات ناشی از رفت‌وآمد اشخاص بین نهاد قاعده‌‌گذار و نهادهای تحت قاعده است که می‌‌تواند برای افراد درگیر این شرایط بستر‌سازمنافع باشد. می‌‌توان گفت دلیل اهمیت و پرداختن به این مساله آن است که تعارض منافع زمینه‌ساز اختلال در انجام بهینه وظایف موثر بر سرنوشت مجموعه‌‌ای است که اختیار منافع خود را به عاملان دیگری سپرده است. از طرفی اهمیت نظام پولی در خلق و توزیع منافع و همچنین نقش موثر بر عملکرد اقتصاد، واکاوی مقوله تعارض منافع در بانک مرکزی را لازم می‌‌کند. برای شرح تعارض منافعی که مورد نظر پژوهش است، بررسی روابط بانک و دولت از اهمیت بالایی برخوردار است. در واقع این پرسش مطرح است که بانک و دولت در چه زمینه‌‌ای با یکدیگر ارتباط دارند که زمینه‌های تعارض منافع را به وجود می‌‌آورد؟ بر اساس تعاریف این گزارش زمینه‌های ارتباط دولت با نظام بانکی به تاثیر تصمیمات دولت در حوزه بودجه یا از یا ارز در نظام بانکی مربوط است. حضور اعضای دولت در شورای پول و اعتبار و رئیس‌جمهوری به‌عنوان رئیس مجمع عمومی بانک مرکزی، گزینش مقامات بانک مرکزی و تصدی کنترل چند بانک از سوی دولت است. از طرفی مجلس نهاد ناظر دولت است و در برخی از این امور با درجه‌‌ای پایین‌‌تر مشابه دولت است. بنابراین روابط درهم‌تنیده نهادهای مختلف می‌‌تواند زمینه‌سازایجاد تضاد منافع و به دنبال آن ایجادکننده فساد باشد.

این مساله نیز به آن دلیل است که با چنین روابطی منافع گروه‌های مختلفی که شرح وظایف متفاوتی دارند، به یکدیگر گره خورده است. بررسی این روابط می‌‌تواند این پرسش را به‌وجود بیاورد که بدون در هم شکستن چنین هزارتویی، امکان جلوگیری و از میان بردن فساد‌‌های مختلف وجود دارد؟

‌‌ انتخاب دولت چیست؟

در قسمتی از این گزارش به این موضوع اشاره شده که تعارضات ناشی از کنشگری دولت در درجه نخست به تعارض تصمیمات مالی و ارزی با سیاستگذاری پولی مربوط است. می‌‌توان گفت که این موضوع فراتراز از وظایف ذاتی بین سیاست‌‌های پولی و مالی ارزی است. اقدام دولت به انتقال بیش از حدکسری بودجه به منبع پایه پولی و تعیین یک نرخ ارز ناموجه از سوی دولتی در جست‌وجوی حسن شهرت بوده یکی از موارد قابل توجه در زمینه تعارض منافع غیر مالی برای دولتمردان است که می‌‌توان آن را توضیح داد. این نکته که ایران دارای یک اقتصاد نفتی است بر کسی پوشیده نیست. بودجه وابسته نفت نیز به محض چالش‌‌های ایجادشده برای فروش نفت، با مشکل مواجه می‌‌شود. این دقیقا همان اتفاقی است که در سال‌های گذشته و به‌دلیل تحریم‌‌های اقتصادی برای بودجه ایران افتاده است. تعارضی که در اینجا به‌وجود می‌‌آید در رابطه با چگونگی تامین کسری بودجه پیش آمده است. در واقع دولت می‌‌تواند با استفاده از سیاست‌‌های پولی و ایجاد تغییر در پایه پولی و تغییرات ایجادشده در نرخ ارز، تا حدودی کسری بودجه پیش‌آمده را جبران کند. اما مساله اینجاست این سیاست چه تبعاتی خواهد داشت؟ طبیعی است که یکی از مهم‌ترین واکنش‌‌های اقتصاد به افزایش پایه پولی افزایش قیمت‌‌ها و تورم است. تورم ایجادشده نیز حسن شهرت یک دولت را از بین می‌‌برد و دولت استفاده‌کننده از چنین سیاستی را بدنام می‌‌‌‌کند. پرسش بعدی آن است که با وجود ترسیم تبعات این مساله، دولت‌ها تمایل دارند که چه راهی را برای جبران چنین کسری بودجه‌‌ای انتخاب کنند؟ می‌‌توان حدس زد که در سال‌های گذشته حسن شهرت دولت‌ها قربانی تامین کسری بودجه به راحت‌‌ترین شکل ممکن شده است. اما این تنها تعارض ایجادشده نیست. برای مثال اگر بانک مرکزی را یکی از نهادهای رسمی انتشار آمار در نظر بگیریم، انتخاب بانک مرکزی درباره صحت آمار منتشرشده چه خواهد بود؟ در واقع این انتخاب برای بانک مرکزی وجود دارد که برای منافع حاصل از خشنودی سیاستگذاران، آمار دلخواه آنها منتشر کند و بر صداقت و حسن شهرت ناشی از آن چشم‌پوشی کند. در واقع این گزارش بیان می‌‌کند که سیاستمدار در کشکمکش بین حسن شهرت و پایبندی حرفه‌‌ای در انتشار آمار و حفظ رضایت روسای خود و ملاحظه پیوند‌‌های سیاسی قرار دارد و در بسیاری از اقدامات خود ناچار به تصمیم‌‌گیری‌‌های این‌چنینی می‌‌شود.

منافع بانک قربانی تنگنای مالی دولت

عموما زمانی که کلمه‌‌ فساد به میان می‌‌آید مساله سوءاستفاده مالی به ذهن متبادر می‌‌شود. در واقع روابط پیچیده بین بانک‌‌ها و نهادهای مالی ‌‌می‌‌تواند زمینه‌ساز چنین فسادهایی باشد. این گزارش نیز بیان می‌‌کند که ارتباط دولت با بانک‌‌های تحت نفوذ، منشأ نوعی از تعارض منافع است که در رأس آنها تسخیر تسهیلات با هدف جبران کسری بودجه است. این مساله یک تعارض آشکار بین منافع غیر مالی سیاسیون و منافع سایر سهامداران بانک‌‌ها یا عموم مردم به حساب می‌‌آید. نکته قابل توجه در این زمینه آن است که دولت مالک تعدادی از بانک‌‌های بزرگ کشور است و همین مساله زمینه‌ساز تعارض منافع می‌‌شود. برای مثال در سال‌های گذشته که دولت با تنگنای درآمدی مواجه بوده تسهیلات زیادی را از بانک‌‌های خود دریافت کرده است. خب در چنین شرایطی این پرسش مطرح است که دریافت وام دولت از این بانک‌‌ها چه ارتباطی با منافع بلندمدت بانک‌‌ها دارد؟ در واقع بانک به جای آنکه بر اساس‌سازو کارهای منطقی منابع خود را در راستای منافع خود را تخصیص دهد، تخصیص منابعش تحت تاثیر تصمیمات دولت قرار می‌‌گیرد. علاوه بر تسلط مذکور دولت بر برخی از بانک‌‌ها روابط دولت با بانک مرکزی نیز قابل توجه است. ازآنجاکه انتخاب اعضای بانک مرکزی تحت تاثیر انتخاب‌‌های دولت است. بنابراین خشنودی دولت در تصمیمات بانک مرکزی از اهمیت بالایی برخوردار است و همین مساله یکی از تعارض‌‌های منافع بزرگ است که سیاست‌‌های اقتصاد ایران را تحت تاثیر قرار می‌‌دهد.

انگیزه‌های مالی درون‌بانکی

بررسی‌‌های این گزارش نشان می‌‌دهد که در شبکه بانکی تعارض منافع بیشتر معطوف به انگیزه‌های مالی است. در واقع فعالیت‌‌های اقتصادی مدیران و سهامداران کلان بانک در خارج از بانک، زمینه‌ساز انواع تعارض منافع است. جهت‌دهی به تسهیلات و خرید دارایی و مزایده و مناقصه به نفع خود یا نزدیکان یا بر اثر ملاحظات مربوط به وفاداری در اینجا محتمل است. رابطه سهامداران با مدیر با یک کسب‌وکار، رابطه نزدیک دوستی یا خویشاوندی با صاحبان یک کسب‌وکار دریافت رشوه و پورسانت در ازای اعطای وام یا برخی امتیازات مصادیق زیادی از تعارض منافع را برای مدیران به‌وجود می‌‌آورد. در واقع چنین رویکردی موجب بروز تضاد منافع میان سهامداران و افراد تصمیم‌گیرنده در یک نهاد مالی مانند بانک می‌‌شود. اگر تصمیمات مربوط به مدیریت منابع بانک‌‌ها بر عهده مدیران باشد، آیا می‌‌توان این تصور را داشت که تابع مطلوبیت مدیران با سهامداران یکسان است؟ برای مثال در هر شرایطی مدیران بانک‌‌ها از زیان‌‌های ایجادشده در سرمایه‌‌گذاری‌‌ها دچار ضرر نشده و حقوقشان پای بر جا است. این در حالی است که این افراد در سود سرمایه‌‌گذاری منتفع هستند. همین مساله آنها را به سمت سرمایه‌‌گذاری‌‌های پر ریسک سوق می‌‌دهد. این در حالی است که سهامداران احتمالا با چنین مساله‌ای موافق نخواهند بود و آن را منطقی نمی‌‌دانند. همین مساله درباره نوع تخصیص وام بانک به افراد مختلف نیز صادق است. بنابراین می‌‌توان نتیجه گرفت که یکی از اصلی‌‌ترین راه‌های جلوگیری از فسادهای مالی و بی‌‌عدالتی‌‌های موجود در زمینه تخصیص منابع در نهادهای مختلف اقتصادی می‌‌تواند تشخیص و از میان بردن چنین تضادمنافعی باشد.