درس بنیانگذاران ایالات متحده برای مالیه عمومی چیست؟
بدهیهایت را بپرداز
آیا همچون ماتر بایلز عمل میکردیم که ترجیح میداد «یک مستبد در سه هزار مایل آنسوتر» بر او حکومت کند تا «سه هزار مستبد در فاصله کمتر از یک مایل»؟ ویژگی برجسته دیگر بنیانگذاران، توجه عمیق آنان به آینده بود. جمهوری تازه متولد شده بود و با دشواریهای بیشماری روبهرو بود، اما آنان هر اقدام خود را با توجه به سابقهای که بر جای میگذاشت میسنجیدند؛ اینکه آن اقدام چگونه میتواند به شکلگیری حکومتی کارآمد و پایدار، که توان دوام آوردن برای قرنها را داشته باشد، کمک کند، نه اینکه صرفا در کوتاهمدت به سود این یا آن گروه تمام شود. امروز چند نفر از سیاستمداران ما، هنگام اندیشیدن به مسائلی مانند اندازه و اختیارات دیوان عالی، قوانین و مقررات انتخابات، حدود اختیارات قوه مجریه یا سازوکار فیلیباستر در سنا، پیش از هر چیز به این میاندیشند که این قواعد بازی در طول دهههای آینده و با جابهجایی قدرت میان جناحهای مختلف چه پیامدهایی خواهد داشت، نه اینکه چگونه میتواند در کوتاهمدت به نفع حزب یا جناح خودشان باشد؟ الکساندر همیلتون نمونه برجسته هر دو ویژگی بود. از نگاه من، که اقتصاددان مالی هستم، آنچه بیش از همه جلب توجه میکند، دوراندیشی شگفتانگیز او در مسائل مالی است.
همیلتون با وضعیتی روبهرو بود که شباهت زیادی به امروز دارد. ایالات متحده پس از جنگ استقلال با بدهی سنگینی مواجه بود. این بدهی چگونه قرار بود بازپرداخت شود؟ اصلا آیا بازپرداخت میشد؟ امروز نیز آمریکا با بدهی عظیمی روبهرو است؛ بدهیای که پس از «جنگ» با بحران مالی، «جنگ» با کووید-۱۹ و ـ اگر این استعاره را کمی بسط دهیم ـ «جنگ با فقر» انباشته شده است؛ همگی برنامههایی بسیار پرهزینه که با استقراض گسترده تامین مالی شدند. ایالات متحده چگونه این بدهی را بازپرداخت خواهد کرد؟ آیا اساسا چنین خواهد کرد؟ دیدگاههای همیلتون درباره این مساله، برای شرایط امروز نیز آموزنده است. همیلتون در نخستین گزارش درباره اعتبار عمومی (First Report on the Public Credit) که در سال ۱۷۹۰ منتشر شد، استدلال کرد که دولت فدرال باید بدهیهای بهجامانده از جنگ استقلال را که ایالتها بر عهده داشتند، تقبل و بازپرداخت کند. این اقدام پرهزینه اما دوراندیشانه، که در نهایت نیز موفقیتآمیز بود، بعدها توانایی ایالات متحده برای استقراض را افزایش داد، اعتبار آن را در جهان ارتقا بخشید و بنیانهای مالی شکوفایی اقتصادی این کشور را پیریزی کرد.
همیلتون سخن خود را با این استدلال آغاز میکند که اگر بدهی عمومی بهدرستی مدیریت شود، نهتنها زیانآور نیست، بلکه میتواند برای جامعه سودمند باشد؛ تا آنجا که حتی اگر دولت نیازی به استقراض نداشت، او باز هم انتشار بدهی عمومی را مفید میدانست. این ادعا حتی امروز نیز جسورانه به نظر میرسد. بسیاری از محافظهکاران همچنان معتقدند که بدهی دولت باید بهطور کامل تسویه شود. او مینویسد: «این حقیقتی شناختهشده است که در کشورهایی که بدهی ملی آنها بهدرستی سامان یافته و از اعتماد عمومی برخوردار است، این بدهی بسیاری از کارکردهای پول را ایفا میکند.» بدهی دولت چگونه میتواند شبیه پول باشد؟ همیلتون برای توضیح مینویسد: «بدهی عمومی دامنه تجارت را گسترش میدهد... بازرگان میتواند همزمان با سود کمتری تجارت کند، زیرا سرمایهاش، هنگامی که بلااستفاده است، از دولت برای او بهره به همراه میآورد و در عین حال، هر زمان که در فعالیتهای تجاری خود به آن نیاز داشته باشد، همان سرمایه نقش پول را نیز ایفا میکند.» یک بنگاه اقتصادی به نقدینگی نیاز دارد. اگر داراییای وجود داشته باشد که هم سود پرداخت کند و هم بتوان از آن بهعنوان وسیلهای برای پسانداز و در عین حال ابزاری نزدیک به پول استفاده کرد، بازرگان میتواند کسبوکار خود را کارآمدتر اداره کند؛ بدون آنکه همواره برای تامین نقدینگی دستپاچه شود و با هزینهای کمتر.
وقتی نخستین بار این گزارش را خواندم، دیدگاه همیلتون تا حدی عجیب و حتی نامعقول به نظرم رسید. مگر بدهی دولت میتواند پول باشد؟ اما همیلتون ۲۵۰ سال از زمان خود جلوتر بود. اقتصاددانان امروز دوباره به همین ایده رسیدهاند. اوراق بدهی دولت آمریکا یکی از سودمندترین داراییهای مالی جهان است. آنچه امروز از آن با عنوان «برتری دلار» و «دارایی امن» یاد میشود، مزایای فراوانی برای ایالات متحده به همراه داشته است. در واقع، بدهی دولت یکی از پایههای اصلی نظام مالی پویای این کشور به شمار میرود. دیدگاه همیلتون حقیقتا آیندهنگرانه بود. بعید میدانم این موضوع در زمان او «حقیقتی شناختهشده» بوده باشد.
گمان میکنم او برای آنکه ایدهاش آسانتر پذیرفته شود، عمدا از تازگی آن کاسته است. در آن دوران، بدهی دولت دارایی پرخطری بود؛ دولتها مکررا از بازپرداخت بدهیهای خود سر باز میزدند و خریدوفروش این اوراق نیز دشوار بود. انقلاب فرانسه، که همزمان در جریان بود، تا حد زیادی بر اثر ناتوانی دولت در بازپرداخت بدهیهایش شعلهور شد. آنچه همیلتون از بدهی دولتیِ امن و شبیه پول در ذهن داشت، نه در قرن هجدهم، بلکه در قرن نوزدهم تحقق یافت. آنچه این دوراندیشی را شگفتانگیزتر میکند، شرایط زمانه اوست. در آن وضعیت، مساله فوری این بود که چه کسی قرار است بدهی عظیم بهجامانده از جنگ استقلال را بپردازد. با وجود این، همیلتون بهجای آنکه صرفا نگران بازپرداخت فوری باشد، درباره مزایای بلندمدت بدهی عمومی بهعنوان داراییای شبیه پول سخن میگفت.
دولتها همواره وسوسه میشوند که از زیر بار بدهیهای خود شانه خالی کنند. این وسوسه، برای دولتهای تازهتاسیس یا دولتهایی که از نظر مالی در مضیقهاند، حتی شدیدتر است. نظریه اقتصادی نیز گاه با استدلال «فقط همین یک بار» برای نکول بدهی، به این وسوسه پشتوانه میدهد. اما این نظریه هرگز بهروشنی توضیح نمیدهد که پس از چنین اقدامی، چگونه میتوان وعده «دیگر هرگز» را برای طلبکاران باورپذیر ساخت. (برای نمونه، مالیات پیشنهادی بر میلیاردرها در ایالت کالیفرنیا نیز با عنوان مالیاتی «فقط برای همین یک بار» معرفی شده است؛ ادعایی که تقریبا هیچکس آن را باور نمیکند.) همیلتون دقیقا مسیر مخالف را برگزید. او معتقد بود ایالات متحده باید همه بدهیهای خود را بازپرداخت کند و به وعدههایش وفادار بماند. از نگاه او، همین وفاداری بود که اعتبار آمریکا را در جهان افزایش میداد و به این کشور امکان میداد در آینده با شرایطی مطلوبتر استقراض کند.
همیلتون، همچون همیشه، به آینده میاندیشید، نه صرفا به بحران روز. اما آیا آمریکا باید همه بدهیهای خود را بپردازد؟ تکلیف اوراق بدهیای که یک دلال با قیمتی بسیار پایین از یک سرباز فقیر جنگ استقلال خریداری کرده چه میشود؟ آیا دلالان نباید از چنین معاملهای سود ببرند؟ حتی جیمز مدیسون، آن سیاستمدار برجسته، نیز چنین نظری داشت. اما شاید آن سرباز به آینده ایالات متحده اعتماد نداشت و ناچار اوراق خود را فروخت. شاید هم آن دلال، در حقیقت، یک میهندوست بود که با پذیرفتن ریسکی بزرگ، به دولت کمک کرد تا بازار این اوراق از هم نپاشد. در هر حال، تلاش برای داوری درباره اینکه کدام طلبکار از نظر اخلاقی «شایستهتر» است، کاری بسیار دشوار و پرمخاطره است؛ درسی که شاید سیاستمداران امروز نیز بد نباشد به آن توجه کنند.
پرسشهایی از این دست، اگر با دقت بررسی شوند، بیپایان تکثیر میشوند و نشان میدهند که هرگونه تبعیض میان طلبکاران، حتی بر پایه دقیقترین ملاحظات انصاف و عدالت، صرفنظر از الزام ناشی از قرارداد، ناعادلانه است.
بدهی دولت با این وعده منتشر شده بود که بتوان آن را آزادانه خریدوفروش کرد و نکته اصلی همین است: این کشور به قراردادهای خود وفادار میماند و پس از وقوع رویدادها، شرایط قرارداد را بازنویسی نمیکند؛ حتی زمانی که عمل به آن بسیار دشوار باشد. همیلتون مینویسد: «همه بر این امر اتفاق نظر دارند که آن بخش از بدهی که در خارج از کشور ایجاد شده و «بدهی خارجی» نامیده میشود، باید دقیقا مطابق مفاد قراردادهای مربوط به آن پرداخت شود.
بنابراین، هرگونه اختلافنظر، اساسا به بخش داخلی بدهی، یعنی بدهیهایی که در داخل کشور ایجاد شدهاند، مربوط خواهد بود. جای تاسف است که درباره این بخش، همان میزان اتفاق نظر و اجماع وجود ندارد که درباره بخش دیگر وجود دارد.» آیا کنگره امروز آمریکا نیز بازپرداخت بدهی به طلبکاران خارجی را در اولویت قرار میداد؟ آیا هنوز هم بازپرداخت بدهیها را مسالهای مربوط به حیثیت و اعتبار ملی میداند؟ به نظر میرسد این روزها قراردادهای بسیاری را، بیآنکه چندان نگران شرافت و اعتبار خود باشیم، به آسانی زیر پا میگذاریم. خردمندانه خواهد بود اگر به سخنان همیلتون گوش فرا دهیم. برای نمونه، در مناقشات مربوط به سقف بدهی، آرزو میکنم جانشینان همیلتون در مناصب دولتی صریحا اعلام کنند که ایالات متحده، پیش از هر هزینه دیگری، اصل و سود بدهیهای خود را خواهد پرداخت. اما چنین کاری نمیکنند.
همیلتون آیندهنگر بود، نه غیبگو، و البته کاملا آرمانگرا و بینقص هم نبود؛ شاید هم نمیتوانست باشد. ایالات متحده در عمل قادر نبود تمام بدهیهای جنگ استقلال را بازپرداخت کند. این کشور میان طلبکاران تبعیض قائل شد و از پرداخت برخی بدهیها سر باز زد. دولت اجازه داد ارزش دلار قارهای (Continental Dollar) و همچنین اسناد اعتباری (Bills of Credit)، که عملا نوعی پول کاغذی منتشرشده از سوی ایالتها بودند، بر اثر تورم به صفر میل کند. با این حال، ایالات متحده بهتدریج شهرتی متمایز در بازپرداخت بدهیهای بلندمدت بهرهدار به دست آورد، اما چنین اعتباری درباره پول کاغذی وجود نداشت.
اینکه پول کاغذی نیز بتواند ارزش خود را حفظ کند و به ابزاری مالی سودمند تبدیل شود، نوآوری دیگری بود که تحقق آن یک قرن دیگر به طول انجامید. همیلتون بهخوبی دریافته بود که اگر دولت فدرال مسوولیت بدهیهای ایالتها را بر عهده بگیرد، ناگزیر باید اختیار لازم برای وضع و وصول مالیات به منظور بازپرداخت آن بدهیها را نیز داشته باشد. افزون بر این، چنین اقدامی طبقهای از دارندگان اوراق قرضه را پدید میآورد که منافعشان در گرو سلامت مالی دولت فدرال باشد. او مینویسد: «اگر همه طلبکاران عمومی مطالبات خود را از یک منبع واحد و بهطور برابر دریافت کنند، منافع آنان نیز یکسان خواهد بود. و هنگامی که منافع مشترکی داشته باشند، برای حمایت از سیاستهای مالی دولت متحد خواهند شد.» باید دید آیا دارندگان اوراق قرضه همچنان آنقدر نفوذ و قدرت خواهند داشت که دولت را به حفظ انضباط مالی و بازپرداخت بدهیها وادار کنند یا نه. اندیشه سیاسی رایج امروز، نفوذ سیاسی ثروتمندان و دارندگان اوراق بهادار را با دیده تحقیر مینگرد. در اروپا نیز برخی خواهان انتشار اوراق قرضه مشترک اروپایی (Eurobonds) بدون ایجاد مالیات مشترک اروپایی هستند. آنان نیز بد نیست همیلتون را بخوانند.
همیلتون بهخوبی آگاه بود که بدهی عمومی میتواند خطرناک باشد. او مینویسد: «این آثار سودمند بدهی عمومی تنها زمانی قابل انتظار است که آن بدهی، با تامین مالی صحیح، از ارزشی کافی و پایدار برخوردار شده باشد.» منظور از «تامین مالی صحیح» (well funded) آن است که دولت از توانایی و اراده لازم برای بازپرداخت بدهیهای خود، از محل درآمدهای مالیاتی مازاد بر هزینههایش، برخوردار باشد. او همچنین نوشت: «اگرچه وزیر خزانهداری بر این باور است که تامین مالی صحیح بدهی کنونی آن را به موهبتی برای ملت تبدیل خواهد کرد، اما به هیچوجه با این گزاره موافق نیست که «بدهیهای عمومی، منافع عمومیاند»؛ زیرا چنین دیدگاهی اسرافکاری را تشویق میکند و زمینه سوءاستفادههای خطرناک را فراهم میآورد.» امروزه نیز شعارهایی نظیر «بدهی اهمیتی ندارد»، «این پول را به خودمان بدهکاریم، پس جای نگرانی نیست» و دیدگاههای مشابه، سابقهای طولانی دارند و همانگونه که همیلتون هشدار داده بود، زمینه ولخرجی و سوءاستفادههای خطرناک را فراهم میکنند.
همیلتون با تاکید مینویسد: «او صمیمانه آرزو دارد که این اصل، به یکی از قواعد بنیادین نظام اعتبار عمومی ایالات متحده تبدیل شود: هرگاه بدهی جدیدی ایجاد میشود، باید همزمان سازوکاری برای بازپرداخت و از میان بردن آن نیز پیشبینی شود. او این را راز حقیقی جاودانگی اعتبار عمومی میداند.» منظور از «سازوکار بازپرداخت» (means of extinguishment)، پیشبینی منابع مشخص درآمد مالیاتی یا سایر ترتیبات نهادی است که بازپرداخت بدهی را تضمین کند. و در ادامه میافزاید: «او بر این باور است که تصور وضعیتی که در آن نتوان به این اصل پایبند ماند، بسیار دشوار است.» فقط کافی است ۲۵۰ سال صبر کنید. شاید جمله مشهور یکی دیگر از بنیانگذاران محبوب آمریکا، «اگر بتوانید آن را حفظ کنید»، نهتنها درباره آینده سیاسی، بلکه درباره آینده مالی این کشور نیز صدق کند.
* اقتصاددان
