داستان دگردیسی یک نهاد
این رسالت کلیدی، صندوق را از یک حساب ارزی ساده که در اختیار دولت است متمایز میساخت و به آن هویتی همتراز با یک «صندوق ثروت حاکمیتی» در سطح بینالمللی میبخشید. بر این مبنا، سه هدف راهبردی برای آن ترسیم شد. نخست، ایجاد یک سپر پسانداز بیننسلی برای مقابله با شوکهای قیمتی نفت؛ دوم، هدایت ثروتهای استخراجشده به سوی سرمایهگذاریهای مولد در بخشهای غیرنفتی اقتصاد و سوم، کاهش و قطع وابستگی بودجه جاری دولت به درآمدهای نفتی.
با وجود این، ارزیابی وضعیت و عملکرد صندوق تا نیمه سال ۱۴۰۵ حاکی از بروز چالشهای ساختاری عمیقی است که هویت و کارآمدی آن را به شدت مخدوش کرده است. بحران اصلی این نهاد صرفا در افت منابع مالی خلاصه نمیشود و عارضه اساسی، فرسایش تدریجی ماموریت قانونی صندوق و انحراف منابع آن به سمت ابزاری برای جبران کسری بودجه و تامین مالی طرحهای دولتی است. با این همه، ارزیابی وضعیت این صندوق تا اواسط سال ۱۴۰۵ حاکی از یک بحران عمیق ساختاری و انحراف جدی از ماموریتهای قانونی آن است.
چالش اصلی این نهاد صرفا کمبود منابع مالی نیست و در دگردیسی تدریجی آن به ابزاری برای تامین کسری بودجه مزمن دولتها نهفته است. در این یادداشت با نگاهی واقعبینانه و مبتنی بر آمار، به کالبدشکافی مطالبات صندوق، ریشههای انحراف عملکردی و در نهایت الزامات و راهکارهای سختگیرانه برای خروج از این بنبست نهادی پرداخته میشود.
یکی از خطاهای رایج در تحلیل وضعیت صندوق توسعه ملی، تجمیع مطالبات مختلف تحت عنوان کلی «بدهی وزارت نفت» است. آمارها تا شهریور ۱۴۰۵ نشان میدهند که مجموع مطالبات صندوق به بیش از ۱۲۷میلیارد دلار میرسد، اما این رقم حاصل دو سرفصل کاملا مجزا با ریشهها و ماهیتهای متفاوت است.
مطالبات از دولت (بیش از ۱۱۰میلیارد دلار): این بخش که سنگینترین کفه ترازوی بدهیها را تشکیل میدهد، نتیجه مستقیم کسری بودجه ساختاری و استفاده از منابع صندوق برای پوشش هزینههای جاری دولت است. این تسهیلات معمولا تحت عناوین مختلفی در قوانین بودجه گنجانده شده و سررسید آنها بدون بازپرداخت واقعی، مکررا تمدید میشود.
مطالبات مرتبط با طرحهای نفتی (حدود ۱۷میلیارد دلار): این بخش مربوط به تسهیلات اعطایی از سال ۱۳۹۰ برای توسعه پروژههای نفتی است که شرکت ملی نفت نقش ضامن آنها را ایفا کرده است. این مطالبات در واقع بدهی مستقیم وزارت نفت نیست، بلکه مطالبات معوقی است که به دلیل طولانی شدن پروژهها و تاثیر تحریمها به داراییهای سمی و کمنقدشونده تبدیل شدهاند.
بحران کنونی صندوق توسعه ملی یکشبه ایجاد نشده و معلول سه چالش بنیادین در اقتصاد سیاسی کشور است:
۱. تعارض ذاتی ساختار بودجه و فلسفه پسانداز: درحالیکه رسالت صندوق، انباشت و محافظت از ثروت در برابر تورم است، نظام بودجهریزی همواره با کسری مواجه بوده و صندوق را به یک «خزانه دوم» تقلیل داده است. به عنوان نمونه، تنها در قانون بودجه سال ۱۴۰۵، دولت به صراحت مجوز استقراض ۵ تا ۷.۹میلیارد دلار از منابع صندوق را دریافت کرده است. حدود ۶۳ درصد (معادل ۱۰۱میلیارد دلار) از کل منابع صندوق تا به امروز در راستای اهداف دولتی و نه توسعه بخش غیردولتی مصرف شده است.
۲. تعدیل مداوم و ناپایدار سهم قانونی صندوق: تغییرات مکرر در سهم صندوق از درآمدهای نفتی در قوانین بودجه سالانه، امکان برنامهریزی بلندمدت را از این نهاد سلب کرده است. در قانون بودجه سال ۱۴۰۱، سهم صندوق ۴۰ درصد تعیین شده بود. در سال ۱۴۰۳ این سهم به ۴۵ درصد و در سال ۱۴۰۴ به ۴۸ درصد افزایش یافت. با این حال، در یک عقبگرد آشکار در بودجه ۱۴۰۵، این سهم به ۲۰ درصد کاهش یافت و همان مقدار نیز به عنوان «قرض به دولت» در نظر گرفته شد.
۳. سوءمدیریت و نرخ بالای نکول در پروژههای نفتی: مدل تامین مالی پروژههای سرمایهبر نفتی به دلیل ضعف در ارزیابی ریسک، تاخیرهای اجرایی (نظیر میدان آزادگان) و اثرات تحریمها با شکست مواجه شده است. از مجموع 36.5میلیارد دلار تسهیلات اعطایی صندوق در این بخش، تنها ۸میلیارد دلار بازگشت داشته و نرخ نکول نگرانکننده ۶۸ درصدی را به ثبت رسانده است؛ رقمی که برای هر نهاد مالی به معنای یک فاجعه عملیاتی است.
پیامدهای عملیاتی
تبدیل شدن صندوق به یک حساب تامین کسری بودجه، استقلال مالی و توان عملیاتی آن را به پایینترین سطح ممکن رسانده است. جریان نقدی جدید حاصل از درآمدهای نفتی به این صندوق طی سه سال گذشته «عملا صفر» بوده است. این موضوع نشان میدهد منابعی که باید به صندوق واریز میشدند، پیشاپیش توسط دولت پیشخور شدهاند. همچنین، برابری تعهدات سرمایهگذاری صندوق (حدود ۳۰میلیارد دلار) با موجودی اسمی قابل سرمایهگذاری آن، نشاندهنده قفل شدن منابع در قالب داراییهای کمنقدشونده و مطالبات معوق است. صندوق توسعه ملی اکنون توانایی ایفای نقش تاریخی خود به عنوان محرک توسعه بخش خصوصی و غیردولتی را از دست داده است. بحران انباشت بدهی و ناکارآمدی در صندوق توسعه ملی ایران به نقطهای رسیده است که دیگر نمیتوان با توصیههای کلی و اقدامات سطحی از آن عبور کرد. شیوه سرمایهگذاریهای این نهاد با ماموریتهای بنیادین آن همخوانی نداشته و نتیجه این انحراف، وصول نشدن اصل و سود تسهیلات پرداختی بوده است. کارشناسان اقتصادی معتقدند خروج از این بنبست، نیازمند اجرای یک نقشه راه عملیاتی، حقوقی و تقنینی در سه لایه مشخص است.
لایه نخست این اصلاحات به جراحی قانونی در اساسنامه و ساختار حکمرانی صندوق بازمیگردد؛ ساختاری که در حال حاضر به شدت در برابر فشارهای دولتی آسیبپذیر است. در گام اول، ترکیب هیات امنای صندوق باید به نحوی تغییر کند که بزرگترین مصرفکنندگان منابع، خود تصمیمگیرندگان نهایی و بلامنازع آن نباشند. از سوی دیگر، تفکیک جایگاه «حاکمیت» از «مدیریت اجرایی» امری حیاتی است تا هیات عامل بتواند در مقام یک ناظر پرسشگر، عملکرد مدیران را زیر ذرهبین ببرد. همچنین، برای جلوگیری از دستاندازیهای مداوم به منابع صندوق، پیشنهاد میشود سهم ارزی دولت به جای درصدهای متغیر، به صورت یک رقم ثابت دلاری از پیش تعیین شود. در نهایت، تدوین یک برنامه استراتژیک مستقل میتواند این نهاد را فارغ از تغییرات پیدرپی مدیریتی، به لنگرگاه اعتباری کشور در تعاملات بینالمللی تبدیل کند.
در لایه دوم، تمرکز بر اقدامات قاطع حقوقی و اجرایی برای وصول مطالبات معوق است. امتناع برخی دریافتکنندگان تسهیلات و بدعهدی بانکها، نیازمند برخوردی بدون اغماض است. در مواردی که مطالبات سررسید شده تسویه نمیشوند، صندوق باید با ارسال اظهارنامه قضایی، بانکهای عامل را مکلف به توقیف اموال و وثایق بدهکاران و ضامنین آنها کند. حتی در شرایطی که وثایق کفاف بدهی را ندهند و طرح نیز قابلیت واگذاری نداشته باشد، صندوق میتواند پروژههای ناتمام را تملک کند؛ بعد در اتمام آنها مشارکت کرده و سپس با فروش پروژه، طلب خود را مستقیما برداشت کند. البته در این مسیر انعطافپذیریهایی نیز لحاظ شده است؛ از جمله راهکار «تسویه مانا» برای پروژههای صادراتمحوری که اسیر شرایط کلان اقتصادی شدهاند و همچنین استمهال هوشمند برای طرحهایی که اگرچه ناتماماند، اما در مسیر پیشرفت قرار دارند.
لایه سوم و نهایی این برنامه، تغییر پارادایم عملیاتی صندوق از تسهیلاتدهی صِرف به سرمایهگذاری مشارکتی و اهرمسازی است. مدل سنتی وامدهی که با نرخ بالای نکول همراه بوده، باید جای خود را به روشهای مدرنتر بدهد. با مصوبه اخیر مجلس، صندوق توسعه ملی اکنون این مجوز را دارد تا مستقیما از منابع خود برای تامین مالی و سرمایهگذاری در پروژهها استفاده کند. هدف غایی این است که هر واحد سرمایه صندوق بتواند به عنوان یک اهرم، چندین واحد سرمایه از بخش خصوصی، شبکه بانکی، بازار سرمایه و حتی سرمایهگذاران خارجی را جذب و بسیج کند. بیشک، اجرای این جراحی عمیق با مقاومت سنگین بدنه اجرایی و بانکهایی روبهرو خواهد شد که به استقراضهای بیبازگشت عادت کردهاند؛ اما واقعیت این است که تن دادن به این الزامات حقوقی و ساختاری، تنها مسیر باقیمانده برای نجات صندوق توسعه ملی و تبدیل دوباره آن به دریچهای رو به اقتصاد جهانی است.
* دانشجوی کارشناسی ارشد اقتصاد نظری دانشگاه تهران
