درس ادبیات توسعه اقتصادی برای اصلاح حمایت‌گرایی در ایران
راه‌و بیراهه ملی‌گرایی اقتصادی
بازدید دکتر علینقی عالیخانی از نمایشگاه صنعتی ایران
بعد از او امیرکبیر در مدت سه‌سال و سه‌ماه صدارت به‌عنوان قهرمان حمایت از رونق کسب‌وکار داخلی شناخته شد. تاسیس کارخانه‌های متعدد، تخصیص وام به پیشه‌وران، برگزاری نمایشگاه کالاهای ایرانی و حتی فراخوان برای حضور صنایع ایرانی در اکسپوی۱۸۵۱ لندن نشان از توجه او به مقوله تولید ملی می‌دهد. این دغدغه در دوره پهلوی اول هم بسیار پررنگ بود و رضا شاه علاقه زیادی به تولید داخل و بازدید از نمایشگاه کالاهای ایرانی داشت. این سنت حمایت و توجه به کالای داخل در دوره‌های بعدی تا به امروز هم کم و بیش ادامه یافته و در گفتمان اقتصادی سیاستمداران و همچنین در قوانین و سیاست‌ها نمود پررنگی دارد. با این حال این ملی‌گرایی اقتصادی بیشتر شهودی بوده و کمتر مبتنی بر ادبیات و تجارب سایر کشورها شکل گرفته است.
مشکل اینجاست که در برخی موارد ملی‌گرایی شهودی نه تنها کمکی به تولید داخل و اقتصاد ملی نمی‌کند، بلکه می‌تواند آثار نامطلوبی هم بر جای بگذارد. برای مثال تاکید بیش از اندازه بر خودکفایی یا بدبینی نسبت به سرمایه‌گذاری خارجی نمونه‌هایی از ملی‌گرایی اقتصادی زیان‌بار است. ازاین‌رو عجیب نیست که برخی از سیاست‌هایی که رنگ و بوی ملی‌گرایی اقتصادی دارند در عمل ضد اقتصاد ملی عمل کنند. در این گزارش ابتدا شرح مختصری بر ادبیات ملی‌گرایی اقتصادی ارائه می‌شود و سپس مصادیق آن در سایر کشورها، از اولین کشورهای صنعتی‌شده گرفته تا کشورهای به تازگی صنعتی‌شده شرق آسیا بحث می‌شود. در نهایت مصادیق ملی‌گرایی اقتصادی در ایران مورد بررسی و نقد قرار می‌گیرد و پیشنهادهایی برای اصلاح آن ارائه می‌شود.
ملی‌گرایی اقتصادی چیست؟
ملی‌گرایی یا ناسیونالیسم اقتصادی یک سیستم اقتصادی است که معتقد است اقتصاد باید در خدمت اهداف ملی باشد. ازاین‌رو این سیستم اقتصادی قائل به مداخله دولت در اقتصاد برای تقویت تولید و افزایش صادرات است (همین‌جا ملی‌گرایی اقتصادی «درست» یک قید مهم می‌خورد و آن اینکه اهداف ملی در تقویت بخش تولیدی و افزایش صادرات تعریف شود و نه صرفا خودکفایی یا ساختن داخل به هر قیمت). سوداگرایی یا مرکانتیلیسم به‌عنوان نوعی ملی‌گرایی اقتصادی که بر حداکثرسازی صادرات و حداقل کردن واردات در یک اقتصاد تاکید داشت از قرن شانزدهم تا نیمه قرن هجدهم بر کشورهای غربی مسلط بود. به عبارت دقیق‌تر، اکثر اقتصاددانان اروپایی که بین سال‌های۱۵۰۰ تا ۱۷۵۰ نوشتند، امروزه مرکانتیلیست شناخته می‌شوند. اصول کلی سیستم اقتصادی مرکانتیلیست بر این محورها خلاصه میشد:
۱- ممنوعیت ورود کالاها به‌صورت آماده و ساخته‌شده که باعث بیکاری در کشور میشد.
۲- ممنوعیت صدور مواد خام از کشور که باعث تضعیف صنعت به علت نبود مواد اولیه در داخل کشور میشد.
۳- ممنوعیت مهاجرت نیروهای متخصص به خارج از کشور.
همچنین پیشنهادهای این سیستم نیز طبعا بر سه مورد متمرکز بود:
۱- صدور کالاهای ساخته‌شده و آماده مصرف به خارج که موجب اشتغال‌زایی در داخل کشور میشد.
۲- واردات مواد خام اولیه برای در اختیار بنگاه‌های تولیدی قرار دادن و در نهایت افزایش تولید.
۳- جذب نیروهای متخصص خارجی به کشور که همزمان با پیشرفت تولید داخلی به پسرفت کشور مهاجرفرست منجر میشد.
فردریک لیست، اقتصاددان آلمانی، پس از یک دوره تبعید در ایالات متحده در دهه۱۸۲۰ که موجب آشنایی او با استدلال صنایع نوزاد همیلتون شد، در دهه۱۸۴۰ کامل‌ترین و محکم‌ترین استدلال صنایع نوزاد را ارائه کرد. کارهای لیست الهام‌بخش استفاده از سیاست صنعتی و تجاری در بسیاری از کشورها از آلمان و ژاپن در اواخر قرن نوزدهم گرفته تا تعداد بی‌شماری از کشورهای در حال توسعه در دوران پس از جنگ جهانی دوم شد. هرچند پس از ظهور نئولیبرایسم در دهه هفتاد، از محبوبیت حمایت‌گرایی در دنیا کاسته شد، ولی در یکی دو دهه اخیر دوباره مباحث مربوط به حمایت‌گرایی و سیاست صنعتی به جریان اصلی سیاست‌های اقتصادی کشورها بازگشت.
مصادیق ملی‌گرایی اقتصادی
نمونه‌هایی از این نوع سیاست‌ها در تاریخ توسعه کشورهایی اروپایی به وفور دیده می‌شود. برای مثال هنری هفتم در سال۱۴۸۹، در راستای تولید پوشاک و فرآوری پشم خام، شروع به جذب کارگران ماهر کشورهای دیگر کرد، مالیات بر صادرات پشم خام را افزایش داد و در برهه‌هایی صادرات آن را به‌منظور فرآوری بیشتر ممنوع کرد. در فرانسه قرن شانزدهم مقرراتی برای ممنوعیت واردات پارچه‌های ارزان‌قیمت از هند تصویب شد. این نوع حمایت‌گرایی در آمریکا با وضع تعرفه واردات سنگین تکرار شد و الکساندر همیلتون، نخستین وزیر خزانه‌داری ایالات متحده آمریکا حالا به‌عنوان حامی حمایت‌گرایی و مبدع استدلال صنایع نوزاد محسوب می‌شود. این رویه در تجربه توسعه کشورهای آسیای شرقی پس از جنگ جهانی دوم نیز برجسته است.
در برخی موارد ملی‌گرایی جنبه فرهنگی هم پیدا می‌کرد. برای مثال خرید و استفاده از سیگار خارجی در کره برای سال‌های متمادی ممنوع بود. استدلال این بود که ارزی که با تلاش و ازخودگذشتگی کارگران کره‌ای به دست می‌آید، نباید صرف واردات سیگار یا سایر اقلام غیرضروری خارجی شود. به عبارت دیگر ملی‌گرایی اقتصادی می‌تواند اشکال گوناگون به خود بگیرد و دولت‌ها برای تقویت اقتصاد ملی از ابزارهای متفاوت و متعددی به‌طور همزمان استفاده کنند. این تغییر و تحول در ادبیات سیاست صنعتی به‌طور گسترده‌ای بحث و صورت‌بندی شده است (خوانندگان علاقه‌مند برای آشنایی بیشتر با سیر تحول مباحث سیاست صنعتی می‌توانند به مقاله «درس تاریخ به سیاستگذار صنعتی؛ از استدلال صنایع نوزاد الکساندر همیلتون تا بازگشت سیاست صنعتی به دستور کار دولت بایدن» منتشرشده در روزنامه دنیای‌اقتصاد رجوع کنند).
استفاده موفق از سیاست صنعتی گزینشی در کشورهای شرق آسیا مانند ژاپن، کره‌جنوبی و تایوان امروزه به‌خوبی شناخته شده‌اند (برای ژاپن، Johnson ۱۹۸۲؛ برای کره، Amsden ۱۹۸۹؛ برای تایوان، Wade ۱۹۹۰ را ببینید). دولت‌های این کشورها برای توسعه مجموعه‌ای از صنایع داخلی از ترکیبی از اقدامات مداخله‌گر و مشوق‌های بازاری (به‌خصوص در رابطه با بازارهای صادراتی) استفاده کردند. دولت‌ها همچنین برای نوسازی ساختار صنعتی و افزایش بهره‌وری دست به اقدامات گسترده‌ای زدند. این اقدامات شامل این موارد میشد: حفاظت از صنایع نوپا، یارانه صادرات و سایر یارانه‌ها به کسب‌وکار، هدایت اعتبار (با اختصاص اعتبار یارانه‌ای به صنایع منتخب از طریق بانک‌های تحت کنترل دولت)، برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری ارشادی، تنظیم و هماهنگی سرمایه‌گذاری‌های صنعتی، و حمایت‌های عمومی و گزینشی از تحقیق و توسعه و آموزش مهارت.
عمده محققان این حوزه معتقد هستند صنایع خودروسازی، فولاد و الکترونیک در ژاپن و کره و صنایع مواد شیمیایی و الکترونیک در تایوان بدون سیاست صنعتی توسعه پیدا نمی‌کردند. علاوه بر این، موفقیت سیاست صنعتی گزینشی صرفا به کشورهای شرق آسیا محدود نمی‌شود. کشورهای در حال توسعه دیگری نیز تجربیات موفقی در استفاده از سیاست صنعتی داشته‌اند. صنعت هوایی برزیل یکی از بارزترین نمونه‌هاست. پس از جنگ جهانی دوم، تعدادی از کشورهای اروپایی به‌طور مشخص فرانسه، اتریش، نروژ و فنلاند به‌طور گسترده از سیاست صنعتی استفاده کردند. این کشورها از برنامه راهنمای سرمایه‌گذاری، کنترل دولت بر بخش مالی، ایجاد بنگاه‌های دولتی، انواع اقدامات کنترل تجاری برای نوسازی صنایع خود و رقابت با کشورهایی مانند انگلیس و درنهایت پیشی گرفتن از آنها بهره بردند.
در آخر باید اشاره کرد که سیاست‌های صنعتی به‌کار گرفته‌شده در شرق آسیا و اروپا هیچ‌گاه ضد بازار نبودند، بلکه برای کنترل گزینشی نیروهای بازار استفاده می‌شدند. کنترل نیروی‌های بازار با هدف افزایش توانایی شرکت‌های داخلی برای رقابت در بازارهای جهانی طراحی شده بود.
سابقه ملی‌گرایی اقتصادی در ایران
حمایت از تولید و اقتصاد ملی همان‌طور که در مقدمه این یادداشت آمده است، سابقه نسبتا کهنی در ایران دارد. برای مثال اولین نمایشگاه تولیدات ایرانی با عنوان «نمایش امتعه (کالا) وطنی» در سال۱۳۰۲ برگزار شد. «میرزایحیی دولت‌آبادی» که از فعالان مشروطه و رجال سیاسی ایران و البته از پیشنهاددهندگان این نمایشگاه بود در کتاب «حیات یحیی» اطلاعات بسیار جالبی ارائه کرده است: «غرفه‌های تکیه‌دولت میان ولایت‌ها و ایالت‌های ایران و تجار و اصناف تهران تقسیم‌شده، به زودی پراز اجناس نفیس شده، مزین می‌گردد... تاسیس نمایشگاه امتعه وطنی برای اول‌دفعه هیجان غریبی در ولایت‌ها و مراکز تولید کرده، نمونه بهترین امتعه ایران برای نمایش‌دادن حاضر می‌شود... می‌توان گفت سنگ اول بنای توسعه اقتصادیات و تکمیل نواقص امتعه وطنی به واسطه این نمایشگاه گذارده شده است و از یک یا دو اندیشه هزارها فکر و اندیشه تولید گشته است، به‌طوری‌که می‌توان امیدوار بود درِ بسته‌ای به‌روی مملکت گشوده شود.»
یک سال قبل از این نمایشگاه، «قانون استعمال البسه وطنی» که استفاده از پارچه ایرانی برای لباس کارمندان دولت و نظامیان را الزامی می‌کرد و تخلف از آن جریمه داشت در مجلس شورای ملی تصویب شد. در دوران پهلوی اول هم، توجه به تولید ملی و به‌ویژه نمایشگاه‌های اقتصادی بسیار مورد توجه قرار گرفت. در سال۱۳۲۰ نمایشگاهی با عنوان نمایشگاه کالای ایران افتتاح شد. هرچند تمام این تلاش‌ها به‌صورت موردی و بدون یک جهان‌بینی مشخص و مبتنی بر ادبیات توسعه صنعتی بود. تنها در دهه چهل بود که حمایت‌گرایی و ملی‌گرایی اقتصادی ایران شکلی حساب‌شده و علمی به خود گرفت. در این دوره وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بانک مرکزی سه ضلع این ملی‌گرایی اقتصادی بودند که از تمام ابزارهای در اختیار دولت برای تقویت اقتصاد ملی و به ویژه توسعه صنعتی بهره می‌بردند. دکتر علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد وقت، مجموعه‌ای از سیاست‌های تجاری و صنعتی را برای تقویت شالوده بخش تولیدی به‌کار برد.
حمایت تعرفه‌ای از تولید داخل، تدوین راهنمای سرمایه‌گذاری صنعتی، کمک به تامین مالی صنایع جدید، ارتباط مداوم و ویژه با فعالان اقتصادی بزرگ، کمک‌های فنی و مدیریتی از طریق تاسیس سازمان گسترش و نوسازی و سازمان مدیریت صنعتی، تاسیس بنگاه‌های دولتی در زنجیره‌های مورد نیاز بالادست که بخش خصوصی توانایی سرمایه‌گذاری و مدیریت آن بخش‌ها را نداشت؛ تشویق صادرات، ایجاد انحصار موقت و... چند نمونه از سیاست‌های به‌کاررفته توسط وزارت اقتصاد دهه چهل است. کارآمدی (به معنی اثرگذاری و امکان‌پذیری) و جامعیت (گستردگی سیاست‌های حمایتی) دو ویژگی ملی‌گرایی اقتصادی دهه چهل بود که برای یک دهه رشد دو رقمی و تورم زیر ۵درصد را رقم زد. با برکناری وزیر اقتصاد و خروج نخبگان از مدیریت اقتصاد، شیوه حکمرانی اقتصادی کشور تغییر کرد. یکی از اولین اقدامات وزیر جدید، صدور مجوز برای تولید مبتنی بر مونتاژ بود.
دکتر عالیخانی به صراحت از این سیاست انتقاد می‌کند و معتقد است که وقتی بخش تولیدی از مرحله مونتاژ گذشته است، دلیلی برای بازگشت به مونتاژ صرف وجود ندارد. اخراج مشاور ژاپنی صنایع دستی که وزیر قبلی برای ارتقای کیفیت سفالگران ایرانی استخدام کرده بود، نشان دیگری از عدم آشنایی یا اعتقاد وزیر جدید به سیاست صنعتی و حمایت از تولید بود. این تغییرات در مدیریت اقتصادی کشور، همراه با افزایش درآمدهای نفتی و همچنین افزایش قیمت جهانی مواد خام موجب شد اقتصاد کشور در دهه پنجاه دچار مشکلات بزرگی شود.
پس از انقلاب نیز با مصادره صنایع بزرگ و تضعیف طبقه سرمایه‌دار صنعتی، عملا توان و ظرفیت صنعتی کشور به‌شدت تحلیل رفت و با شروع جنگ شرایط بسیار سخت شد. پس از جنگ تلاش‌های موردی برای احیای صنایع کشور صورت گرفت. برای مثال سازمان گسترش و نوسازی در نیمه دوم دهه شصت و دهه هفتاد به‌طور جدی توسعه صنعت خودرو را در دستور کار قرار داد. تولید انبوه پیکان، تاسیس ساپکو برای تامین متمرکز قطعات ایران‌خودرو، سرمایه‌گذاری‌های مشترک و توسعه خودروی ملی سمند چند نمونه از مداخلات توسعه‌ای ایدرو در صنعت خودرو بود. هرچند همزمان سرکوب قیمت و بدبینی نسبت به همکاری‌های خارجی شرایط توسعه صنعت خودرو را ناهموار کرد. تا به امروز هم حمایت از صنعت خودرو با سیاست‌های ضد این صنعت عجین شده است.
برای مثال از سال۹۷ که واردات خودرو ممنوع شد (البته به‌دلیل بحران ارزی دولت و نه برای حمایت از صنعت)، انتظار می‌رفت که صنعت خودروسازی از بازار داخلی محافظت‌شده نهایت استفاده را ببرد. ولی در عوض به‌دلیل قیمت‌گذاری غیرمنطقی دولتی، زیان انباشته دو خودروساز بزرگ کشور از همان سال به‌شدت افزایش یافت. علاوه بر این، تحریم‌ها در زنجیره تامین خودروسازان اختلال ایجاد کرد و دریافت کمک فنی از خارج و همکاری با خودروسازان خارجی را تقریبا غیرممکن کرده است. در این شرایط و با این سیاست‌های ضدتولیدی نمی‌توان انتظار توسعه صنعت خودرو را داشت.
این رویه «یک بام و دو هوا» در سیاست‌های حمایتی یا به عبارت دیگر ملی‌گرایی اقتصادی در سایر حوزه‌های صنعتی هم به چشم می‌خورد. برای مثال صنعت لوازم خانگی پس از ممنوعیت واردات سال۹۷ با رشد قابل توجهی مواجه شد. دولت هم با تامین مالی بنگاه‌های بزرگ زمینه را برای رشد کمّی تولیدکنندگان داخلی لوازم خانگی مهیا کرد. با این حال دولت به جز این دو سیاست (هرچند ممنوعیت واردات هم به‌دلیل مدیریت منابع ارزی بود و نه با نیت حمایت از تولید داخل)، هیچ سیاست و ابزار دیگری برای توسعه این صنعت نسبتا پیچیده و مهم به‌کار نگرفت. به عبارت دیگر می‌توان گفت که توسعه صنعت لوازم خانگی هیچ‌وقت به‌عنوان یک اولویت اساسی و مهم برای دولت مطرح نبود تا همه توان و انرژی خود را صرف توسعه آن کند. نه تنها توسعه این صنعت در اولویت نبود، بلکه دولت با مداخله در بازار لوازم خانگی از طریق قیمت‌گذاری و سایر مداخلات تنظیم بازاری مشکلاتی هم برای این صنعت به‌وجود آورد.
لزوم اصلاح ملی‌گرایی اقتصادی ایرانی
واقعیت این است که حمایت تعرفه‌ای یا ممنوعیت واردات به خودی خود موجب توسعه صنایع داخل نمی‌شود. شاید زمینه را برای رشد نسبی برخی صنایع داخلی فراهم کند (مانند آنچه در چند سال اخیر در ایران اتفاق افتاد) ولی به هیچ عنوان حمایت تعرفه‌ای صرف و در برخی موارد تخصیص وام برای رقابت‌پذیر شدن صنایع کافی نیست. تجربه‌های موفق سایر کشورها و همچنین تجربه دهه چهل نشان می‌دهد موفقیت در توسعه صنعتی و ارتقای اقتصاد ملی در گرو حمایت همه‌جانبه و در اولویت «اول» بودن تولید داخل است. ازاین‌رو نیازمند احیا و اصلاح ملی‌گرایی اقتصادی مبتنی بر ادبیات علمی و شرایط کشور هستیم. شعارها و سیاست‌های پراکنده در حمایت از تولید نه تنها موجب توسعه صنعتی نمی‌شود، بلکه می‌تواند آثار ضدتولیدی هم داشته باشد.
برای مثال تاکید بیش از اندازه بر خودکفایی در شرایطی که زنجیره تولید اکثر صنایع در تقسیم کار جهانی معنی پیدا می‌کند، می‌تواند مخرب باشد. در مثالی دیگر می‌توان به قانون ممنوعیت واردات کالاهای نهایی که تولید داخل دارند اشاره کرد که باعث شده است برخی صنایع در تامین نهاده‌های خود دچار مشکل شوند. برای احیای ملی‌گرایی اقتصادی لازم است که الیت حاکم (افراد و نهادهای دولتی و حاکمیتی) عزم جدی برای حمایت از تولید داخل و افزایش صادرات داشته باشند. وقتی تولید داخل در اولویت «اول» قرار گرفت، تمام دستگاه‌ها و سیاست‌ها باید در راستای حمایت از تحقق این هدف سازمان‌دهی شوند. به علت ظرفیت محدود دولت بهتر است که چهار/ پنج رشته صنعتی انتخاب‌شده و در اولویت حمایت قرار گیرند. وزیر صنعت، وزیر اقتصاد، رئیس بانک مرکزی و رئیس سازمان برنامه در ارتباط مستقیم با بنگاه‌های بزرگ این چهار رشته صنعتی قرار گرفته تا از نزدیک با مسائل و مشکلات آنها آشنا شوند و موانع پیش روی این صنایع را رفع کنند.
همچنین مراکز تحقیقاتی دولتی و نیز دانشگاه‌ها باید حمایت از تحقیقات مورد نیاز این صنایع را در دستور کار قرار دهند. سالانه هزاران میلیارد تومان صرف نظام دانشگاهی و تحقیقاتی کشور می‌شود، بدون اینکه ارتباط مستقیمی با عملکرد صنعتی کشور داشته باشد. سازمان گسترش و نوسازی حداقل بخشی از توان خود را برای ارتقای صنایع تولیدی (و نه استخراجی و منبع‌محور) اختصاص دهد. سازمان مدیریت صنعتی می‌تواند به‌طور خاص به ارتقای مهارت‌های سازمانی بنگاه‌های فعال در این چهار رشته صنعتی کمک کند. سازمان شهرک‌های صنعتی هم می‌تواند با اختصاص حداقل چهار شهرک صنعتی ویژه به این چهار رشته منتخب، زمینه خوشه‌سازی و نزدیکی جغرافیایی این صنایع و صنایع مرتبط با آنها را فراهم کند. اینها نمونه‌هایی از ملی‌گرایی اقتصادی مبتنی بر ادبیات علمی و تجربیات توسعه صنعتی است. بی‌توجهی به ادبیات علمی و تجارب کشورها باعث شده است در سال‌های اخیر موضوع حمایت از تولید در سطح شعار باقی بماند و تقریبا هیچ تلاش جدی برای ارتقای صنعتی و رشد کمّی و کیفی تولیدات داخلی صورت نگیرد.
