همگرایی ادبیات توسعه صنعتی

توسعه صنعتی از نگاه یونیدو

در دو قسمت قبلی از سری یادداشت‌های «همگرایی ادبیات توسعه صنعتی»، چارچوب اقتصاد ساختارگرایی جدید و الگوی توسعه کشورهای شرق آسیا موسوم به پرواز غازها ارائه شد. هرچند در ظاهر این دو رویکرد متفاوت از هم هستند و در بستر تاریخی و جغرافیایی جداگانه‌ای ظهور کردند (اقتصاد ساختارگرایی جدید در سال‌های اخیر توسط اقتصاددان ارشد بانک جهانی اهل چین، پروفسور جاستین ییفو لین توسعه یافت؛ درحالی‌که الگوی پرواز غازها توسط کاناما آکاماتسو، اقتصاددان ژاپنی در دهه۱۹۳۰ مطرح شد) ولی از فروض مشابهی برخوردارند. برای مثال هر دو رویکرد بر توالی صنعتی شدن از صنایع سبک و ساده به سمت صنایع سنگین و پیشرفته تاکید دارند. همچنین به بخش خصوصی اولویت می‌دهند و نقش دولت را به‌عنوان مکمل و حامی بخش خصوصی معرفی می‌کنند. در نهایت هر دو رویکرد بر انتقال دانش تولیدی از طریق سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و بنگاه‌های فراملیتی تاکید دارند. در سومین قسمت از سری گزارش‌های «همگرایی ادبیات توسعه صنعتی» به سراغ الگوی ارائه‌شده توسط سازمان توسعه صنعتی ملل متحد (یونیدو) رفتیم. چارچوب یونیدو بر خلاف دو الگوی قبلی ریشه شرقی ندارد و توسط یک نهاد بین‌المللی ارائه می‌شود. ازاین‌رو توجه به الگوی ارائه‌شده توسط این سازمان که تا حد زیادی عصاره ادبیات نظری و تجربیات جهانی در چند دهه اخیر است، جالب توجه است. لازم به ذکر است که سازمان یونیدو چندین سال است که به‌طور حرفه‌ای به کشورهای در حال توسعه در تدوین برنامه توسعه صنعتی خود خدمات مشاوره‌ای ارائه می‌دهد.

الگوی توسعه صنعتی یونیدو

سازمان توسعه صنعتی ملل متحد (یونیدو) از معدود نهادهای بین‌المللی با دغدغه توسعه صنعتی است. از اینرو ادبیات توسعه یافته در این نهاد بین‌المللی تا حد زیادی متاثر از ادبیات توسعه صنعتی است که ترکیبی از اقتصاد نئوکلاسیک و سنت توسعه‌گراست. از منظر یونیدو وجود شکست در بازار، مداخله بخش عمومی را توجیه می‌کند. ابزارهای مختلفی برای واکنش به نارسایی‌های بازار وجود دارد؛ از مالیات، یارانه و اقدامات نظارتی مشخص گرفته تا تعیین قوانین و استانداردها و ارائه کالاهای عمومی. سیاست صنعتی می‌تواند نظام انگیزشی بنگاه‌ها را تغییر دهد تا هزینه‌های زیست‌محیطی کاهش یابد. اطلاعات مورد نیاز را فراهم یا موانع را برطرف کند تا بنگاه‌ها بتوانند به‌طور موثرتری از منابع کشور بهره ببرند و از مزیت نسبی موجود استفاده کنند.

با این حال، رویکردهای استاندارد شکست بازار اقتصادی و مزیت نسبی این نکته را در نظر نمی‌گیرند که الگوهای تغییر ساختاری نیز می‌توانند به صورت ارادی ایجاد شوند و اغلب هم ایجاد می‌شوند. تنوع و ارتقای صنعتی در کشورهای در حال توسعه اساسا مربوط به ایجاد قابلیت‌های فناورانه است که از تصمیمات آگاهانه و هدفمند کارآفرینان و بنگاه‌ها برای سرمایه‌گذاری، تسلط، انطباق و بهبود فناوری‌های موجود یا ایجاد فناوری‌های جدید ناشی می‌شود. دستیابی به قابلیت‌های لازم فناورانه مورد نیاز برای ایجاد تغییرات قابل توجه در ساختار صنعتی مستلزم یادگیری طیفی از مهارت‌های فنی، مدیریتی و سازمانی در سطح شرکت و صنعت است و مستلزم تلاش و زمان قابل توجهی است. این مساله به دور از یک فرآیند خودکار است و باید در سراسر آن انتخاب‌هایی صورت گیرد. این انتخاب‌ها گاهی بر اساس پیش‌بینی بنگاه از تحولات مزیت نسبی پویا است؛ یعنی تغییرات بلندمدت در قیمت‌های بین‌المللی، هزینه‌های عوامل تولید و فناوری و اینکه این تغییرات چگونه بر ساختارهای صنعتی موجود تاثیر می‌گذارند. تصمیمات همچنین می‌تواند نتیجه به چالش کشیدن مزیت نسبی موجود و پویا و ریسک کردن از طریق آزمون و خطا باشد.

رویکرد یونیدو به سیاست صنعتی، درحالی‌که از دیدگاه‌های استاندارد اقتصادی استفاده می‌کند، راهبردی نیز هست. اصطلاح راهبردی به موقعیت بلندمدت یک کشور در بستر اقتصاد جهانی‌شده اشاره دارد. رویکرد سیاست صنعتی راهبردی یونیدو (SIP) به‌عنوان مداخلات دولت با هدف هدایت فعالیت‌های اقتصادی، به‌ویژه ساختار درون و بین بخشی تولید، به سمت حوزه‌هایی تعریف می‌شود که انتظار می‌رود چشم‌اندازهای بهتری برای رشد اقتصادی داشته باشند.

SIP مبتنی بر درک روندهای جهانی و عوامل محلی، در دسترس بودن قابلیت‌های داخلی و پتانسیل کشورها برای کسب مهارت‌های لازم توسعه یافته است. SIP شامل ایجاد یک چشم‌انداز و اهداف روشن است که در آن یک کشور خاص می‌خواهد صنایع خود را در کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت در چه موقعیتی قرار دهد. در این مسیر چه صنایعی به «پیشرانان» این موقعیت تبدیل می‌شوند و چگونه چشم‌انداز به‌دست می‌آید؛ از جمله اینکه هر صنعت در بستر بین‌الملل چه جایگاهی خواهد داشت. بنابراین SIPها باید اهداف مختلف و مجموعه اقدامات مرتبط را همسو کنند. اهداف کلیدی در این رابطه شامل گسترش ظرفیت‌های تولیدی موجود، درگیر شدن در صنایع جدید، ایجاد پیوندهای جدید، بهبود بهره‌وری و مشارکت در بخش‌های پویای بازار جهانی است. اگرچه ترسیم مرزهای دقیق بین این ابعاد در واقعیت آسان نیست، با این حال می‌توان به‌طور کلی سه استراتژی صنعتی مکمل و مرتبط را تشخیص داد و آنها را با انواع مختلف تغییرات ساختاری مرتبط کرد.

- هدف استراتژی‌های تنوع‌بخشی صنعتی، انتقال به صنایع جدید (تغییر ساختاری بین‌صنعتی)، بنابراین به پرورش فعالیت‌های تولیدی که تاکنون وجود نداشته است، اشاره دارد.

- استراتژی‌های توسعه و ارتقای صنعتی بر فعالیت‌های تولیدی موجود تمرکز دارند و شامل افزایش ظرفیت، ارتقای محصول، ارتقای فرآیند و ارتقای عملکردی (تغییر ساختاری درون صنعت) می‌شوند.

- هدف استراتژی‌های تعمیق صنعتی ایجاد پیوندهای پسینی و پیشینی و مکمل‌ها در یک صنعت (تغییر ساختاری درون صنعت) است.

برای طراحی سیاست صنعتی، دولت‌ها باید تصمیم بگیرند که می‌خواهند از کدام صنایع موجود حمایت کنند، چه صنایع جدیدی را تاسیس کنند و در چه صنایعی پیوندهای داخلی عملیات‌های تولیدی را بهبود ببخشند. از یک طرف این تصمیم باید مبتنی بر درک عمیق از «جذابیت نسبی» صنایع تولیدی برای کشور مربوطه در سطح توسعه فعلی و آینده آن باشد. از طرف دیگر، باید اذعان کرد که پتانسیل‌های نسبی صنایع مختلف در یک کشور مشخص، به الزامات آن صنایع از نظر قابلیت‌های فناورانه و ساختار عوامل تولید بستگی دارد. ازاین‌رو موضوع «امکان‌پذیری» توسعه صنایع اهمیت پیدا می‌کند. درحالی‌که توسعه برخی صنایع در مراحل اولیه توسعه امکان‌پذیر است و نیازمند توانمندی‌های فناوری محدودی است، فعالیت‌های دیگر به توانمندی‌های پیشرفته متکی هستند و بنابراین توسعه آنها فقط در درازمدت ممکن می‌شود.

جذابیت صنایع می‌تواند از چند بعد ارزیابی شود:

* محور رشد، به پتانسیل‌های رشد اقتصادی که صنایع مختلف برای یک کشور در سطح توسعه فعلی داشته و همچنین ظرفیت آنها برای کمک به توسعه بخش‌های دیگر توجه دارد. عوامل بازار جهانی مانند اندازه بازار، رشد بازار و شدت رقابت نیز بر این موضوع تاثیر می‌گذارد. به‌عنوان مثال این واقعیت که امروزه چین در چندین محصول در بازار جهانی مسلط است، قطعا از جذابیت این فعالیت‌ها برای سایر کشورهای در حال توسعه می‌کاهد. با این حال، سیاست‌های صنعتی باید همیشه توازن اقتصادی و اهداف اجتماعی و زیست‌محیطی را در نظر بگیرد. بنابراین باید شامل ارزیابی اثر بر توسعه پایدار نیز باشد.

* برای اطمینان از تمرکز بر کاهش فقر، تاثیر اشتغال‌زایی رشته‌فعالیت‌های مختلف و همچنین جنبه‌های رشد فراگیر نیز باید مورد بررسی قرار گیرد. از این منظر باید توجه شود که یافته‌ها نشان می‌دهد مسیر صنعتی شدن منابع‌محور معمولا نسبت به تولیدات کارخانه‌ای کاربر با نابرابری بیشتری همراه بوده است.

* از منظر زیست‌محیطی، اثرات زیست‌محیطی هر صنعت باید مورد توجه قرار گیرد؛ زیرا نگرانی‌های زیست‌محیطی و تغییرات اقلیمی به‌طور خاص در آینده نزدیک به‌طور فزاینده‌ای بر مسیر صنعتی شدن کشورهای در حال توسعه تاثیر خواهد گذاشت. یک روش موثر در نظر گرفتن پیامدهای زیست محیطی تغییر ساختاری، مقایسه کارآیی انرژی بخش‌های مربوطه، بازده مواد و همچنین اثرات کاهش منابع است.

راهبردهای صنعتی همواره با داد و ستدهایی میان اهداف اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی مواجه است. اگرچه یک تحلیل تطبیقی دقیق از جذابیت صنایع در این سه بعد می‌تواند تصمیمات سیاستی را آگاه سازد؛ ولی درنهایت ضرورت اعمال قضاوت و مشارکت ذی‌نفعان هرگز از بین نخواهد رفت.

علاوه بر ارزیابی جذابیت، امکان‌پذیری راهبردهای صنعتی نیز باید مد نظر قرار گیرد. درحالی‌که برخی فعالیت‌ها بلافاصله قابل اجرا هستند؛ زیرا با برخورداری عوامل تولید، قابلیت‌های فناورانه و... حال کشور مطابقت دارند، توسعه بعضی از فعالیت‌ها فقط در آینده امکان‌پذیر است؛ چراکه موفقیت در چنین حوزه‌هایی به‌طور مثال نیازمند پیشرفت قابل توجه قابلیت‌های فناورانه است. پس در بعد امکان‌پذیری دو محور قابلیت‌های فناورانه و داشته‌های اولیه کشور مد نظر قرار می‌گیرد.

برخورداری از عوامل تولید

برخورداری از عوامل تولید در ادبیات اقتصادی معمولا به مقدار زمین، نیروی کار، سرمایه و کارآفرینی که یک کشور در اختیار دارد و می‌تواند برای تولید به‌کار گیرد، اطلاق می‌شود. کشورهایی که منابع زیادی دارند، درصورتی‌که همه چیزهای دیگر برابر باشند، نسبت به کشورهایی که عوامل تولید اندکی دارند از رفاه بیشتری برخوردار هستند. با این حال، توسعه نهادهای سالم برای دسترسی و توزیع عادلانه این منابع ضروری است تا یک کشور بیشترین منفعت را از داشته‌های خود ببرد. ازاین‌رو فرض می‌شود کشوری که دارای نیروی کار فراوان است احتمالا در صنایع کاربر مزیت دارد و کشوری که دارای سرمایه فراوان است در صنایع سرمایه‌بر مزیت دارد. ازاین‌رو انتقال صنایع کاربر به کشوری مانند چین را معمولا به نیروی کار فراوان این کشور نسبت می‌دهند. با این حال مشخص شده است که انتقال صنایع به سایر نقاط دنیا صرفا بر اساس دسترسی به نیروی کار ارزان نیست و آن کشور باید از قابلیت‌های تولیدی مورد نیاز این صنایع برخوردار باشد. از همین رو استدلال می‌شود که کشورهای آفریقایی به‌رغم داشتن نیروی کار فراوان و ارزان به‌دلیل عدم برخورداری از قابلیت‌های تولیدی، در جذب صنایع کاربر چندان موفق نبودند.

قابلیت‌های فناورانه

قابلیت‌های فناورانه به‌عنوان نوعی دانش نهادی مختص بنگاه، متشکل از ترکیب مهارت‌های انباشت‌شده کارکنان در طول زمان استفاده می‌شود. این قابلیت‌ها مهارت‌های سازمانی و عملیاتی هستند که بنگاه‌ها علاوه بر آموزش رسمی و دانش علمی به‌منظور فعالیت به‌عنوان یک بنگاه و دستیابی به سطح بهره‌وری برای رقابت‌پذیری به آنها نیاز دارند. فراهم ساختن تجهیزات و دستورالعمل‌های عملیاتی، مالکیت معنوی، طرح‌ها یا نقشه‌ها تضمین نمی‌کند که از فناوری به‌طور موثر استفاده خواهد شد: به این معنی که بنگاه‌ها بتوانند به سطح بهره‌وری بنگاه‌های موجود و استانداردهای مورد انتظار بازار برسند. برای مثال یک بنگاه تازه‌تاسیس متشکل از کارکنان کم‌تجربه در یک صنعت احتمالا در سودآور شدن از همان ابتدا دچار مشکل شده و ممکن است هرگز سودآور نشود.

دلیل این امر این است که مهارت‌های مورد نیاز برای گرداندن یک بنگاه تنها از طریق تجربه، یادگیری به واسطه انجام دادن و حل مشکل قابل کسب است. تکرار در یک عمل منجر به افزایش بهره‌وری می‌شود، اما علاوه بر این یادگیری غیرفعال بنگاه‌ها، «تلاش‌های فناورانه» نیز باید انجام شود. به‌عنوان مثال در تولید پوشاک این امر شامل آزمون گردش و سازماندهی کار، شیوه‌های نظارت، آموزش در کارخانه، طرح‌های تشویقی کارکنان، سیستم‌های کنترل کیفیت، سیستم‌های رصد اطلاعات به‌منظور دستیابی به کیفیت و بهره‌وری است که بنگاه را به یک تامین‌کننده رقابت‌پذیر در زنجیره ارزش جهانی پوشاک بدل می‌کند.

پس قابلیت‌های فناورانه در حقیقت قابلیت‌های تولیدی موجود در یک کشور است که برای استفاده از عوامل تولیدی موجود در کشور ضروری است. با توجه به این مسائل بعضی از فرصت‌های مرتبط با مزیت نسبی شاید امکان تحقق نداشته باشند. یک اشتباه بزرگ که کشورها می‌توانند در تدوین سیاست‌های صنعتی مرتکب شوند این است که بدون انباشت مهارت‌ها و مقیاس اقتصادی مورد نیاز برای ارتقای صنایع پیشرفته شتاب به خرج دهند. با اینکه لین و مونگا در مدل شناسایی خود پتانسیل صنایعی را که با مزیت نسبی حال حاضر یک کشور تطابق ندارد، در نظر نمی‌گیرند؛ اما چارچوب جذابیت/ امکان‌پذیری بینش‌هایی درباره فعالیت‌هایی به دست می‌دهد که شاید نیازمند به چالش کشیدن مزیت نسبی فعلی کشور باشد تا قابلیت‌های فناورانه لازم برای امکان‌پذیر کردن فعالیت‌های دیگر در میان‌مدت تا بلندمدت ایجاد شود.

بر اساس این چارچوب می‌توان جذابیت و امکان‌پذیری نسبی صنایع مختلف تولیدی را برای یک کشور مشخص مقایسه کرد. علاوه بر این، همچنین لازم است از مقیاس آورده‌های بالقوه هر یک از صنایع برای کشور مربوطه ایده‌ای داشته باشیم. شکل 1 پتانسیل‌های فعلی و آینده صنایع را نشان می‌دهد. در واقع صنایع مختلف بر اساس جذابیت و امکان‌پذیری روی نمودار قرار می‌گیرند که می‌توان آنها را به چهار گروه اصلی تقسیم کرد:

1- صنایعی که توسعه آنها فورا امکان‌پذیر است؛ اما به‌طور مثال به خاطر پتانسیل محدود رشد، جذابیت نسبتا پایینی دارند. در این بخش‌ها، بهره‌برداری کوتاه‌مدت از ظرفیت‌های بلااستفاده فعلی باید مورد توجه قرار گیرد. اگر همچنان پتانسیل‌های بزرگی وجود دارد که در حال حاضر از آنها استفاده نمی‌شود، اقدامات افزایش ظرفیت در اینجا نقش اصلی دارد. اگر نسبت بهره‌برداری در حال حاضر بسیار بالاست، ارتقای فرآیندها و محصول و همچنین اقدامات تعمیقی می‌تواند در دستور کار قرار گیرد. هرچند با توجه به جذابیت پایین، این فعالیت‌ها از اولویت پایینی در راهبرد صنعتی شدن برخوردار هستند.

2- صنایعی که توسعه آنها فورا امکان‌پذیر است و جذابیت بالایی هم دارند، برای مثال به موجب چشم‌انداز رشد سریع. اگر کشورها در این بخش‌ها کمتر فعال باشند، یعنی مزیت نسبی نهفته وجود داشته باشد، برای بهره‌برداری از این پتانسیل‌ها نیاز به اقدامات فوری است. هنگامی که یک کشور تا حدی در این بخش‌ها فعال باشد، افزایش ظرفیت، ارتقا و همچنین اقدامات تعمیق‌سازی اهمیت بسزایی پیدا می‌کنند. اگر این بخش‌ها هنوز شکل نگرفته‌اند، اقدامات متنوع‌سازی به سمت این صنایع در نظر گرفته شود. ضرورت دارد دولت‌ها موانع گسترش این صنایع را برطرف کنند تا شرایط برای تبدیل آنها به مزیت نسبی حقیقی کشور فراهم شود. با توجه به جذابیت بالا، دولت‌ها باید اولویت بالایی برای این فعالیت‌ها در راهبرد صنعتی خود قائل شوند.

3- فعالیت‌هایی با جذابیت بالا که تنها در آینده امکان‌پذیر هستند؛ چراکه برای مثال نیازمند مهارت‌های فناورانه پیشرفته هستند. اگرچه کشور فعلا از مزیت نسبی (آشکار/ پنهان) در این بخش‌ها برخوردار نیست، اما کشورها نباید از پتانسیل‌های آتی که این صنایع می‌توانند فراهم کنند به‌طور کل چشم‌پوشی کنند. در عوض باید آینده‌دارترین صنایع را به‌عنوان اهداف بلندمدت با دقت انتخاب کنند و به‌صورت هدفمند در توسعه قابلیت‌های فناورانه که برای موفقیت در این بخش‌ها درآینده حیاتی هستند، سرمایه‌گذاری کنند. بدیهی است که به این منظور اقدامات متنوع‌سازی در بلندمدت ضرورت دارد. اقدامات تعمیق را نیز می‌توان در مرحله مشخصی لحاظ کرد؛ به‌عنوان مثال ایجاد خوشه‌هایی برای تقویت ارتباط بین کارآفرینان جدید و تامین‌کنندگان داخلی نهاده‌های کلیدی. البته چند نویسنده معتقدند که مداخله دولت باید منحصرا متمرکز بر بخش‌های دارای مزیت نسبی نهفته باشد. در عوض این رویکرد پویاتر در طراحی راهبردهای صنعتی اولویت بالایی به تعریف اهداف بلندمدت می‌دهد.

4- صنایعی که تنها در آینده توسعه آنها امکان‌پذیر است و از جذابیت نسبی پایینی برخوردار هستند؛ چراکه به‌عنوان مثال چشم‌انداز رشد قابل توجهی برای آنها قابل تصور نیست. بدیهی است که این صنایع در راهبرد صنعتی شدن کشور از هیچ اولویتی برخوردار نیستند. با این حال تمایز بین این بخش‌ها و بخش‌های منتخب بلندمدت احتمالا مهم‌ترین یافته برای جهت‌گیری بلندمدت یک راهبرد صنعتی است.

باید توجه داشت که بعد جذابیت می‌تواند بسته به اولویت‌های کشور، به طرق مختلف تعریف شود. برای مثال احتمالا برای کشوری با نیروی کار جوان و با نرخ بیکاری بالا، ایجاد اشتغال اولویت بیشتری نسبت به اندازه بازار داشته باشد یا در کشور دیگری کاهش ارزبری بیشتر اهمیت داشته باشد. نکته دیگر اینکه هرچند این چارچوب، منطق اولویت‌بندی را تا حد زیادی مشخص می‌کند؛ ولی همچنان استفاده از نظر ذی‌نفعان و تصمیم‌گیری سیاسی غیرقابل اجتناب است. با این حال این تصمیم‌گیری نباید خیلی دور از منطق اولویت‌بندی ارائه‌شده در این چارچوب باشد.

حالا می‌توان با جانمایی مفهومی صنایع مختلف مسیر توسعه صنعتی را مشخص کرد. توسعه اقتصادی نیازمند تولید محصولات با پیچیدگی‌های بیشتر است. با این ملاحظه که توانمندی‌های مولد مورد نیاز برای تولید محصولات پیچیده به مرور انباشت شده است و کشورها نمی‌توانند بدون کسب توانمندی تولید محصولات ساده، در تولید محصولات پیچیده موفق شوند. صنایع تولیدی بر اساس پیچیدگی به طرق مختلف دسته‌بندی می‌شوند. یکی از این دسته‌بندی‌ها را سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) بر اساس شدت فناورانه انجام داده است که از سال1980 به‌طور مداوم مورد بازنگری قرار می‌گیرد. به‌طور کلی دو لیست برای محصولات فناوری بالا ارائه شده است: الف. لیست صنایع تولیدی یا رویکرد بخشی و ب.لیست تولیدکنندگان یا رویکرد محصول.

اساس رویکرد بخشی بر سه شاخص زیر استوار است:

1. هزینه تحقیق و توسعه نسبت به ارزش‌افزوده

2. هزینه تحقیق و توسعه نسبت به تولید

3. هزینه تحقیق و توسعه صرف‌شده در محصولات سرمایه‌ای و واسطه‌ای خریداری‌شده.

 بر این اساس، چهار دسته برای صنایع تولیدی تعریف شده که در جدول نشان داده شده است. حال اگر این صنایع را در چارچوب مفهوم جذابیت/ امکان‌پذیری قرار دهیم، تصویر بهتری از مسیر توسعه صنعتی به دست می‌دهد. البته باید توجه داشت که مسیر صنعتی شدن کشورها همیشه با حرکت ورای مزیت نسبی همراه بوده و این تلاش برای ارتقای امکان تولید محصولات پیشرفته‌تر، هرچند باید حساب‌شده باشد؛ ولی کلید رهایی از تله درآمد متوسط است.

اصول سیاستگذاری صنعتی

با تکیه بر تجربیات گذشته در برنامه‌های یونیدو و سایر سازمان‌ها و همچنین ادبیات سیاست صنعتی، تعدادی از اصول را می‌توان استخراج کرد که فرآیندهای سیاستگذاری استراتژیک صنعتی را اطلاع‌رسانی کرده و بر آنها حاکم است:

«نه» به راه‌حل یکسان برای همه one size fits all

تغییرات ساختاری تحت شرایط بسیار متفاوتی اتفاق می‌افتد و شرایط مکانی، ملی و منطقه‌ای مربوطه اهمیت دارند. ازاین‌رو، راه‌حل‌های سیاستی قدیمی «یکسان برای همه» دیگر قابل اجرا نیستند، در عوض، مداخلات مبتنی بر بستر ضروری است. این امر هم نیازمند یک چارچوب مستحکم مبتنی بر شواهد است که مبتنی بر تجربیات صنعتی‌سازی موجود باشد و هم برای درک کامل شرایط خاص در یک کشور خاص، از جمله درک روشنی از اینکه چه چیزی در شرایط معین کار می‌کند و چه چیزی جواب نمی‌دهد، کارآمد باشد. آزمون و خطا بخش مهمی از این رویکرد جدید سیاستی است و تحقیق درباره فعالیت‌های اقتصادی جدید، شناسایی ساختارهای هزینه و آزمایش سیاستی را تشویق می‌کند.

حامی و ناظم

در چارچوب جدید، دولت نقش ویژه‌ای ایفا می‌کند تا به اندازه کافی به بخش خصوصی در فرآیند کشف هزینه و شناسایی محصولات جدید کمک کند. وظیفه دولت در این رویکرد دو طرفه است. دولت نه تنها باید از کارآفرینان در جست‌وجوی فرصت‌های ارتقا و تنوع جدید حمایت کند، بلکه باید نظم و انضباط را اعمال کند و درصورت عدم دستیابی به تغییرات پیش‌بینی‌شده، کمک‌ها را خاتمه دهد. حیات اقتصادی پروژه‌های جدید اغلب به یارانه‌های مستمر دولتی بستگی دارد و در نتیجه «صنایع نوپا هرگز به بلوغ نمی‌رسند». سیاست‌های صنعتی موفق تنها به انتخاب برندگان محدود نمی‌شود، بلکه باید شامل رها کردن بازنده‌ها نیز شود. کارآفرینان باید بدانند که حمایت دولت محدود به زمان (بندهای غروب آفتاب) و مبتنی بر عملکرد است. کسانی که اجرا نکنند و صرفا به دنبال رانت باشند، حمایت نمی‌شوند. این عامل رویکرد همچنین نیازمند یک بوروکراسی دولتی یا تیم اصلاحی توانمند برای نظارت و ارزیابی این‌گونه تلاش‌ها است.

اطمینان از اثربخشی

منابع محدود عمومی و خصوصی در کشورهای در حال توسعه ایجاب می‌کند که مداخلات SIP به اثرات پایدار دست یابد. بنابراین مداخلات SIP باید تضمین کند که:

* مداخله دولت محدودیت‌های خاصی را هدف قرار دهد؛ زیرا منابع و قابلیت‌ها محدود و کم هستند. اولویت‌بندی به معنای شناسایی و تمرکز بر «محدودیت‌های» کلیدی، شکست بازار یا سایر عوامل مانند زیرساخت، بهره‌وری، و سرمایه‌گذاری و پس‌انداز است که مانع از تغییرات ساختاری می‌شود. اثرات مثبت باید به سرعت قابل مشاهده باشد، به اصطلاح «پیروزی سریع»، به راحتی قابل ارزیابی و مدیریت توسط دولت باشد.

* قابلیت‌های مختلف مدیریتی و فناوری مورد نیاز برای طراحی و اجرای فرآیندها و اقدامات سیاستی و اطمینان از موفقیت‌آمیز بودن مداخلات سیاستی و ایجاد پویایی خودتقویت کننده در دسترس باشد. این امر همچنین مستلزم ایجاد موسسات و سازمان‌های خصوصی و دولتی موثر و کارآمد و سازوکارهای تعاملی است. اقدامات توسعه ظرفیت قوی در سطوح چندگانه برای تقویت قابلیت‌های خاص باید بخشی از مداخلات سیاستی باشد.

* امکان‌سنجی اقتصادی یک بخش یا فعالیت مورد بررسی قرار گیرد. قبل از تصمیم‌گیری برای «ایجاد» مزیت‌های نسبی جدید با شروع از سطح فعلی قابلیت‌ها، تعیین نرخ امکان‌پذیری برای بهبود، افزایش مورد انتظار تقاضا و برآورد نسبت هزینه به فایده حمایت دولت از گزینه‌های بدیل ضروری است. تجزیه و تحلیل پرتفولیو و ارزیابی ریسک نیز باید انجام شود.

* تصمیمات مبتنی بر شواهد باشند، با حجم مناسبی از تحقیقات و توصیه‌های کارشناسان پشتیبانی‌شده و طیف وسیعی از دیدگاه‌ها و گزینه‌ها در نظر گرفته شود. پس از انجام مداخلات، این سیاست‌ها باید در معرض بازبینی مداوم و حلقه‌های بازخورد، از جمله ارزیابی مستقل شخص ثالث قرار گیرند.

جمع بندی

در آخر باید گفت که چارچوب توسعه یافته توسط یونیدو برای طراحی الگوی صنعتی شدن صرفا جنبه مشورتی دارد و اطلاعات لازم برای تصمیم‌گیری بهتر سیاستگذاران اقتصادی را فراهم می‌کند. مشاوران یونیدو هم معتقد هستند انتخاب صنایع پیشران در یک کشور در نهایت یک تصمیم سیاسی است و باید توسط الیت حاکم، البته در مشورت با فعالان اقتصادی و جامعه اتخاذ شود. رویکرد یونیدو با در نظر گرفتن دو مفهوم «جذابیت» و «امکان‌پذیری»، چارچوبی را برای انتخاب و حمایت از صنایع پیشران یک کشور معرفی می‌کند. اینکه هر صنعت تولیدی چه جذابیتی از منظر اقتصادی و اجتماعی برای کشور دارد و در عین حال آیا موفقیت در آن صنعت با توجه به داشته‌های کشور (برخورداری از عوامل تولید و قابلیت‌های فناورانه موجود) ممکن است.

نکته جالب در الگوی یونیدو، تاکید دوباره بر توالی صنعتی شدن از صنایع سبک و مصرفی به سمت صنایع سنگین و پیچیده است که در چارچوب اقتصاد ساختارگرایی جدید و الگوی پرواز غازها هم به چشم می‌خورد. همچنین الگوی یونیدو نیز نسبت به حرکت زودهنگام به سمت صنایع پیچیده هشدار می‌دهد و مساله «امکان‌پذیری» را با دو قید برخورداری از عوامل تولید و قابلیت‌های فناروانه مطرح می‌کند. نکته آخر درباره این الگوی یونیدو، توجه به مساله قابلیت‌های فناورانه است که مورد غفلت اقتصاد نئوکلاسیک قرار گرفته است. این مفهوم به وجود دانش سازمانی مورد نیاز یک صنعت خاص اشاره دارد. مفهوم قابلیت‌های فناورانه در سال‌های اخیر به یکی از مفاهیم محوری ادبیات توسعه صنعتی مبدل شده و اکثر اندیشمندان صنعتی شدن بر آن تاکید ویژه دارند.