بهره‌وری پایین از دو نوع محدودیت ناشی می‌شود. محدودیت‌های نوع اول در بهره‌وری مربوط به عوامل خارج از بنگاه است که به افزایش هزینه‌های تولید می‌انجامد؛ اما پرداختن به آنها توسط خود بنگاه‌ها هزینه‌بر یا غیرممکن است. این محدودیت‌ها شامل هزینه‌های بالا و با شرایط بد تامین مالی، شرایط نامناسب زیرساخت‌های فیزیکی (برق، آب، حمل‌ونقل، ارتباطات)، فقدان نیروی متخصص و هزینه‌های جذب و آموزش نیروی کار، مشکلات دسترسی به زمین و کمیت و کیفیت پایین نهاده‌های تولید در کشور می‌شود. محدودیت‌های نوع دوم مربوط به عواملی است که در داخل بنگاه‌ها وجود دارد و به مواردی مربوط می‌شود که قابلیت‌های فناورانه نامیده می‌شوند. قابلیت‌های فناورانه دارایی‌های دانشی هستند. این دانش شامل مهارت‌های فنی، مدیریتی و سازمانی می‌شود – فناوری نرم – که به شرکت‌ها امکان می‌دهد از تجهیزات و دانش علمی –فناوری سخت  به‌طور کارآمد و سودآوری استفاده کنند. قابلیت‌های فناورانه ذاتا از دانش ضمنی تشکیل شده‌اند و بنابراین تنها از طریق یادگیری با عمل می‌توان به آنها دست یافت. اما یادگیری حین انجام کار پرهزینه و پرخطر است. شرکت‌ها باید دوره‌ای یادگیری را طی کنند که در آن ممکن است با ضرر کار کنند و معلوم هم نیست که در آینده رقابت‌پذیر شوند.

این خطر مخصوصا برای اولین سرمایه‌گذاران در زمانی که دانش و زیرساخت‌های مورد نیاز برای رقابت در فعالیت‌های جدید اقتصادی هنوز وجود ندارند و باید خریداری شود و با شرایط محلی سازگار شوند، بسیار بیشتر است. تلاشی که بنگاه‌ها برای ایجاد یا ارتقا قابلیت‌های خود انجام می‌دهند و ریسک‌هایی که مایل به قبول آن هستند بسیار به محیط انگیزشی، هزینه‌های سرمایه‌گذاری، در دسترس بودن مهارت‌ها، اطلاعات فنی و پشتیبانی از سایر بازیگران ملی و تعاملات با شرکت‌ها مرتبط است. بنابراین نهادهای ملی و صنعتی تلاش و موفقیت بنگاه‌ها در ایجاد توانمندی‌های فناورانه را شکل می‌دهند و در نتیجه بهره‌وری را به حدی می‌رسانند که آنها رقابت‌پذیر شوند.سیاست صنعتی در سطح کلان به معنی مهیا کردن تمام این شرایط برای تشویق و حمایت از یادگیری قابلیت‌های فناورانه در سطح بنگاه است.