دلایل ناکامی نظام برنامهریزی توسعه در ایران عصر پهلوی دوم
شکاف میان بخش‌های اجتماعی
رضا نیازمند، مدیرعامل سازمان گسترش و نوسازی صنایع و حسین عدل در بازدید از یک شرکت/ دهه 1340
عصر پهلوی نقطه آغازین فعالیت‌های محسوس نوسازی در ایران است. در این عصر «جوانب اثبات‌گرایانه و ابزاری تمدن مدرن» مورد تاکید قرار گرفت (وحدت، ۱۳۸۲: ۱۳). به گفته نویسندگان و اندیشمندان، ماهیت نوسازی حکومت پهلوی «اجباری و از بالا» (جهانبگلو، ۱۳۸۰: ۲۲؛ فوران، ۱۳۷۸: ۳۳۴)، «فضایی و فیزیکی» (عظیمی آرانی، ۱۳۷۸: ۱۰۵)، «اقتدارگرایانه و دولت‌مدار» (دیگار و همکاران، ۱۳۷۷: ۵۰-۳۲۰؛ غنی‌نژاد، ۱۳۷۷: ۷)، «تکنولوژیک و ابزاری» (وحدت، ۱۳۸۲: ۱۳؛ جهانبگلو، ۱۳۸۰: ۲۲)، «مبتنی بر دیکتاتوری» (کمالی، ۱۳۸۱: ۱۵۸؛ فوران، ۱۳۷۸: ۳۳۵؛ هالیدی، ۱۳۵۸؛ استمپل، ۱۳۷۸: ۳۱)، «آمرانه» (بهنام، ۱۳۷۵: ۵۸)، «تمرکزطلب و ملی‌گرایانه» (کدی، ۱۳۸۱: ۱۵۰؛ کاتوزیان، ۱۳۷۷: ۲۳۴؛ بشیریه، ۱۳۸۰: ۶۸)، «شبه‌‌مدرنیستی و مطلقه» (کاتوزیان، ۱۳۷۷: ۱۴۵؛ بشیریه، ۱۳۸۰: ۶۸) «خودکامه و استبدادی» (کاتم، ۱۳۷۴؛ کاتوزیان، ۱۳۷۷، ۱۳۸۱) بوده است. تقریبا کلیه محققان بر شکل اقتدارگرایانه و استبدادی نوسازی در این دوره تاکید می‌کنند. این نوع درک استبدادی از حکومت و تلاش‌های نوسازی آن، فقط برداشت اندیشمندان نیست، بلکه خواسته و اندیشه حاکمان این عصر بوده است. برای نمونه اسدالله علم از سیاستمداران و نزدیک‌ترین افراد به محمدرضا پهلوی، به طور تلویحی ماهیت حکومت وقت را «مطلقه همراه با تلون و بی‌عدالتی» بیان می‌کند (علم، ۱۳۷۱: ۹۹).
به طور کلی اکثر نظریات موجود، با هم در ماهیت و نوع اصلاحات در این عصر یعنی دولتی بودن، غیرداوطلبانه و ابزاری بودن آن اشتراک دارند. «دولت‌سالاری تنها شیوه اداره امور ایران در قرن بیستم بوده است» (دیگار و همکاران، ۱۳۷۷: ۳۳۶). در نوسازی دولتی و آمرانه این قرن، هدف بیشتر رشد اقتصادی بود به همین خاطر آن را «نوسازی و مدرنیزاسیون اقتصادی و فنی» خوانده‌اند (بهنام، ۱۳۷۵: ۶۵؛ فرمانفرمائیان، ۱۳۸۱: ۲۵۸). این نوسازی با نوسازی سیاسی و توجه به ابعاد فرهنگی همراه نبود و در آن «غرب‌زدگی و غرب‌گرایی» رشد یافت (بهنام، ۱۳۵۷: ۶۶).
نکته دوم در مورد ارتباط دولت با توسعه، بحث تقلیل آگاهانه یا ناآگاهانه توسعه به «عمران» بود. قطعا این اقدام با عناصر فرهنگی و ساختاری جامعه مرتبط بوده است. البته قصد نداریم تمایز روشنی میان «عمران» و «توسعه» بیابیم؛ اما واقعیت امر این است که برنامه‌های موسوم به «عمران»، توسط نخبگان غیرحساس به مسائل اجتماعی و فرهنگی به ویژه مهندسان و برنامه‌ریزان طرح می‌شد و بیشتر بر تحولاتی از جامعه تاکید می‌کرد که ابعاد فیزیکی و اکولوژیکی داشتند و به آسانی در قالب برنامه و طرح درمی‌آمدند. بنابراین عمران مفهومی بوده است که در شرایط رشد و گسترش عوامل فنی طرح می‌شد، بی‌آنکه به خواسته‌ها، قابلیت‌های فرهنگی و اجتماعی جامعه توجه کند. هدف توسعه شتابان با برنامه‌های مختلف، جایی برای حضور آشکار سنت‌ها و ارزش‌های فرهنگی نمی‌گذاشت. لذا تا مدت‌ها فرهنگ و نگرش‌های اجتماعی عمیقا تابع تصمیمات مهندسان اجتماعی تحت‌تاثیر قرار گرفته بودند، غافل از اینکه هرگز به آن تسلیم نخواهند شد. ایدئولوژی رایج نوسازی پهلوی، تکنوکراسی یا «مهندسی اجتماعی» بود. از این رو، برنامه‌های عمران و توسعه در این فضا نیز، «موضوعی صرفا علمی و فنی» بودند (فرمانفرمائیان، ۱۳۸۱: ۲۵۸)، یعنی به واقع نام‌های «مدرنیته ابزاری و تکنولوژیک» بر آن قابل اطلاق است (جهانبگلو، ۱۳۸۰: ۲۲؛ وحدت، ۱۳۸۲: ۱۳). در تفکر مهندسی اجتماعی توسعه، دولت و نظام برنامهریزی دولتی، نقش بنیادین و حتی تمام‌کننده را دارند. ریشه این تفکر را می‌توان در نظریات کینز و گالبرایت در بحبوحه جنگ دوم جهانی جست‌وجو کرد که به نقش دولت در توسعه و فعالیت‌های کلان اقتصادی اعتقاد داشتند. حاکمان عصر پهلوی (پدر و پسر)، طرفدار شدید دولتی شدن فعالیت‌ها و صنایع و تجارت خارجی بودند و اعتقادشان بر این بود که هر چیزی را که ممکن است دولتی کنند (پهلوی، ۱۳۷۱؛ مجموعه اسناد تجارت خارجی دوره رضاشاه، در معاونت خدمات مدیریت و اطلاع‌رسانی دفتر رئیس‌جمهور ۱۳۸۰). همین بینش در کارگزاران اجرایی دولتی نیز وجود داشت. فرمانفرمائیان- از مدیران ارشد سازمان برنامه- (۱۳۸۱: ۱-۲۰۰) می‌گوید: «تز سازمان برنامه و ما این بود که به وسیله دولت می‌توانیم در مکانیزم بازار دخالت کنیم و با این سرعت می‌توانیم مملکت را خیلی سریع‌تر پیش ببریم.»... «ما معتقد بودیم در یک محیط دموکراتیک، از لحاظ سیاسی، دولت می‌تواند دخالت‌هایی در کار بکند که اقتصاد را تندتر پیش ببرد.» این نوع اندیشه دولت‌‌خواهی در توسعه به کنایه «ایدئولوژی توسعه» نامیده شده است که مانند تمام شیوه‌های تفکر جمع‌گرایانه، فردستیز و در نتیجه عملا ترقی‌ستیز و نهایتا ضد توسعه است (غنی‌نژاد، ۱۳۷۷: ۷۱).
در مهندسی توسعه، ویژگی‌های ابزاری و عینی، اصل و شاید تمام توسعه قلمداد می‌شدند.
مهم‌ترین ابزار مهندسی اجتماعی یا توسعه دولت‌محور عصر پهلوی دوم، «نهاد برنامهریزی» بود. بر پایه تکنوکراسی دولتی، یک نظام و تشکیلات برنامهریزی (سازمان برنامه و بودجه) ایجاد شد که تلقی «مافیای برنامه» از آن دور از واقعیت نیست.
فرمانفرمائیان (۱۳۸۱: ۲۵۸، ۳-۲۶۲) می‌گوید من اعتقاد داشتم مافیای برنامه- یعنی اتحاد گروه‌های همفکر و معتقد به برنامهریزی- باید در تمام وزارتخانه‌ها و کارخانه‌ها دست داشته باشد.
نظام جدید برنامهریزی، با حمایت‌های مستقیم آمریکا و بانک جهانی، پنج برنامه را ساماندهی و تنظیم کرد که در طول هر یک با صرف هزینه‌های هنگفت، ناشی از درآمدهای نفتی، تحولی در بخش‌های اجتماعی ایجاد شد.
اما با وجود رخداد بعضی تحولات زیربنایی مهم در کشور در نتیجه گسترش سامان جدید، اعتقاد بر این است که این نظام در پیشبرد اهداف توسعه ملی چندان موفق نبوده است. نخست در انتقاد به نفس امر برنامهریزی و ساختار دولت‌گرای برنامهریزی در ایران گفته می‌شود. برنامه‌های ۵ ساله توسعه یکی از مصیبت‌های جهان سوم در قرن بیستم بوده است.
در ایران اقتصاد فرمانی، منجر به ایجاد جامعه دستوری، فساد مسوولان، رانت‌ها، انحراف قیمت‌ها و ... شد (مجله اقتصاد ایران ۱۳۸۳، شماره ۶۶ در سایت اینترنتی مربوطه). در گزارشی آمده است که برنامهریزی نیم قرن ایران به پیشرفت اقتصادی نینجامیده است.
پیشرفت بیشتر به‌خاطر ناسیونالیسم و کنترل بر روی نفت، تعرفه‌ها و روابط با خارجی‌ها بوده است (کدی، ۱۳۶۹: ۲۵۵). کاتوزیان (۱۳۷۷: ۳۲۳) می‌نویسد آنچه در این سال‌ها روی داد نه پیشرفت اجتماعی- اقتصادی بود و نه مدرنیسم بلکه شبه‌مدرنیسمی بود که عواید نفت آن را تسریع کرد. در منبع دیگری در نقد نظام برنامهریزی آمده است با همه کوشش‌های دولت، سازمان برنامه و بودجه قادر نبود تغییرات مورد نیاز در جامعه را برای رشد حقیقی اقتصادی فراهم کند. نخست اینکه، هدف برنامه‌ها کاهش نابرابری اقتصادی یا پیدایش مشاغل بیشتر نبود، بنابراین تاکیدات روی تاسیس صنایع سرمایه‌بر قرار گرفت.
دوم نوسازی اقتصادی مطابق با نوسازی دستگاه سیاسی نبود. در نتیجه درحالی که رشد اقتصادی در دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۵۰ چشمگیر بود، دستگاه سیاسی دولت، توسعه‌نیافته باقی ماند و قادر نبود از عهده نیازهای یک جامعه مدرن برآید (امجد، ۱۳۹۰: ۵۲). ابراهیم رزاقی در ارزیابی وضعیت کلان برنامه‌های توسعه می‌نویسد با اجرای این برنامه‌ها، کلیه درآمدهای حاصل از صادرات نفت در ازای واردات کالا و خدمات به خارج بازگردانده شد (رزاقی، ۱۳۷۸: ۸۱).
اجرای پنج برنامه عمرانی زیر نظارت و تاثیر مستقیم و غیرمستقیم غرب، با وجود گوناگونی در آماج آنها و افزایش شدید هزینه‌های هر برنامه نسبت به برنامه پیش از آن رشد سرمایه‌داری را در ایران تشدید کرد؛ ولی توسعه به بار نیاورد و وابستگی را گسترده‌تر و ژرف‌تر کرد (همان: ۲۷۳).
مسوولان سازمان برنامه نیز در سطحی خرد با تاکید بر ضوابط برنامهریزی در کشور، به فعالیت‌های بدون ضابطه و فراتر از قوانین برنامه اشاره می‌کنند و می‌گویند: انضباط برنامهریزی در کشور رعایت نشد و همین امر باعث شد، برنامهریزی یک ورزش عبثی شود که کشور طی سی‌سال برنامه عمرانی و سازمان برنامه گرفتار آن بود. عملا برنامه‌ریزی‌های متوسط‌المدت ما، ورزش برنامهریزی بود، یعنی یک برنامهریزی ذهنی و در واقع خیالی بود (مجیدی، ۱۳۸۱: ۴۲۳).
یکی از عوامل مطرح در ناکامی برنامه‌های توسعه، قلمرو، ماهیت و الگوی برنامهریزی در کشور بوده است. مدل برنامهریزی بخشی یا برنامهریزی مبتنی بر جدول داده- ستانده از اصول برنامه‌های توسعه در ایران بوده است.
این نوع برنامهریزی در این اندیشه ریشه داشت که طراحی و اجرای چند طرح عمرانی اساسی در چند بخش استراتژیک اقتصاد، کشور را به توسعه خواهد رساند (مک لئود، ۱۳۷۷: ۸۹: توفیق، ۱۳۷۰: ۲۱-۱۳). این نوع برنامهریزی که کاملا معطوف به توسعه اقتصادی است، در اثر عوامل دیگر به‌ویژه عوامل سازمانی و محیطی، سبب نوعی شکاف میان بخش‌های اجتماعی بود که در نهایت به نابسامانی و دوگانگی ساختاری در کشور کمک کرد. فرض این نوع برنامهریزی تاکید بر نفس برنامه و اجرای آن به جای تمرکز بر فرآیند برنامهریزی بود.
این شیوه عملکرد، به برنامهریزی تنها به‌عنوان عنصر و عاملی برای توسعه توجه می‌کند، بی‌آنکه به نتایج پیامدهای آن به‌ویژه در ارتباط با عوامل ساختی و فرهنگی نظر داشته باشد. این‌گونه برنامه‌های بخشی، توازن سنتی بخش‌های مختلف جامعه را به هم زد و تعادل و توازن جدید مبتنی بر منطق جدید توسعه به‌جای آن ایجاد نشد. بخش مهم دیگری از کاستی‌ها و ناکامی‌های فعالیت‌های برنامه‌ای در کشور، به جایگاه نهادین سازمان برنامه و تفکر برنامه‌ای در کشور برمی‌گردد.
مهم‌ترین شکل آشکار آن، کم‌توجهی و بی‌اعتقادی سازمان‌های مختلف از جمله شاه به تفکر کارشناسی، ارزیابی، مطالعه و نهایتا برنامهریزی بود (ر. ک: علم، ۱۳۷۱: مقدمه؛ استمپل، ۱۳۷۸: ۱۷). در واقع تضاد بین تکنوکرات‌ها، دولت و حاکمیت، نقش اساسی را در تحقق نیات برنامه بازی می‌کرد.
سیستم دولتی اعتقادی به این‌گونه برنامه‌ها نداشت، شاه نیز تا سال‌های اوایل دهه ۵۰ بر این گمان بود که می‌توان براساس مناسبات و سازوکار سنتی و ملوک‌الطوایفی جامعه را هدایت کرد، اما کارشناسی دولت چنین اجازه‌ای نمی‌داد.
عبدالمجید مجیدی، از مسوولان سابق سازمان برنامه، (۱۳۸۱: ۴۲۵) می‌گوید از ابتدای تشکیل سازمان برنامه، همیشه به این سازمان به دیده شک و تردید نگاه می‌کردند؛ به‌خصوص شخص شاه. وی ادامه می‌دهد که تمام برنامه‌های پنج‌گانه ما تقریبا برنامه روی کاغذ بودند (همان: ۴۲۳)؛ اصول، فلسفه و سیاست‌های برنامه رعایت نمی‌شد؛ چون به آن اعتقاد نداشتند (همان: ۴۲۴).
مک لئود، نویسنده و سخنگوی مشاوران هاروارد در برنامه سوم توسعه در تحلیل خود از نگرش ایرانیان در مورد تفکر برنامهریزی می‌نویسد: انجام تغییرات اجتماعی (از طریق برنامه) در مقیاس مورد نظر برای ایران، حتی اگر از طریق انقلابی صلح‌آمیز باشد، قربانیان خاص خود را می‌طلبد.
این تغییرات مستلزم درک عمیق کشور و همدردی با آن و نیازهایش، ایمان عمیق و محکم به منزلت و قابلیت‌های آن و پایمردی و ایثار در راه همه هدف‌های کشور است؛ به نظر ما فرآیند توسعه در مراحل اولیه خود بسیار بیشتر از صلاحیت‌های فنی، نیاز به این نگرش‌ها دارد (مک لئود و همکاران، ۱۳۸۰: ۵۳). شواهد و گفته‌ها نشان می‌دهد در سازمان برنامهریزی، بعضی نظرات کارشناسی و علمی مطرح می‌شد که اصحاب قدرت آن را نمی‌پذیرفتند.از طرفی گاهی افراد صاحب قدرت از جمله شاه خواسته‌هایی را مطرح می‌کردند که با نظرات کارشناسی مربوط به آن همخوانی نداشت. در این شرایط بخشی از مشکلات این بود که طراحی‌های کارشناسی با علایق، سلایق، منافع و قدرت سیاسی شروع به تعارض می‌کرد که در نهایت، امور را به اختلال می‌کشاند. جایی که قدرت سیاسی می‌خواست کار را جلو ببرد، منطق، قواعد اجتماعی و اقتصادی سد راه می‌شد و آنجا هم که تشکیلات فکری و کارشناسی مانند سازمان برنامه سعی می‌کرد عقلایی و منطقی پیش بروند، منافع و اهداف قدرت سیاسی مانع آن بود.
از مقاله‌ای به قلم مهدی طالب، استاد دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران و موسی عنبری، استادیار دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران
