فلسفه وجودی سیاست صنعتی (قسمت دوم)
مهم‌ترین ویژگی یک سیاست صنعتی کارآمد چیست؟
پس از جنگ جهانی دوم، پیشتازی ژاپن در منسوجات، دوچرخه‌سازی و سایر بخش‌های با فناوری پایین به‌دلیل نقایص بازار کار حفظ شد. شاید متوسط دستمزد ژاپن نسبت به سایر کشورهای آسیایی بالاتر بود؛ اما در کف مقیاس مهارتی، دستمزدهای این کشور نسبتا رقابتی باقی مانده بود. صنایع کاربر (بخش غیررسمی) معمولا کارگران پاره وقت و زنان را استخدام می‌کردند و شکاف دستمزد بین این کارگران در ژاپن و همسایگانش کمتر از شکاف دستمزد بین آنها در صنایع سرمایه‌بر و مهارت‌بر (بخش رسمی) بود.
در صنایع با فناوری متوسط و پیشرفته که در آن کشورهای اقیانوس اطلس شمالی مسلط بودند، «توفان‌های تخریب خلاق» شومپیتری، برخلاف ادعای نظریه، موانع ورود را از بین نبرد. همان شرکت‌های چندملیتی که نوآوری‌هایشان قدرت بازار آنها را در اواخر قرن نوزدهم تضمین کرده بود، در اواخر قرن بیستم هنوز این قدرت را در مقابل شرکت‌های نوپای «سایرین» اعمال می‌کردند: Hoechst، Bayer، Dow، و DuPont در مواد شیمیایی؛ Dunlop، Pirelli، Goodyear و Firestone در لاستیک‌ها؛ فورد، فیات، جنرال موتورز و مرسدس بنز در خودرو؛ زیمنس، فیلیپس، وستینگهاوس و جنرال الکتریک در الکترونیک؛ John Deere، DEMAG، Escher-Wyss، و Olivetti در ماشین‌آلات؛ و آناکوندا، آربد، کروپ، و فولاد نیپون در فلزات اولیه. بنابراین در دهه۱۹۵۰، اکثر کشورهای متاخر در رقابت با کشورهای اقیانوس اطلس شمالی و ژاپن با شکاف مهارتی مواجه بودند که به‌شدت افزایش یافته بود.
در پاسخ به ناتوانی در رقابت، دولت‌ها در «سایرین» طب سنتی را بلعیدند و بر دستمزدها فشار نزولی اعمال کردند. برای مثال، حکومت نظامی در کره و تایوان مانع از تشکیل اتحادیه‌های کارگری شد. اما برای اولین‌بار، دولت‌ها همچنین به‌طور گسترده راه‌حلی مداخله‌جویانه و نهادی را نیز انتخاب کردند.
یک سازوکار جدید کنترلی (سیاست صنعتی)
«کشورهای متاخر» برای جبران شکاف مهارتی با ابداع یک مدل اقتصادی غیرمتعارف و بدیع به رشد اقتصادی خوبی دست یافتند. این مدل واجد شرایط صفت «جدید» است؛ زیرا از طریق یک سازوکار کنترل نوآورانه اداره می‌شد. سازوکار کنترلی مجموعه‌ای از نهادهاست که نظم و انضباط را بر رفتار اقتصادی تحمیل می‌کند. مکانیزم کنترل «کشورهای متاخر» حول اصل عمل متقابل می‌چرخید. یارانه‌ها «دارایی‌های واسطه‌ای» برای سودآور کردن بخش تولیدی - یعنی تسهیل جریان حرکت منابع از دارایی‌های مبتنی بر مواد اولیه به دارایی‌های مبتنی بر دانش - تخصیص داده شد، اما تبدیل به هدیه نشد. دریافت‌کنندگان یارانه تحت استانداردهای عملکردی قابل نظارت قرار گرفتند که ماهیت بازتوزیع و نتیجه‌محور داشتند. بنابراین مکانیسم کنترل متقابل «کشورهای متاخر» ناکارآمدی و تهمت مرتبط با مداخله دولت را به خیر جمعی تبدیل کرد، درست همان‌طور که «دست نامرئی» مکانیسم کنترل بازار محور آتلانتیک شمالی، هرج و مرج و خودخواهی بازار را به رفاه عمومی تبدیل کرد.
همان‌طور که سازوکار کنترل متقابل در کشورهای اقیانوس اطلس شمالی شکست بازار را به حداقل رساند، مکانیسم کنترل متقابل «کشورهای متاخر» شکست دولت را حداقل کرد. سازوکار کنترلی شامل این موارد بود: یک حسگر برای تشخیص «شرایط موجود» در فرآیندی که باید کنترل شود، یک ارزیاب برای مقایسه آنچه روی می‌دهد با آنچه باید اتفاق بیفتد، یک عامل برای تغییر رفتار و یک شبکه ارتباطی برای انتقال اطلاعات بین همه عملکردها. در این کشورها، شرایط برون‌زا مورد استفاده سیاستگذاران صنعتی، قیمت‌هایی بود که توسط سیاستگذاران اقتصادکلان تعیین می‌شد؛ مانند نرخ ارز، نرخ بهره عمومی، نرخ مالیات و گاهی اوقات حتی نرخ تعرفه‌ها (که به‌طور تاریخی توسط وزارتخانه‌های دارایی برای ایجاد درآمد تعیین می‌شد).
بنابراین سیاستگذاران صنعتی عمدتا پذیرنده قیمت‌ها بودند. آنها مهندسان اقتصادی بودند که کارشان سودآور ساختن صنایع کارخانه‌ای و دور زدن هرگونه مشکلی که برای صنعتی شدن از طریق قیمت‌ها ایجاد می‌شد بود؛ فارغ از اینکه این قیمت‌ها به‌طور سیاسی، فنی یا بازاری تعیین شده بودند. کشورهای متاخر در اولین آزمایش مهندسی خود قیمت‌ها را طوری تعیین کردند که انگار در بازارهای آزاد به‌دست آمده‌اند. منطق این بود که به تولیدکنندگان اجازه داده شود نهاده‌های وارداتی خود را بخرند و محصول نهایی را به قیمت جهانی بفروشند. برای این منظور، برخی کشورها مناطق آزاد تجاری «فرآوری صادرات» ایجاد کردند. تئوری پشت چنین مناطقی این بود که تولیدکنندگان این کشورها با توجه به دستمزدهای پایین خود به‌طور طبیعی با قیمت‌های جهانی سودآور هستند.
برای صنعتی شدن تنها «درست کردن قیمت‌ها» کافی بود. ایجاد مناطق آزاد تجاری گامی در این مسیر قرار داشت؛ زیرا تولیدکنندگان از اختلالات رایج نرخ ارز، به جز در خرید نهاده‌های محلی که عمدتا مربوط به نیروی کار می‌شد، در امان بودند. همه نهاده‌های وارداتی از عوارض معاف بودند که امتیازی بزرگ در مواجهه با انحرافات قیمتی بزرگ بود. در ازای واردات معاف از گمرک، بنگاه‌ها باید ۱۰۰درصد تولید خود را صادر می‌کردند. به‌رغم این تجربه در آزادسازی (که در آسیای شرقی در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ روی داد)، تعداد کمی از شرکت‌ها به جز شرکت‌هایی که در صنایع کاربر فعال بودند از معافیت‌های مالیاتی برای استقرار در مناطق آزاد تجاری استفاده کردند. سایر صنایع، از جمله منسوجات پنبه‌ای، نمی‌توانستند تمام (یا هیچ‌کدام) از محصول خود را به قیمت جهانی صادر کنند؛ زیرا در آن قیمت‌ها توان رقابت نداشتند. بهره‌وری صنعت پایین‌تر از استانداردهای جهانی بود و دستمزدهای پایین‌تر به جز در بخش‌های کاربر که حتی قبل از جنگ جهانی دوم سودآور بودند، نمی‌توانست شکاف بهره‌وری را جبران کند.
بنابراین برنامه‌ریزان توسعه یک گام فراتر رفتند. آنها بازگشت عوارض گمرکی را برای نهاده‌های وارداتی که در صادرات استفاده می‌شد، در نظر گرفتند. صادرات ۱۰۰درصد نیز دیگر ضروری نبود. باز هم، نتیجه یکسان نبود: تولیدات کاربر (اغلب تحت مالکیت خارجی) شکوفا شدند؛ اما بخش تولیدی متنوع نشد.
بنابراین مهندسی اقتصاد از این هم فراتر رفت. یارانه‌های بیشتری به صنعت نساجی و تولیدکنندگان آینده‌نگر با فناوری متوسط ارائه شد. به‌طور موثر، تلاشی عمدی برای «اختلال در قیمت‌ها» انجام شد؛ به عبارت دیگر قیمت‌ها برای ایجاد سودآوری در فعالیت‌های تولیدی مورد دستکاری قرار گرفتند. در همان زمان، یک اصل کلیدی آزمایش‌های قبلی حفظ و تقویت شد، اصل عمل متقابل: یارانه (مانند واردات بدون عوارض گمرکی) باید به یک استاندارد عملکردی (مانند صادرات ۱۰۰ درصد) مرتبط می‌شد. به‌عنوان مثال، در صنعت نساجی پنبه، امتیاز فروش در بازار داخلی محافظت شده مشروط به تحقق اهداف صادراتی شد.
بعدا، سایر صنایع مجبور شدند واردات را با ارزشی معادل صادرات تطبیق دهند (یا از نوعی ترتیبات «تعادل تجاری» پیروی کنند. در مونتاژ خودرو و لوازم الکترونیکی مصرفی، حق فروش محلی تحت حمایت تعرفه به «داخلی‌سازی» طعات منوط شد. شرط دریافت وام‌های نرم (وام‌های با شرایط ترجیحی) بانک‌های توسعه‌ای، استخدام افراد حرفه‌ای غیرخانواده در سمت‌های مهم، مانند مدیر ارشد مالی و مهندس کنترل کیفیت بود. اعتبار بانک توسعه برای صنایع سنگین، گیرندگان وام را متعهد به مشارکت (بر اساس الزامات نسبت بدهی به حقوق صاحبان سهام) و ساخت کارخانه‌هایی با حداقل مقیاس کارآمدی کرد. در هند، کنترل قیمت در صنعت داروسازی، نوآوری‌های مرتبط با صرفه‌جویی در هزینه و صادرات را در ازای قوانین سست اختراع خارجی تشویق کرد.
در کره، مجوز پرسود برای ایجاد یک شرکت بازرگانی عمومی به صادرات بستگی داشت که معیارهای مربوط به ارزش، تنوع جغرافیایی و پیچیدگی محصول را برآورده کرده باشد. با ارتقای صنایع در کشورهای متاخر، استانداردهای عملکردی به سمت تحقیق و توسعه (R&D) تغییر جهت داد. «شرکت‌های علم و فناوری» چینی در ازای استانداردهای عملکردی مرتبط با استخدام افراد متخصص و سهم محصولات جدید در مجموع فروش، موقعیت حقوقی خاصی دریافت می‌کردند. شرکت‌های کوچک تایوانی برای استقرار در پارک‌های علمی «گلچین» شدند که آنها را ملزم می‌کرد تا درصد مشخصی از فروش خود را صرف تحقیق و توسعه کنند و از تکنیک‌های تولید پیشرفته استفاده کنند.از اواخر دهه۱۹۵۰، تخصیص یارانه‌ها در همه به جز یک کشور - آرژانتین – نظام‌مند شد. این امتیازات توسط شبکه‌ای متراکم از قوانین و الزامات نسبتا شفاف که ماهیت متقابل داشت، محدود شدند.
در تئوری، مشکل کژمنشی (moral hazard) باید به‌وجود می‌آمد؛ چراکه بنگاه‌ها بزرگ‌تر از آن می‌شدند که دولت‌ها اجازه دهند شکست بخورند؛ ولی در عمل دولت‌ها شاید اجازه شکست شرکت‌های ملی را ندادند؛ ولی اجازه ورشکست شدن صاحبان آنها را دادند، در نتیجه مالکیت بدون اینکه ظرفیت تولید دست بخورد به واحد دیگری منتقل شد و خطر کژمنشی کاهش یافت. فساد آفت صنعتی شدن دیرهنگام بود. با این حال، در قلمرو سازوکارهای کنترل متقابل، می‌شود ادعا کرد که فساد حداقل شده بود. در زمان بی‌ثباتی مالی بزرگ هم آن‌چنان که انتظار می‌رفت فساد به‌صورت آشکار مشهود نبود. بحران بدهی خارجی که از سال۱۹۸۲ آمریکای لاتین و از سال۱۹۹۷ آسیای شرقی را تکان داد، ناشی از تمایل دولت‌های توسعه‌گرا به گسترش بیش از حد بود. رکود طولانی آمریکای لاتین احتمالا بیشتر از اینکه نتیجه فساد آنها باشد، مرهون شکست دولت‌های توسعه‌گرا در ایجاد یک «بخش پیشرو» جدید بود.
از نظر تاریخی فساد در سرتاسر این کشورها ریشه‌دار بود و مشخص نیست که آیا پس از جنگ جهانی دوم، یا پس از آزادسازی در دهه۱۹۸۰، افزایش یا کاهش یافته است. به‌طور کلی، فساد احتمالا به رشد اقتصادی آسیب زده که در هر کشور متفاوت بود؛ اما با توجه به سازوکار کنترل متقابل این کشورها، باعث توقف رشد اقتصادی نشد. فساد ممکن است به‌عنوان یک استاندارد عملکردی معکوس در نظر گرفته شود، اما استانداردی که قابل نظارت نیست و در نتیجه اندازه آن نامشخص است. بنابراین خیزش اقتصادی کشورهای متاخر با «درست کردن سازوکار کنترل» به جای «درست کردن قیمت‌ها» توامان شد. بیش از یک قرن توسعه کُند معکوس شد و رشد بی‌سابقه بخش تولید اتفاق افتاد.
نرخ رشد بخش تولیدی و سرانه تولیدی برای چندین دهه در خارج از کشورهای اقیانوس اطلس شمالی سریع‌تر از داخل آن رشد کرد. بین سال‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۸۰، نرخ رشد واقعی سالانه بخش تولیدی در این کشورها به‌طور متوسط ۹درصد بود. صادرات در اکثر کشورها برای نزدیک به ۵۰سال سالانه در محدوده دو رقمی رشد داشت. بین سال‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۷۳ درآمد سرانه در برخی کشورها دو برابر و در برخی دیگر چهاربرابر شد. در آسیا، از جمله هند، درآمد سرانه مجددا بین سال‌های ۱۹۷۳ و ۱۹۹۵ تقریبا دوبرابر یا حتی بیشتر شد. افزایش درآمد سرانه به‌ویژه با توجه به رشد سریع جمعیت، که با نرخ بالای شهرنشینی همراه بود، چشمگیر بود.
مواجهه با جهانی‌سازی
درحالی‌که همه کشورهای متاخر در ایجاد صنایع با فناوری متوسط موفق شدند، تنها برخی از آنها در تبدیل شدن به اقتصادهای دانش‌بنیان فراتر از سایرین پیش رفتند. چین، هند، کره و تایوان شروع به سرمایه‌گذاری هنگفتی روی مهارت‌های ملی خاص خود کردند که به آنها کمک کرد تا مالکیت ملی شرکت‌ها در صنایع با فناوری متوسط را حفظ کنند و از طریق «رهبران ملی» به بخش‌های فناوری پیشرفته ورود کنند. در مقابل، آرژانتین و مکزیک و تا حدی برزیل و ترکیه برای رشد اقتصادی آینده، وابستگی خود را به دانش خارجی افزایش دادند. در این کشورها، سرمایه‌گذاری خارجی غالب بود؛ اما هزینه‌های محلی علم و فناوری توسط سرمایه‌گذاران خارجی تقریبا صفر بود.
در عوض، تا سال۲۰۰۰ یک استراتژی بلندمدت - به صورت طرح یا پیش فرض - ظهور کرد که مجوزهای خارجی و سرریزهای سرمایه‌گذاری خارجی را به‌عنوان موتور رشد نشان می‌داد. استراتژی فناوری بلندمدت مالزی، اندونزی و تایلند با توجه به جوانی نسبی بخش‌های صنعتی این کشورها هنوز در سال۲۰۰۰ نامشخص باقی مانده بود. در شیلی، ماشین‌های توسعه در اوایل سال۱۹۷۳ بازنشسته شدند. پس از اعمال فشار نزولی شدید بر دستمزدها، رشد بلندمدت به ادامه بهره‌برداری از مواد معدنی (مس) و مهندسی صنایع کشاورزی بستگی داشت.
انتخاب بین «ساخت» یا «خرید» فناوری در این کشورها سیاه و سفید نبود. همه کشورها به «خرید» مقادیر زیادی از فناوری خارجی ادامه دادند و هر کشوری مجبور بود در برخی از مهندسی‌های تطبیقی سرمایه‌گذاری کند تا بتواند فناوری خارجی را به‌کار گیرد. علاوه بر این، همه کشورهای متاخر به‌طور کلی بین‌المللی‌تر شده بودند. همزمان با جهانی شدن، شرکت‌های ملی در خارج از کشور در تولید و توزیع سرمایه‌گذاری می‌کردند. آنها در داخل کشور سرمایه‌گذاری‌های مشترک و «ائتلاف‌های راهبردی» با شرکت‌های خارجی تشکیل داده بودند. با این وجود، بین «ادغام‌گرایان» و «مستقل‌ها» شکافی ظاهر شد، بین کشورهایی که به‌عنوان یک استراتژی رشد ملی به دنبال شبیه‌سازی خود به سرمایه‌گذاران خارجی بودند (مظهر وابستگی مکزیک به توافق‌نامه تجارت آزاد اقیانوس اطلس شمالی [نفتا]) و کشورهایی که به دنبال ایجاد سیستم‌های نوآوری ملی‌گرایانه برای حمایت از «رهبران ملی» با مهارت‌های مبتنی بر دانش اختصاصی خود بودند.
