چرا سیاستگذاری در اقتصاد موضوعی ساده نیست؟
سهل و ممتنع سیاستگذاری
به‌طور کلی، می‌توان سه دسته‌بندی را در میان اقتصاددانان درباره برنامه‌ریزی و سیاستگذاری اقتصادی شناسایی کرد. از این میان، گروه سوم که معرفی خواهند شد، رویکرد جدی‌تری نسبت به سیاستگذاری در حوزه اقتصاد دارد.
سه گروه در نظریه‌پردازی سیاست‌های اقتصادی
آنچه در حوزه کاربرد نظریات رشد و توسعه در سیاستگذاری اقتصادی حائز اهمیت فراوانی است آن است که به تعبیر آدلمن (۱۹۹۹) بدانیم که: ۱- شرایط اولیه هر کشور مهم است؛ این مساله به این معناست که این کشور به چه میزانی منابع دارد، کیفیت نیروی انسانی آن به چه نحوی است و از چه نهادهایی با چه کیفیت و فراگیری‌هایی برخوردار است. ۲- سطوح توسعه‌یافتگی هر کشور مهم است؛ طبعا سیاست‌های به‌کار برده‌شده در کشورهای توسعه‌یافته، به هیچ وجه قابل کاربرد در کشورهای در حال توسعه نیست. ۳- وابستگی‌های قبلی هر کشور به مسیری که تا به امروز طی کرده است، مهم است؛ کلان‌الگوهای تاریخی و نمادین، دین و مذهب، اخلاقیات و فرهنگ و نیز سیر حوادثی که کشوری در طول تاریخ از سر گذرانده، سهم مهمی در رفتار کنونی آن ایفا می‌کنند. ۴-وضعیت فعلی نهادهای اجتماعی، سیاسی و ساختارها در تجویز سیاست‌های اقتصادی مهم است. با این چهار مورد، می‌توان نقدهای جدی به سیاست‌هایی که اصطلاحا جهان‌شمول شناخته می‌شوند مطرح کرد. با این پیش‌گفتار، سه گروه را می‌توان معرفی کرد:
گروه اول را جمعی از اندیشمندان اقتصادی تشکیل می‌دهند که عمدتا قائل بر آن هستند که اساسا ایده برنامه‌ریزی و سیاستگذاری توسط هر دولتی، اشتباه بوده و اصلی‌ترین دلیل آن نیز آن است که به تعبیر هایک، دولت‌ها توان شناسایی خیر جمعی را ندارند (هایک، ۱۹۴۴). به عبارتی دیگر این گروه معتقدند علم اقتصاد با همه ابزارها و پیشرفت‌های ریاضی‌وار خود، همچنان در بهترین حالت می‌تواند «آنچه را که قابل اندازه‌گیری و مشاهده است» محاسبه کند نه لزوما آنچه مهم است که در اکثر موارد نیز آنچه مهم است قابل اندازه‌گیری و کاربرد آن در سیاستگذاری نیست. برای درک بیشتر این ایده، سخنرانی هایک در مراسم دریافت جایزه نوبل، ۱۹۷۴ قابل توجه است. از این رو، بهترین رویکرد می‌تواند اصطلاحا همان «لسه فر» باشد؛ به بیانی دیگر وقتی نمی‌توان برنامه‌های سیاستی را تدوین کرد که جامع باشند و به همه جوانب بازار احاطه و شناخت داشته باشند، پس بهتر آن است که دست از وضع سیاست‌ها به عناوین مختلف برداشت و بازار را تصمیم‌گیری اول و آخر در اقتصاد در نظر گرفت (مقاله معروف ویلیام استرلی با عنوان The Ideology of Development در مجله Foreign Policy نیز در این موضوع خواندنی است). کما آنکه به تعبیر استرلی نتیجه هرگونه برنامه‌ریزی دستوری نیز در بهترین حالت به رشد مصنوعی اقتصادها و در بدترین حالات به تغذیه بنیادگرایی‌ها و ظهور فاشیسم منتهی شده‌اند. نتیجه رشد مصنوعی نیز در دستگاه نظریه‌پردازی اتریشی، تعمیق دوره‌های رکود است. استدلال دیگر این است که اگر وضع سیاست توسط دولتی به این دلیل باشد که کاستی‌های بازار را که اصطلاحا با «شکست بازار» شناخته می‌شوند، کاهش دهد، هیچ تضمینی وجود ندارد که وضع بدتر نشود (تایلر کاوئن، ۱۹۹۱).
گروه دوم گروهی هستند که کمی از طیف اول فاصله گرفته و قائل به وجود یک‌سری اصول اولیه و ثابت و به عبارتی جهان‌شمول هستند؛ این گروه نیز مشابه گروه اول، بسط آزادی بازارها را نظریه‌پردازی می‌کنند؛ اما در عین حال نقش جدی‌تری برای دولت در اجرای این سیاست‌ها درنظر می‌گیرند. می‌توان مکتب فکری شیکاگو را نماینده چنین گروهی عنوان کرد و اجماع واشنگتن را مصداقی از این نوع سیاستگذاری در سطح جهانی برشمرد. این گروه، ضمن اعتقاد بر محدود بودن دخالت‌ها و سیاستگذاری‌های دولت، دامنه سیاست‌ها را به افزایش کارآیی و رشد محدود می‌کنند (پاول کروگمن، ۱۹۹۷)؛ به عبارت دیگر، سیاست‌هایی مطلوب به نظر می‌رسند که نه متمرکز بر برابری و توزیع که متمرکز بر افزایش بهره‌وری نیروی انسانی، کارآیی و در نهایت گسترش رشد باشند که برآیند این سه نیز به کاهش فقر و افزایش سطح عمومی درآمدها منجر خواهد شد.
گروه سوم اما گروهی هستند که در میان نظریه‌پردازان ایشان، اعتقاد به وجود یک دولت مداخله‌گر، با درجات متفاوت، یک‌سری اصول ثابت و اولیه و یک‌سری اصول ثانویه دیده میشود. این گروه را به عبارتی دیگر می‌توان مجموعه‌ای کامل‌تر از دو گروه پیشین در نظر گرفت. به عقیده آنان، دولت‌ها ملزم به دخالت در اقتصاد بنا به وجود آثار جانبی، هزینه‌های مبادله بالا، فقدان رقابت کامل، فقدان اطلاعات کامل، لزوم توزیع کالاهای عمومی، لزوم بازتوزیع و کاهش نابرابری هستند (ارجاع مطالعه بیشتر به مقاله معروف درباره شکست بازار از فرانسیس‌ام.باتور، ۱۹۵۸). به‌عنوان یک مقایسه، تصور کنیم همه چیز را به تعبیر استرلی به بازار بسپاریم، در این شرایط باز مواردی به وجود می‌آید که بخش خصوصی و عوامل بازار قادر نیستند یا تمایلی ندارند که آن شرایط را مرتفع سازند؛ به‌عنوان نمونه در پی آزادی کامل بازارها، اثرات جانبی منفی برخی فعالیت‌ها ممکن است به وجود بیاید؛ ممکن است برخی کالاها که از آنها به‌عنوان کالای عمومی یاد میشود، نیاز جامعه باشند؛ اما به دلایلی از جمله سواری مجانی، بخش خصوصی تمایلی به تولید آنها نداشته باشد؛ ممکن است به‌دلیل وجود اطلاعات ناقص در بازارها، یکی از طرفین از رفاه بیشتری برخوردار شود و اضافه رفاه طرف دیگر را تصاحب کند؛ در نتیجه، عوامل بازار از فقدان رفاه و مطلوبیتی رنج خواهند برد که عامل سومی که می‌تواند دولت یا آلرناتیوی جز آن باشد، قادر است با سیاستگذاری یا قراردادی اجتماعی بین منتفعان و متضرران، این خلأ را پر کند. در پی دلایل پیشین و لزوم وضع سیاست‌ها و نیز حضور با درجات مختلف دولت، می‌توان به تعبیر دنی رودریک، سیاست‌های اولیه و ثانویه را توضیح داد؛ اما نکته مهم در این میان، متناسب‌سازی آنها با شرایط هر کشور است.
اصول اولیه و ثانویه اقتصاد
اصول اقتصادی از دیدگاه رودریک (۲۰۰۷) که آنان را در کتاب خود با عنوان One Economics, Many Recipes به تفصیل توضیح داده است، به دو نوع تفکیک می‌شوند: اصول اولیه و ثانویه. اصول اولیه اصولی همچون حفاظت از حقوق مالکیت، رقابت برآمده از بازار، پول با ارزش، محرک‌های مناسب و... هستند. در حقیقت اینها مواردی هستند که می‌توان ادعا کرد وجه اشتراک گروه سوم با دو گروه پیشین هستند و به عبارتی دیگر جهان‌شمول به شمار می‌روند و فارغ از تفاوت زمینه‌ای میان کشورها است. دقیق تر آنکه تفاوتی نمی‌کند درخصوص چه کشوری صحبت می‌کنیم، همواره برقراری سیاست‌های موجود در اصول اولیه بر هر سیاست دیگری ارجح خواهد بود، خواه به علت آنکه اعتقاد داریم بهترین گزینه هستند و خواه به آن علت که مانع از چیره شدن عقاید کنترل‌گرایانه شویم. اصول و سیاست‌های ثانویه نیز سیاست‌هایی هستند که بارزترین آنان را می‌توان سیاست‌های صنعتی در نظر گرفت. دسته‌ای هستند که بسیار پویا هستند و از کشوری به کشوری دیگر و از زمانی به زمانی دیگر متغیر هستند. این تفکیک سبب میشود در سیاست‌ها، وزن تاکید بر آنها تغییر کند، در خصوص فروضِ سیاست‌ها انعطاف شکل گیرد و امکان متناسب‌سازی آنان را بر اساس زمینه فراهم سازد. رودریک ضمن این تقسیم اصول، با ذکر مثالی این نکته بسیار مهم را یادآور میشود که وقتی از حفاظت از حقوق مالکیت به‌عنوان اصول اولیه و جهان‌شمول صحبت میشود، به این معنا نیست که محتوای این حقوق در یک کشور عینا مشابه حقوق مالکیت در کشور دیگری باشد و ما حقوق مالکیت موجود در انگلستان را در کشور دیگری چون ایالات متحده کپی کنیم؛ چراکه آنچه از حقوق مالکیت در انگلستان وجود دارد، تفاوتی زیادی با آنچه در ایالات متحده در جریان است، دارد.
چرا متناسب‌سازی سیاست‌ها مهم است؟
نکته مهم درخصوص گروه سوم آن است که این گروه قائل به بازسازی و متناسب‌سازی سیاست‌ها هستند؛ اما همچنان از روش علمی برای این منظور استفاده می‌کنند. این گروه ضمن بهره‌گیری از روش‌های سنجی، حساسیت و وسواس بالایی در تعمیم نتایج تخمین‌های سنجی دارند که همین مساله، موید وجه تمایز آنان است. به عبارت روشن‌تر از نظر رودریک اگر در پی تخمین یک مدل سنجی به نتیجه‌ای رسیدیم که A دلیل B است، لزوما B فقط معلول به وقوع A نیست و C,D,E,...هم دلایلی است که روی وقوع B موثر بوده‌اند و از آنجا که در مدل درنظر گرفته نشده‌اند، این اشتباه پیش می‌آید که تنها A، عاملی است که سیاستگذار باید در سیاست‌هایش به آن توجه کند. موضوع آنجایی حادتر میشود که این A که تنها در زمینه یک کشور و در یک دوره زمانی به‌ویژه به اثبات رسید، به دیگر کشورها و دیگر زمینه‌ها تعمیم داده شود. این مشکلی است که گروه سوم و به‌طور بارزتر، رودریک در اثر۲۰۰۷ خود روی آن تمرکز می‌کند.
بررسی جز اخلال در مدل‌های رشدی همچون سولو (۱۹۵۷) مورد مناسبی برای بررسی این موضوع است. بر مبنای مدل سولو، نرخ رشد تولید کلف تابعی است از نرخ تغییر ورودی‌های فیزیکی و نرخ رشد تولید سرانه نیز تابعی است از نرخ تغییر نسبت سرمایه به نیروی کار، نرخ تغییر منابع طبیعی سرانه و نرخ پسماند یا همان جز اخلال. با فرض اینکه نرخ رشد پسماند را تابعی از x بدانیم که می‌تواند شامل باز بودن اقتصاد (بلاسا، ۱۹۸۹؛ باگواتی، ۱۹۸۵)، درجه توسعه نهادهای سرمایه‌داری (د ملو و همکاران، ۱۹۹۶؛ گزارش توسعه جهان بانک جهانی، ۱۹۹۳)، دردسترس بودن سرمایه انسانی (لوکاس، ۱۹۹۸)، درجه دموکراسی (بارو، ۱۹۹۶)، میزان فساد (مائورو، ۱۹۹۵) یا میزان توسعه نهادی سیاسی (کامپوس و ناجنت، ۱۹۹۶) باشد، نرخ پسماند می‌تواند نقشی به مراتب بیشتر از دیگر متغیرهای مدل رشد سولو ایفا کند. از این رو، نگاهی ساده‌شده به رشد و توسعه و در پی آن سیاستگذاری به این شکل که توسعه را معلول تنها تعداد اندکی متغیر در مدل‌های رشد بدانیم، نمی‌تواند نگاهی کامل و درست باشد و لازم است که سیاست‌ها متناسب با مسائل مهمی در زمینه هر کشور، متناسب‌سازی شوند.
ادعای جهان‌شمول بودن تمامی عللی همچون A که در بالا اشاره شد، موضوعی است که باعث شده اقتصاددانان یا اساسا از سیاستگذاری دست بردارند یا آنکه صرفا به تجویز یک‌سری قواعد کلی و ساده‌شده برآمده از فروض بعضا خلاف واقع اکتفا کنند و زمانی که آن تجویزات به نتیجه مطلوب و همیشگی نمی‌رسند، بیان کنند که به درستی اجرا نشده‌اند. رودریک عنوان می‌کند که این کار، در حقیقت برخلاف و به ضرر اصول نئوکلاسیک اقتصاد است. (رودریک خود را یک نئوکلاسیک می‌داند). با این حال ذکر این نکته حیاتی است که رودریک تصریح می‌کند که مخالف استفاده از مدل‌های سنجی نیست بلکه از رهگذر نقدش علیه استفاده اشتباه از مدل‌ها، به این تز می‌رسد که در تعمیم نتایج حاصل‌شده از مدل‌ها به دیگر کشورها، آن نتایج باید مورد تایید مطالعات موردی و تجربی در هر کشور قرار بگیرند. از این رو برای سیاست‌ها باید دو مورد را به دقت لحاظ کرد: نتایج رگرسیون و همخوانی نتایج رگرسیون با شواهد کشور مورد سیاست.
برداشت بعدی از کتاب رودریک این نکته است که وی درباره سیاست‌های رشد واضحا اعلام می‌کند که این سیاست‌ها باید در تناسب خصوصیات زمینه (کشور مورد سیاست) باشد. به عبارت دیگر، سیاست‌ها باید با لحاظ کردن محدویت‌های فرهنگی، اجتماعی و الزام‌های محیطی و بومی آن کشور تنظیم شوند. بنابراین اگر سیاستی به نتیجه مطلوب نرسید، به عقیده وی هم می‌تواند معلول نحوه اجرای آن باشد و هم از همه بیشتر معلول زمینه آن کشور.
