بررسی روند تغییر نهاد وزارت و ایجاد وزارتخانه‌های جدید در جریان انقلاب مشروطه ایران
تحقق مفهوم مسوولیت
مسوول شدن وزرا در پیشگاه مجلس به تمایز وزرای مسوول از وزارتخانه‌های متعدد قبل از مشروطه و ارائه تعریفی جدید از وزارت انجامید. در برخی از بندهای قانون اساسی مشروطه به «وزرای‌مسوول» اشاره شد. در جلسات متعدد مجلس از «وزرای مسوول» سخن به میان آمد. «وزیرمسوول» در پیوند مستقیم با مشروطه و قانون و در تاکید آن به کار می‌رفت و عنصری نو در نظم سیاسی ایران محسوب می‌شد. حتی محمدعلی شاه هم وزرای مسوول را در پیوند با مشروطه می‌دید: «اکیدا به تمام وزرای مسوول امر می‌فرماییم که طبق قوانین مشروطه منتهای جد و قابلیت خود را در رتق و فتق امور مشهود و معمول بدارند.» در اعلانی که به احتمال در نیمه‌های سال ۱۳۲۵ق/ ۱۹۰۷م منتشر شده می‌خوانیم: «سابقا شاه و شاهزادگان و وزرا و حکام ظلم و تعدی می‌کردند. حالا آقایان و آقازادگان آن ظلم‌ها را می‌کنند. و الا اگر وکلای مجلس مقدس و یا وزرای مسوول و یا آقایان ملت مردمان دانا و پخته و عاقل و کامل و مشروطه‌خواه بودند...» در این عبارات آشکارا «وزرای مسوول» و «وزرا» در دو مفهوم متفاوت به کار رفته‌اند و اشاره به دو نظم سیاسی متفاوت دارند. اصطلاح وزیر مسوول که در دوره وزارت داخله مخبرالدوله و ریاست وزرایی امین‌الدوله نیز کاربرد داشت، در ماه‌های ابتدایی پیروزی مشروطیت به صورتی خاص درآمد و برای پرهیز از تداخل معنایی مفاهیم جدید با ساختارهای پیشین به کار گرفته شد. سرانجام نیز در خدمت تشکیل وزارتخانه‌های جدید به‌عنوان نهادی نو قرار گرفت.
محدود شدن تعداد وزارتخانه‌ها
پس از استقرار مشروطیت مساله شکل دستگاه اجرایی، تعداد وزیران و نقش و کارکرد آنها مورد توجه سیاستمداران قرار گرفت. به‌نظر می‌رسد طرح غیر رسمی اولیه‌ای برای تشکیل هیات دولت براساس هشت وزیر و یک رئیس‌الوزرا تهیه شده بود. این هشت وزیر در تمایز از وزرای متعدد بازمانده از دوره قبل از مشروطه «وزرای مسوول» خوانده می‌شدند، اما در عمل، در ماه‌های آغازین، جریان امور بر همان مدار سابق قرار داشت. به این معنی که در عین اینکه در حرف و نظر وزرای هشت‌گانه در برابر مجلس مسوول دانسته می‌شدند، اجرای کارها در عمل به دست وزرای متعدد سابق بود. این رجوع به روال سابق و دوگانگی میان حرف و عمل نه تنها از جانب دولت که از سوی مجلس هم بود. برای مثال در یک مورد نمایندگان مجلس در واکنش به اعلانی که در شهر منتشر شده بود، خواهان استنطاق از وزارت انطباعات شدند. حال آنکه اگر مجلس تنها وزرای هشت‌گانه را به رسمیت می‌شناخت، اساسا نباید مقامی به نام وزیر انطباعات وجود می‌داشت.
رخدادهایی چند زمینه دگرگونی این وضعیت را فراهم آورد. مجلسیان در موضوعات متعدد خواهان حضور وزرا در مجلس، پاسخگویی آنها و پذیرش مسوولیت از جانب آنها بودند. اما وزرا خودداری می‌کردند. این امر موجب نارضایتی نمایندگان شد و اعتراض‌هایی را در پی داشت. آنچه دوگانگی پیش‌گفته را به سطح کشمکش‌های سیاسی کشاند و به موضوع منازعه بدل کرد، مساله دو وزارتخانه جنگ و گمرک بود. وجود کامران میرزا نایب‌السلطنه در رأس وزارت جنگ خطر بزرگی برای مشروطه به شمار می‌آمد. از سوی دیگر بروز زمزمه‌هایی مبنی بر تجدید قرارداد استخدام بلژیکی‌ها در اداره‌های پست و ضرابخانه، اختلافات سعدالدوله با مسیو ژوزف نوز، وزیر گمرک و حساسیت جامعه ایران به بلژیکی‌ها بر شدت اختلافات افزود. نمایندگان مجلس و آزادی‌خواهان با تاکید بر تحدید تعداد وزرا و اصرار بر حضور آنان در پیشگاه مجلس، به دنبال روشن کردن جایگاه نوز در هیات دولت بودند.
با درگذشت مظفرالدین شاه، معرفی وزیران به مجلس و پذیرش مسوولیت در پیشگاه مجلس به یکی از صحنه‌های مهم تقابل محمدعلی شاه و مشروطه‌خواهان بدل شد. شاه تلاش داشت با در اختیار گرفتن دو وزارت جنگ و گمرک، نبض امور نظامی و مالی را در دست بگیرد و به این وسیله در عمل بر طریق استبداد حکمرانی کند. بنابراین، با معرفی وزرای این دو وزارتخانه به‌عنوان «وزیرمسوول» به مجلس مخالفت می‌ورزید. در بستر این رخدادها مجلس رسما خواهان معرفی وزرا و تعیین حدود تکالیف آنها شد. دو موضوع نوز و نایب‌السلطنه و خودداری وزیران از پاسخگویی موضوع مهم‌تری را پیش کشید که آن مشخص شدن حدود مسوولیت وزارتخانه‌ها بود. وزرا در مواجهه با سوالات نمایندگان از پاسخ طفره می‌رفتند و سوال مطرح‌شده را خارج از حدود وزارتخانه خود می‌شمردند. وزیر مالیه، میرزا ابوالقاسم خان ناصرالملک، در پاسخ به سوالی درباره گمرک گفت: «گمرک وزیر علی‌حده دارد باید این مطالب از او سوال شود.» ناصرالملک هم در جواب سوالی درباره اداره پست همین پاسخ را تکرار کرد. مسوولیت وزرا مستلزم معین شدن دامنه عمل آنها بود. محدود و معین شدن دامنه عمل وزارتخانه‌ها گریزگاه‌هایی از این دست را از وزیران سلب می‌کرد. مادام که عنوان‌های وزارتی متعدد قبل از مشروطه برقرار بودند و نسبت آنها با وزارتخانه‌های مسوول مشخص نبود، این امر امکان‌پذیر نمی‌شد؛ یعنی آن وزارتخانه‌های سابق یا باید به مجلس معرفی و مسوول شناخته می‌شدند، یا آنکه در وزارتخانه‌های جدید ادغام می‌شدند. به گفته آقا میرزا ابوالحسن خان، «این نمی‌شود که بگویند هشت نفر وزیر مسوول است، در حالتى که دوازده وزیر دیگر باشد. مثلا وزیر جنگ معین شد و مجلس او را شناخت، دیگر وزیر قورخانه و مخزن و... چیست. اینها را باید مدیر و رئیس گفت یا به وزارت معرفى شده و مسوول باشند.» این گفت‌وگوها سوال بسیار مهم‌تری را پیش کشید. صنیع‌الدوله، رئیس مجلس، پرسید: «وزیر یعنی چه؟ هرکس می‌داند بگوید.» درک ضرورت ارائه تعریفی معین از «وزیر» از جدا شدن این مفهوم از معانی سابق و تبدیل آن به مفهومی خاص با جایگاه، تعاریف و مرزهای جدید خبر می‌داد.
در سه ماه آغازین عمر مجلس اول مساله ترتیب هیات دولت و تعداد وزارتخانه‌ها و مسوولیت آنها موجب سخت‌ترین درگیری‌ها بین نمایندگان مجلس و حکومت‌گران سنتی شد. اهمیت این چالش از نگاه معاصران و ناظران بیرونی به حدی بود که یادداشت‌نویس سفارت انگلیس این گفت‌وگوها را اولین مذاکره‌ای دانست که در مجلس موضوع بحث شده است. روزنامه‌ها و انجمن‌ها در خارج از مجلس هم خواهان مسوول شدن وزرا و محدود شدن تعداد وزارتخانه‌ها بودند. روزنامه حبل‌‌المتین در مقاله‌ای نوشت: «در اواسط سلطنت شاه شهید (لقب ناصرالدین شاه)خواستند به تقلید از دول خارجه وزرای متعدد نصب کنند. اولیای زمان عوض اینکه عدد وزرا را موافق قواعد علمی محدود نگاه بدارند، به یک سفاهت عجیب، چهل پنجاه نفر اشخاص بی‌کار و بی‌ربط را به اصطلاح خود وزیر قرار دادند. در ترتیب هیات وزرا آنچه به قانون علمی مقرر شده این است که عدد وزرا باید محدود باشد.» روزنامه ندای وطن درباره بی‌ترتیبی وزارتخانه‌ها آورد: «مثلا وزیر گمرک، وزیر تلگراف، وزیر پست اگرچه رسما وزیر خوانده می‌شوند... ناچار راجع به مالیه است.» مساله از منازعات و گفت‌وگوهای مجلس و روزنامه‌ها فراتر رفت. در انجمن‌ها ضمن تمجید از میرزارضای کرمانی، از کشتن وزرا در صورت عدم قبول مسوولیت از جانب آنها سخن به میان آمد. در جلسه ۱۹ ذی‌حجه مجلس شورای ملی، آقا سید محمدتقی با اشاره به گفت‌وگوهای انجمن‌ها و مجالس عمومی گفت: «نباید به آنها گفت که اگر وزرا نیامدند و خود را مسوول ندانستند ما آنها را می‌کشیم یا به زور می‌آوریم حاضر می‌کنیم که خودشان را مسوول مجلس بدانند.»
بر بستر این رخدادها روزهای پایانی سال ۱۳۲۴ق/ ۱۹۰۶م شاهد نخستین دور رویارویی جدی محمدعلی شاه با مجلس و مشروطه‌خواهان بود. موضوع برجسته اختلافات مدلول فرمان صادرشده توسط مظفرالدین شاه در ۱۴ جمادی‌الثانی بود. شاهدان و روایتگران تاریخ مشروطه کشمکش‌های آن مقطع را بر سر مشروطه دانستن یا ندانستن نظام حکومتی ایران بعد از آن فرمان ارزیابی کرده و سایر درخواست‌ها و موضوعات آن روزها را فاقد اهمیت دانسته‌اند. در واقع این بحث آن‌قدر مهم و حیاتی بود که سایه سنگین آن مانع دیده‌شدن زمینه‌ها و پیامدهای مهم آن رویارویی شد. مساله فقط لفظ مشروطه نبود. «نواقص نظام‌نامه اساسی» مضمون مهم تلگراف‌ها و مذاکرات آن روزها بود. موضوع «وزرای مسوول» و تعداد وزارتخانه‌ها نقش مهمی در آن میانه داشت. توضیح آنکه بیشتر بندهای قانون اساسی مشروطه ناظر بر اساس مجلس و انتخاب وکلا و بعضی حقوق مجلس بود و به احتمال، به علت اضطرار، «حقوق ملت و حدود دولت و سلطنت را تحت مذاکره نیاوردند.» در قانون اساسی مشروطه تعداد وزارتخانه‌ها مشخص نشده بود. به این ترتیب، این قانون درباره مسائل مورد اختلاف در منازعات ذی‌حجه ۱۳۲۴/ ژانویه ۱۹۰۷ ساکت بود. مسوول بودن وزرا و محدود و معین بودن تعداد آنها گامی اساسی در جهت تکمیل مشروطیت به شمار می‌آمد و به‌منزله تایید مشروطه بودن حکومت ایران از جانب شاه تلقی می‌شد. این مضمون در جلسه غیر رسمی خارج مجلس میان نمایندگان و صدراعظم مشاهده می‌شد. سعدالدوله گفت: «در دولت مشروطه نباید وزرا مسوول باشند و غیر از وزرای معین هیچ وزیری خواه افتخاری یا رسمی باید باشد. مگر ما دولت مشروطه نیستیم و دولت به ما مشروطه نداده؟ حضرت صدراعظم فرمود خیر ما دولت مشروطه نیستیم و ابدا دولت به شما مشروطه نداده و مجلسی که دارید برای وضع قوانین است.» این تلقی از نامحدود بودن تعداد وزرا و پاسخگو نبودن وزرا در برابر مجلس احتمالا ریشه در زمینه‌های فکری وزیران داشت و یادآور مجلس شورای دولتی دوره ناصری و موقعیت وزیران در نسبت با آن بود.
اینها بخش‌هایی از گفت‌وگوهای نمایندگان و رئیس‌الوزرا در گرماگرم کشمکش‌های ذی‌حجه ۱۳۲۴/ ژانویه ۱۹۰۷ بود. جمعیت پشتیبان مجلس در بهارستان ازدحام کردند. وکلای آذربایجان در آن میان نقش مهمی داشتند. تبریز از چند روز قبل ناآرام بود. مردم از روز چهارشنبه ۲۲ ذی‌حجه/ ۶ فوریه بازارها را تعطیل کرده، در تلگراف‌خانه جمع شده بودند. از گیلان و اصفهان هم درخواست‌هایی می‌‌رسید. دو بند از درخواست‌های هفت‌گانه اهالی آذربایجان به مساله وزارتخانه‌ها اختصاص داشت. آنها خواهان محدود شدن تعداد وزرا به هشت وزیر بودند؛ به‌گونه‌ای که دولت به‌جز در زمان اقتضا و با تصویب مجلس نتواند بر عده وزارتخانه‌ها بیفزاید و وزارت افتخاری به کسی داده نشود. یعنی اسم وزارت به‌جز بر هشت وزیر مسوول در دایره دولت نباید داده شود.
پس از کش‌وقوس‌های چند و مقاومت جدی هر دو طرف در نهایت محمدعلی شاه در برابر مردم تسلیم شد و درخواست‌های مشروطه‌خواهان را پذیرفت. تعداد وزارتخانه‌ها شکل قانونی به خود گرفت. کمی بعد مشیرالدوله استعفا داد. با تلاش‌ها و مذاکرات نمایندگان و پشتیبانی سرسختانه مردم کابینه وزیر افخم با هشت وزارتخانه به‌عنوان اولین کابینه قانونی ایران بر سر کار آمد.
به دنبال این رخدادها، حدود وظایف وزارتخانه‌های هشت‌گانه و بخش‌های تابع هر یک معین شدند. وزارتخانه‌های متعدد قبل از مشروطه نام اداره گرفتند و زیرمجموعه‌های وزارتخانه‌های نو قلمداد شدند. وزارتخانه‌های خالصجات و گمرکات و وظایف آنها زیرمجموعه وزارت مالیه شدند. وزارت اوقاف و وزارت انطباعات زیرمجموعه وزارت علوم شدند. وزیر مخزن، وزیر قورخانه و وزیر ذخیره هم زیرمجموعه وزارت جنگ شدند. وزارت‌های تلگراف، پست و نظمیه هم زیرمجموعه وزارت داخله شدند. وزارت رسایل به اداره انشائات و تحریرات مبدل شد. محمدولی خان نصرالدوله، سپهدار تنکابنی، دیگر مقام وزیر پست و تلگراف نداشت، بلکه رئیس اداره تلگرافیه یا پست خوانده می‌شد. حتی نام «اداره وزارت انطباعات» که در صفحه اول روزنامه رسمی دولت ایران دیده می‌شد، از جمادی‌الاولی ۱۳۲۵ق/ جولای ۱۹۰۷م به «اداره انطباعات» تغییر یافت. تنها وزیر باقی‌مانده غیر مسوول و خارج از کابینه وزیر دربار بود که انتخاب او از اختیارت سلطنت محسوب می‌شد و جنبه تشریفاتی داشت.
گذشته از محدود و معین شدن تعداد وزیران، القاب و عنوان‌های ترکیبی با کلمه وزیر هم موقوف شدند. برخی از افرادی که القابی این چنین داشتند لقب خود را تغییر دادند. «وزیر مخصوص که بعد از امضای قانون اساسی و وزارت هشت وزیر معین اسم وزیر موقوف شد، صاحب اختیار لقب گرفت.» روزنامه‌ها به‌صراحت نوشتند: «گذشت آن زمانی که وزارت لقب بود.» نکته مهم دیگر حذف مناصب و عنوان‌های وزارتی ریشه‌دار و جایگزینی اصطلاحات نو بود.
برخی از این عنوان‌ها و مناصب مانند وزارت دفتر و وزارت لشکر سابقه‌ای دیرینه در نظام دیوانی ایران داشتند و دستگاه گسترده‌ای از افراد و سازوکارها را رهبری می‌کردند. بعد از مشروطه دیگر نامی از این نهادهای ریشه‌دار نیست. تغییر ساختاری از وزیران متعدد به چند تن معدود در عمل به‌سادگی امکان‌پذیر نبود و بلافاصله محقق نشد. دست‌کم در اوایل سال ۱۳۲۵ق/ ۱۹۰۷م عنوان‌های وزارت بنایی، تشریفات، خزانه و بقایا در نوشته‌های غیر رسمی هنوز استفاده می‌شد و در ولایات و شهرهای کوچک هنوز پیشکار مالیه را وزیر یا وزیر مالیه می‌خواندند. با همه اینها باید گفت هرچند در نامه‌های پیشکاران و لایه‌های میانی نظام اداری به این عنوان‌ها اشاره می‌شود، در نوشته‌های رسمی سیاسی و اداری آن دوره دیگر اثری از آنها نیست. به‌جز تغییر ساختاری، تغییر رفتاری وزیران از غیر مسوول به مسوول و پاسخگویی در برابر مجلس هم چندان راحت نبود. شکایت از عملکرد ضعیف وزیران همچنان ادامه داشت. روزنامه‌ها شکایت داشتند که «وزرای مسوول جدید چرا به تکالیف و وظایف خود عمل نمی‌کنند.» نمایندگان مجلس وزرا را متهم می‌کردند که «غیر از سرپیچاندن کاری دیگر ندارند.» اعتراضاتی از این دست نشان از دشواری و کندی تحقق مسوولیت وزرا در عمل داشت.
با وجود کندی و تدریجی بودن این روند در این مقطع ترکیب هیات دولت و ترتیب قوه مجریه براساس یک رئیس‌الوزرا و هشت «وزیر مسوول» تعریف قانونی یافت و طی دو سال بعد به تثبیت نسبی رسید. پس از فتح تهران و اعاده مشروطیت، بحث‌های سیاسیون در هیات‌مدیره موقت و کمیسیون فوق‌العاده، نه در ترکیب دستگاه مجریه که در ترتیب ادارات و دوایر بود و اینکه هشت وزارتخانه قانونی چگونه نظم و نسق یابند. تلاش برای «تحریر لوایح قانونی برای وزارتخانه‌ها» و «استخدام هیاتی از مشاورین خارجه» به‌منظور ترتیب دوایر دولتی از تبدیل این وزارتخانه‌ها به نهادی تثبیت‌شده خبر می‌داد.
از مقاله‌ای پژوهشی به قلم:
سیده فاطمه سادات نژاد،
سهراب یزدانی مقدم، محمدتقی مختاری
