بررسی سیکل‌های اقتصاد سیاسی ایران در دوره معاصر
چرخه معیوب
از «کودتای رضاشاه (۱۲۹۹) تا کودتای محمدرضاشاه (۱۳۳۲)، از «کودتای محمدرضاشاه (۱۳۳۲) تا انقلاب اسلامی (۱۳۵۷)»، از «انقلاب اسلامی (۱۳۵۷) تا پایان دوره اصلاحات (۱۳۸۴)» هر کدام یک سیکل کامل اقتصاد سیاسی هستند و از سال ۱۳۸۴ (شروع دولت احمدی‌نژاد) ایران وارد چهارمین سیکل اقتصاد سیاسی خود شده است. «نظم اجتماعی دسترسی محدود» و «ابهام (ذاتی نهفته در) تفکیک قوا» ریشه مشترک سیکل‌های مذکورند و در طول زمان سیکل‌های اقتصاد سیاسی ضمن تکرار، ارتقای تدریجی نیز یافته‌اند.
در این مقاله برای هر یک از سیکل‌های اقتصاد سیاسی مذکور دوره‌های سه‌گانه تثبیت، رشد اقتصادی و فضای باز سیاسی شناسایی و تحلیل شده‌اند. به عنوان نمونه در اولین سیکل اقتصاد سیاسی بعد از انقلاب اسلامی، دوره «انقلاب اسلامی تا پایان جنگ» به عنوان دوره «تثبیت» با هدف ایجاد عدالت و امنیت، دوره هاشمی‌رفسنجانی به عنوان دوره «رشد اقتصادی» و دوره اصلاحات به عنوان دوره «فضای باز سیاسی» با هدف افزایش سطح دسترسی‌های سیاسی تحلیل شده‌اند. در دومین سیکل اقتصاد سیاسی ایران بعد از انقلاب اسلامی که از سال ۱۳۸۴ آغاز شده دوره احمدی‌نژاد دوره «تثبیت» و اولویت نیز «امنیت و عدالت» بوده است.
از انقلاب مشروطه تاکنون اقتصاد ایران فراز و نشیب‌های فراوانی داشته است. در این میان دو انقلاب (مشروطه و اسلامی) و مجموعه‌ای از حرکت‌های اصلاحی اقتصادی و سیاسی به ثبت رسیده است. با این حال به نظر می‌رسد اوضاع سیاسی و اقتصادی ایران ضمن اینکه به صورت تدریجی در حال پیشرفت است به گونه‌ای تکراری نیز در حال وقوع است. همچنین به نظر می‌رسد در مقاطعی از دوران معاصر ایران، جنبش‌های مرتبط با افزایش سطح دسترسی سیاسی وجود داشته است که به نوعی در کلیت آنها اهداف مشابهی را خواستار بوده‌اند.
در مجموع در دوران تاریخ معاصر ایران، سیاست و اقتصاد تاثیر متقابل با یکدیگر داشته‌اند و به نظر می‌رسد می‌توان با مطالعه این تاریخ سیکل‌های اقتصاد سیاسی آن را در سطح کلی تحلیل کرد. برای تحلیل اقتصاد سیاسی و تاثیر متقابل اقتصاد و سیاست بر یکدیگر دیدگاه‌های متفاوتی ارائه شده است. علم اقتصاد در دو دهه اخیر به تدریج وارد بحث‌های میان‌رشته (از جمله اقتصاد سیاسی) شده است که از جمله آنها می‌توان به سیکل‌های سیاسی کسب و کار اشاره کرد. این سیکل‌ها بیان میکنند که دولتمردان در تهیه سیاست‌های اقتصادی و اعمال آنها علاوه بر اینکه ملاحظات اقتصادی را مدنظر قرار می‌دهند به نتایج سیاسی آن نیز توجه دارند. به عنوان مثال ممکن است دولتی که برای یک دوره چهار‌ساله حاکم بوده است در سال آخر دوره خود از سیاست‌هایی استفاده کند که موجب رونق اقتصاد شود که در نتیجه آن بتواند مجددا انتخاب شود؛ اما نتیجه این سیاست‌ها که همانا تورم است در زمانی مشخص می‌شود که دولت انتخاب شده است. به عنوان نمونه‌ای دیگر به ملاحظات سیاسی تاثیرگذار در بودجهریزی به عنوان سیکل‌های سیاسی بودجهریزی توجه می‌شود و تحلیل می‌شود که نمایندگان برای اینکه این سیگنال را به مردم بفرستند که نماینده شایسته‌ای هستند در بودجه دستکاری میکنند و این امر می‌تواند معنی انتخاب شایسته را در برخی موارد داشته باشد.
سیکل‌های سیاسی کسب و کار و سیکل‌های سیاسی بودجه تحلیل‌های میان‌مدت و کوتاه‌مدت ارائه می‌دهند. برای اینکه مطالعه فراتر از آن برود و به دوره‌های بلندمدت برسد لازم است تحلیل‌های اقتصاد سیاسی دیدگاه خود را عمیق‌تر کنند و تعامل اقتصاد و سیاست را در بلندمدت مورد توجه قرار دهند. در این صورت نظم اجتماعی یک کشور و تطور آن در طول زمان مهم خواهد بود. همچنین نظام سیاسی و اقتصادی و تعامل آنها با یکدیگر نقش حیاتی ایفا می‌کند. این نوع تحلیل‌ها به نقش نوع حکومت، قانون اساسی، تفکیک قوا، نوع استراتژی توسعه و مواردی مشابه دلالت دارد. در این مقاله ابتدا مبانی نظری سیکل‌های سیاسی تجاری، سیکل‌های اقتصاد سیاسی و نظم اجتماعی ارائه شده است. در عین حال در همین بخش مطالعات تجربی مرتبط نیز ارائه شده است. سپس به مساله استخراج سیکل‌های اقتصاد سیاسی ایران در دو مقطع زمانی قبل از انقلاب و پس از انقلاب اسلامی پرداخته شده است که تقریبا هر سیکل اقتصاد سیاسی در ایران یک ربع قرن طول کشیده است. در نهایت در بخش جمع‌بندی و نتیجه‌گیری، تحلیل‌هایی ارائه شده است که نشان می‌دهد ریشه تداوم سیکل‌های اقتصاد سیاسی ایران در نوع نظم اجتماعی (نظم اجتماعی دسترسی محدود) و ابهام (ذاتی نهفته) در تفکیک قوا واقع شده است.
مبانی نظری مطالعات پیشین
تاثیر متقابل اقتصاد و سیاست بر یکدیگر موضوع کلی اقتصاد سیاسی است. سیاست‌گذاری که در قدرت قرار دارد با عدم قطعیت درباره حفظ قدرت روبه‌رو است و در هر دو نظام دموکراتیک یا غیردموکراتیک، سیاستمدار تلاش می‌کند تا این عدم قطیت را کاهش دهد؛ به طوری که این کار را می‌تواند از سه طریق انجام دهد (درازن، ۱۳۹۰: ۳۱۴). اول اینکه سیاست‌هایی را انتخاب می‌کند که بر احتمال باقی ماندن در قدرت تاثیرگذار است. این سیاست‌ها می‌توانند برون‌دادهای اقتصادی یا سیاسی داشته باشند و از این طریق بر زندگی اقتصادی و سیاسی مردم تاثیر بگذارند. دوم اینکه سیاست‌گذار در مسند قدرت، سیاست‌هایی را انتخاب می‌کند که بر انتخاب‌های سیاست فرد جانشین (احتمالی) تاثیرگذار است. در واقع در موارد متعددی سیاستمدار، سیاست‌هایی اتخاذ می‌کند که هدفشان تاثیرگذاری بر افرادی است که ممکن است جانشین او شوند و سوم اینکه حتی اگر سیاستمدار نتواند سیاست‌های فوق را اتخاذ کند از طریق نااطمینانی حفظ یا عدم حفظ قدرت بر متغیرهای اقتصادی و سیاسی تاثیرگذار خواهد بود.
در نتیجه وقتی سیاستمدار علاوه بر امکان باقی ماندن خود در قدرت به این امکان که فردی هم جایگزین او می‌شود توجه کند با مجموعه‌ای از انتخاب‌ها و ترجیحات سیاسی روبه‌رو خواهد بود. به عنوان مثال انتخاب سیاست‌های اقتصادی، از جمله کاهش تورم یا کاهش بیکاری برای دولت با توجه به آثار این سیاست‌ها در انتخاب مجدد آن دولت یا کاهش احتمال انتخاب رقیب می‌تواند انجام گیرد. این وضعیت برای انتخاب اولویت‌های سیاسی نیز صادق است. تاثیر ملاحظات سیاسی بر سیاست‌گذاری اقتصادی در ادبیات نظری به عنوان چرخه کسبوکار سیاسی نامیده می‌شود.در ادبیات چرخه کسب و کار سیاسی، چنین تحلیل می‌شود که دولت در انتخاب میان سیاست‌های اقتصادی، مانند سیاست کاهش تورم یا سیاست کاهش بیکاری، به نتایج سیاسی آنها در انتخاب مجدد دولت توجه دارد. در واقع آثار سیاسی سیاست‌گذاری اقتصادی، مبنای انتخاب سیاست اقتصادی است. از سوی دیگر در ادبیات چرخه کسبوکار سیاسی چنین فرض می‌شود که دولت‌ها رفتار مشابه دارند و چون دولت‌ها رفتار مشابه دارند سیاست‌های اقتصادی که با هدف کسب رای و بقای در قدرت انجام می‌شوند، نوعی سیاست‌های تکراری هستند و بر این اساس سیکل سیاست‌گذاری اقتصادی شکل می‌گیرد.
دیدگاه‌های متفاوتی درباره ترجیحات دولت‌ها و سیکل‌های تجاری سیاسی ارائه شده است و تفاوت این دیدگاه‌ها نیز به نوع فروض رفتاری سیاست‌گذاران وابسته است به عنوان مثال در رهیافت و چرخه کسبوکار سیاسی «فرصت‌طلبانه» چنین فرض می‌شود که سیاستمدار فرصت‌طلب است و برای انتخاب خود دست به دستکاری اقتصادی می‌زند و مثلا توزیع چک‌ها یا تسهیلات، یارانه‌ها و... را چند ماه جلوتر می‌اندازند تا به دست رای‌دهندگان برسند؛ در نتیجه احتمال انتخاب مجدد خود را افزایش می‌دهند. به عنوان نمونه نوردهاوس (۱۹۷۵) در مدل خود نشان می‌دهد که سیاست‌گذاران فرصت‌طلب، پیش از انتخابات با تحریک اقتصاد و سیاست‌های انبساطی بیکاری را کاهش می‌دهند؛ در حالی که هزینه‌های تورمی این سیاست با تاخیر و بعد از انتخاب مجدد آنها ظاهر می‌شود.به عنوان مثالی دیگر، در مدل چرخه‌های کسبوکار سیاسی «جانبدارانه» به تحلیل‌های حزبی توجه می‌شود و پایگاه رای احزاب نیز مورد توجه واقع می‌شود. اگر پایگاه رای حزب به بیکاری حساس‌تر از تورم باشد سیاستمداران حزب در انتخاب سیاست‌های اقتصادی، سیاست کاهش بیکاری را انتخاب میکنند و برعکس. مطالعه هیبس (۱۹۷۷) از جمع مطالعات اولیه در این حوزه است.
مطالعات فراوانی درباره سیکل‌های تجاری سیاسی انجام گرفته و به تدریج توانایی الگوهای این نوع سیکل‌ها را افزایش داده است. به عنوان مثال درجه شایسته بودن سیاست‌گذار در مطالعات روگوف و سیلبرت (۱۹۸۸) و روگوف (۱۹۹۰) مورد توجه واقع شده است. به این ترتیب که سیاستمدار از چه طریق باید شایستگی خود را به اطلاع مردم برساند. در نتیجه توجه به این موضوع، سیکل‌های سیاسی «بودجه» طرح شد که در آن تحلیل می‌شود سیاستمدار از طریق سیاست‌های انبساط بودجه‌ای شایستگی خود را به اطلاع مردم می‌رساند. این امر به عنوان نمونه در مورد ایران نیز صادق است که در آن سیاست‌های بودجه‌ای به صورت پیوسته انبساطی است و مجلس نیز نه تنها با آن همراهی می‌کند بلکه آن را تشدید می‌کند.
با گسترش مطالعات، همچنین مساله تعامل قوای مجریه و مقننه و تعامل درون قوه مقننه (شکل‌گیری ائتلاف‌های سیاسی) و تاثیر آنها بر سیکل‌های تجاری سیاسی مورد توجه واقع شده‌اند. به خصوص وقتی زمان برگزاری انتخابات مجلس و ریاست‌جمهوری متفاوت است این امر نمود بیشتری پیدا می‌کند؛ ایران و آمریکا از جمله این کشورها هستند. در این شرایط سیکل‌های «میان‌دوره‌ای» شکل می‌گیرد و نارضایتی یا رضایت از سیاست‌های اقتصادی دولت آثار خود را در انتخابات مجلس نشان می‌دهد. به عنوان مثال کرامر (۱۹۷۱) و تافت (۱۹۷۵ و ۱۹۷۸) از طریق متغیرهای اقتصادی تاثیرگذار بر انتخابات مجلس تحلیل کرده‌اند که انتخابات مجلس به نوعی رفراندوم درباره عملکرد رئیس‌جمهور در میانه دوره ریاست‌جمهوری است و تا حدودی این امر برای ایران نیز صادق است.حالت دیگر این است که دولت به صورت دولت ائتلافی باشد. در این شرایط تعامل دولت و مجلس و تاثیر سیاست‌های سیاستمداران بر انتخاب دولت تا حدودی پیچیده‌تر می‌شود و به نظر می‌رسد که دولت‌های ائتلافی، میانه‌روتر از دولت‌های تک‌حزبی هستند (درازن، ۱۳۹۰: ۴۱۷).
همچنین در شرایطی که نوع انتخابات یک کشور ریاست‌جمهوری است و تاریخ برگزاری انتخابات ثابت است (به عنوان مثال در ایران هر چهار سال یک بار انتخابات برگزار می‌شود) سیکل‌های تجاری سیاسی می‌تواند متفاوت از شرایطی باشد که در آن زمان برگزاری انتخابات، زمان ثابتی نیست و می‌تواند متغیر باشد. نمونه این نوع نظام سیاسی، در ایران بین دو انقلاب (۱۳۵۷-۱۲۸۵) به وجود آمد که در آن نخست‌وزیر توسط مجلس انتخاب می‌شد و دولت می‌تواند انتخابات زودرس داشته باشد. نکته دیگر در تحلیل سیکل‌های تجاری سیاسی آن است که ممکن است دولت از طریق سیاست‌های اقتصادی، دست دولت‌های جایگزین را ببندد. به عنوان نمونه در ایران، افتتاح طرح‌های عمرانی با مقدار بودجه اولیه اندک، استفاده و برداشت بیش از حد منابع ارزی نفت به عنوان سرمایه بین‌نسلی یا بدهکار کردن دولت آینده از جمله این نوع سیاست‌های اقتصادی است که دست دولت‌های جایگزین را می‌بندد.
آنچه تاکنون ارائه شد تاثیر ملاحظات سیاسی بر انتخاب سیاست‌های اقتصادی بود. در دنیای واقع سیاستمداران در انتخاب سیاست‌های سیاسی نیز به آثار این نوع سیاست‌ها توجه دارند و هر چقدر بازه زمانی مطالعه گسترده‌تر شود این نوع ملاحظات بیشتر خود را نمایان می‌کند. از سویی انتخاب‌های سیاسی نیز به صورت غیرمستقیم بر برون‌دادهای اقتصادی تاثیر دارند. به عنوان مثال در مطالعاتی که در حوزه اقتصاد سیاسی رشد انجام می‌گیرد به تاثیر نهادهای سیاسی بر نهادهای اقتصادی و از طریق آن بر رشد اقتصادی توجه دارند. عجم اوغلو و رابینسون (۲۰۱۳) در کتاب «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند» تحلیل میکنند که ریشه تفاوت درآمد سرانه کشورها در نوع نهادهای سیاسی آنهاست و نهادهای سیاسی می‌توانند نهادهای فراگیر و مشوق رشد یا نهادهای مکنده یا بازدارنده رشد باشند. در این تحلیل‌ها بازه زمانی مطالعه اقتصاد از یک یا دو دولت فراتر رفته و بازه‌های ۴۰ تا ۱۰۰ ساله و بالاتر را دربر می‌گیرند. در این بازه‌های زمانی در واقع تاثیر متقابل سیستم‌های اقتصادی و سیاسی بر یکدیگر در نهایت توسعه اقتصادی بلندمدت را شکل می‌دهد. این نوع مطالعات مرتبط با اقتصاد سیاسی توسعه شناخته می‌شود. در اقتصاد سیاسی توسعه اثر عوامل سیاسی و اجتماعی مانند دموکراسی، سرمایه اجتماعی، ثبات قوه مجریه، نظارت بر دولت، فساد، ثبات قانون‌گذاری، ثبات یا بی‌ثباتی سیاسی، مذهب و ... بر توسعه اقتصادی تحلیل می‌شود.
در مطالعات اقتصاد سیاسی توسعه وقتی بازه زمانی بلندمدت می‌شود دولت‌ها و حکومت‌ها علاوه بر اینکه باید دست به انتخاب از میان سیاست‌های اقتصادی بزنند و آثار سیاسی آنها را ببینند باید دست به انتخاب از میان انتخاب‌های سیاسی نیز بزنند. در این شرایط درجه سازگاری سیاست‌های اقتصادی و سیاسی انتخاب شده در بلندمدت بسیار مهم است. به عنوان نمونه، آبراهامیان در مطالعه ایران بین دو انقلاب: درآمدی بر جامعه سیاسی ایران معاصر، دلیل شکل‌گیری انقلاب اسلامی را توسعه نامتوازن می‌داند به گونه‌ای که در دوره بعد از کودتای ۱۳۳۲، ابتدا دولت در یک دهه جایگاه خود را تثبیت کرد و سپس از طریق برنامه‌ای اقتصادی، به رشد اقتصادی بالا دست یافت. با این حال در انتخاب میان نوع فضای سیاسی، فضای بسته سیاسی را انتخاب کرد و توسعه اقتصادی در شرایطی حاصل شد که توسعه سیاسی به صورت همزمان شکل نگرفت و در سال‌های آخر دوره پهلوی، دولت در انتخاب سیاست خود تجدیدنظر کرد و فضای نیمه‌باز سیاسی را شکل داد (آبراهامیان، ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰) این شرایط به نوعی دیگر در دوره رضاشاه تکرار شده است به گونه‌ای که وی ابتدا در دوره قبل از تاج‌گذاری، که در این مقاله از آن دوره به عنوان دوره تثبیت یاد می‌شود، سیاست‌هایی اتخاذ کرد که ایجاد ثبات و امنیت مهم‌ترین محور آن بود.
پس از آن، ترجیحات خود را به این صورت ساماندهی کرد که «رشد اقتصادی» در اولویت قرار گرفت و این رشد در «فضای بسته سیاسی» حاصل شد. در واقع به نظر می‌رسد ایران در دوره بین دو انقلاب، سیکل‌های اقتصادی سیاسی را تجربه کرده است که در قسمت بعدی مقاله دقیق‌تر توضیح داده خواهد شد. به عنوان نمونه فوران (۱۳۸۰) به مجموع نیروهای اجتماعی، اقتصادی و سیاسی موثر در پویایی نظم شکننده ایران اشاره می‌کند. که در ابتدا وقتی یک گروه به قدرت می‌رسد از طریق سیاست‌هایی جایگاه خود را تثبیت می‌کند سپس سیاست‌هایی اتخاذ می‌کند که به تدریج باعث افزایش نارضایتی شده و در نهایت از سوی گروهی از مخالفان از قدرت ساقط می‌شود و دوباره این چرخه ادامه پیدا می‌کند. از نظر فوران مقاومت مردم ایران در برابر قدرت‌ها یک نوع مقاومت شکننده است چراکه نمی‌توانند در نهایت از این چرخه خارج شوند. کاتوزیان این دیدگاه را تحت عنوان جامعه کلنگی ارائه کرده و نشان داده است که ایران در سیکل‌های ناکارآمدی گرفتار شده است (کاتوزیان، ۱۳۸۷).
آنچه آبراهامیان، کاتوزیان و فوران در تحلیل شرایط اقتصادی سیاسی ایران ارائه کرده‌اند به نوعی تحلیل نوع نظم اجتماعی و پویایی‌های آن است که توسط نورث، والیس و وینگاست (۲۰۰۹، ۲۰۰۶) ارائه شده است. از نظر این نویسندگان کشورهای در حال توسعه اکنون در «نظم اجتماعی دسترسی محدود» و کشورهای پیشرفته در «نظم اجتماعی دسترسی باز» قرار دارند و توسعه عبارت است از تلاش مدام برای گذار از دسترسی محدود به دسترسی باز (North, Wallis and Weingast, ۲۰۰۹: ۱۰-۱). در این دیدگاه، عده‌ای از نخبگان (اقتصادی و سیاسی) با یکدیگر «ائتلاف غالب» را شکل می‌دهند. این ائتلاف غالب از طریق سیاست‌گذاری، منافع و مزایای «نخبگان» را تامین می‌کند و در مقابل نخبگان از بقای آن حمایت میکنند. در نتیجه این امر، کارها تخصصی شده و با گسترش تدریجی تخصص، متخصص نظامی، مالی، بانکی، دینی، سیاسی و ... شکل می‌گیرد. متخصص نظامی در تامین امنیت نقش اساسی ایفا می‌کند و با ایجاد امنیت رشد اقتصادی حاصل می‌شود و در نهایت از مزایای رشد اقتصادی تمام نخبگان ائتلاف غالب (از جمله نظامیان) بهره می‌برند. در این شرایط اقتصاد و سیاست در هم عجین هستند و نمی‌توان انتظار داشت که مثلا نظامیان در سیاست و اقتصاد حضور نداشته باشند. از جمله ویژگی‌های نظم اجتماعی دسترسی محدود، «قائم به شخص بودن امور» است و به همین دلیل با تغییر اشخاص و مدیران ممکن است سیاست‌ها به شدت تغییر کنند امری که در کشورهای در حال توسعه از جمله ایران شایع است.
بخشی از مقاله‌ای به قلم رضا زمانی، عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
منبع: فصلنامه مجلس و راهبرد، سال بیست و چهارم، شماره نود و یک، پاییز ۱۳۹۶
