قدرتی که ایران روی میز باقی میگذارد
قدرت، واقعیت بنیادی سیاست بینالملل است. هیچ دادگاه بینالمللی ارتشی در اختیار ندارد که بتواند یک قدرت بزرگ را وادار به تبعیت کند و هیچ قاعدهای تضمین نمیکند که دولتها برای نقض تعهدات خود همیشه هزینهای متناسب بپردازند. دولتها گاه آگاهانه قواعد را نقض میکنند، زیرا تشخیص میدهند هزینه نقض کمتر از هزینه پایبندی است. اما از این واقعیت نمیتوان نتیجه گرفت که حقوق بینالملل بیاهمیت است. پرسش درست این نیست که آیا حقوق میتواند جای قدرت را بگیرد. پرسش این است که حقوق، در جهانی که قدرت در آن تعیینکننده است، چه امکانی در اختیار یک دولت میگذارد که اتکای صرف به قدرت مادی نمیتواند فراهم کند. برای ایران، این تمایز اهمیت اساسی دارد. ایران نمیتواند شکاف عظیم میان خود و ایالات متحده را در حوزه توان نظامی، اقتصادی و مالی از میان بردارد. اما میتواند از قواعد، نهادها و تعهدات حقوقی استفاده کند تا اعمال قدرت علیه خود را پرهزینهتر، مشروعیت اقدامات قهری علیه خود را محل مناقشهتر و شکلگیری ائتلافهای بینالمللی علیه خود را دشوارتر کند.
بخش مهمی از استدلال علیه حقوق بینالملل بر یک دوگانه نادرست بنا شده است: یا باید قدرت را جدی گرفت یا حقوق را. واقعگرایی در یک نکته اساسی حق دارد. دولتها در جهانی بدون یک حکومت مرکزی بالای سر خود عمل میکنند و امنیت و بقا را نمیتوان از محاسبات سیاست خارجی حذف کرد. اما از این واقعیت نمیتوان نتیجه گرفت که حقوق و قدرت در دو سوی متقابل نظام بینالملل قرار دارند. حقوق بینالملل برای جهانی بدون قدرت شکل نگرفته است. این حقوق در جهانی پدید آمده که قدرتهای رقیب در آن وجود داشتهاند و تلاش کرده است رفتار آنها را قابل پیشبینیتر کند، دامنه آزادی عمل آنها را محدود سازد و استفاده از قدرت را در مواردی پرهزینهتر کند. مساله این نیست که آیا حقوق میتواند زور را شکست دهد؛ مساله این است که آیا میتواند هزینه، دامنه، مشروعیت و پیامدهای استفاده از زور را تغییر دهد.
تاریخ خود ایران شواهد روشنی در این زمینه دارد. در قضیه شرکت نفت ایران و انگلیس، بریتانیا پس از ملی شدن صنعت نفت ایران دعوای خود را به دیوان بینالمللی دادگستری برد. ایران صلاحیت دیوان را مورد اعتراض قرار داد و دیوان در ۲۲ ژوئیه ۱۹۵۲ اعلام کرد که صلاحیت رسیدگی به دعوای بریتانیا را ندارد. اهمیت پرونده تنها در نتیجه آن خلاصه نمیشد. ایران توانست مناقشهای را که در توازن قوای سیاسی و اقتصادی آشکارا به سود بریتانیا بود، به عرصهای حقوقی منتقل کند؛ عرصهای که در آن قدرت بریتانیا بهتنهایی تعیینکننده نتیجه نبود.
دههها بعد، ایران بار دیگر ایالات متحده را به همان دیوان کشاند؛ این بار در قضیه سکوهای نفتی. ایران به نتیجه مطلوب خود نرسید و دیوان ادعای اصلی آن را نپذیرفت؛ ایالات متحده نیز در دعوای متقابل خود به تمام آنچه میخواست دست نیافت. اما پرونده نشان داد که حتی در برابر یک قدرت نظامی و اقتصادی برتر، اختلاف میتواند در چارچوبی قرار گیرد که ادعاها باید در برابر قواعد حقوقی سنجیده شوند. همین واقعیت را میتوان در قضیه داراییهای ایران نیز دید.
دیوان در رای ۳۰ مارس ۲۰۲۳ بخشی از ادعاهای ایران را به دلیل فقدان صلاحیت نپذیرفت، از جمله در خصوص رفتار با بانک مرکزی ایران. اما با اکثریت ۸ به ۷ نقض تعهد آمریکا تحت ماده III(۱) معاهده مودت ۱۹۵۵ را احراز کرد و نقض تعهدات آمریکا تحت مواد IV(۱)، IV(۲) و X(۱) را نیز با اکثریتهای قاطعتر تشخیص داد. دیوان همچنین با رای ۱۳ به ۲ اعلام کرد که ایالات متحده مکلف به جبران پیامدهای زیانبار این نقضهاست. این پروندهها نشان نمیدهند که حقوق بینالملل میتواند قدرت را شکست دهد. نشان میدهند که حقوق میتواند معادله قدرت را پیچیدهتر کند و حتی یک دولت قدرتمند را در برابر قواعدی قرار دهد که باید درباره رفتار خود نسبت به آنها پاسخگو باشد.
اما داشتن یک موضع حقوقی مطلوب، بهخودیخود قدرت سیاسی ایجاد نمیکند. یک دولت ممکن است از استدلال حقوقی محکمی برخوردار باشد، اما به دلیل دیپلماسی ضعیف، پیامهای متناقض، ناتوانی در ائتلافسازی یا رفتارهایی که اعتبار ادعای حقوقی آن را تضعیف میکنند، نتواند از آن بهره ببرد. موضع حقوقی، رفتار دیپلماتیک و روایت سیاسی باید یکدیگر را تقویت کنند. حق داشتن با توانایی قانع کردن دیگران درباره اهمیت آن حق یکی نیست. بنابراین پرسش راهبردی ایران فقط این نیست که چه حقوقی دارد. پرسش مهمتر این است که چگونه میتواند این حقوق را به اهرم سیاسی تبدیل کند.
تجربه هستهای ایران همین مساله را از زاویهای دیگر نشان میدهد. عضویت در معاهده منع گسترش سلاحهای هستهای تعهدات مهمی ایجاد میکند، اما در عین حال ایران را درون یک رژیم حقوقی چندجانبه قرار میدهد که حقوق و تعهدات متقابل دارد و چارچوبی مشترک برای بحث درباره فعالیتهای هستهای ایران فراهم میکند. این رژیم نتوانسته ایران را از فشار آمریکا مصون نگه دارد؛ اما اگر ایران از ابتدا خارج از NPT قرار داشت، آیا موقعیت حقوقی و دیپلماتیک آن امروز قویتر بود یا ضعیفتر؟ حتی امکان خروج، در مواردی که از نظر حقوقی امکانپذیر باشد، میتواند بخشی از قدرت چانهزنی دولت باشد. تعهد حقوقی با خلع سلاح سیاسی یکسان نیست.
تجربه ایران با FATF نیز درس مشابهی دارد، با این تفاوت که FATF یک معاهده بینالمللی نیست، بلکه یک رژیم استانداردگذاری مالی است. ایران سالها با هزینههای ناشی از قرار گرفتن در فهرست سیاه FATF مواجه بود. نگرانیهای تهران درباره سیاسی شدن استانداردها یا آثار آنها بر روابط منطقهای قابل بحث بود؛ اما بیرون ماندن نیز هزینه داشت. این تجربه نشان میدهد که انتخاب فقط میان حاکمیت ملی و مقررات بینالمللی نیست. هزینه پیوستن و هزینه بیرون ماندن، هر دو باید محاسبه شوند. شاید روشنترین مثال، حقوق دیپلماتیک باشد. در قضیه کارکنان دیپلماتیک و کنسولی آمریکا در تهران، دیوان بینالمللی دادگستری در سال ۱۹۸۰ ایران را مسوول نقض تعهدات بینالمللی خود دانست و بر اهمیت مصونیت و تعرضناپذیری اماکن و ماموران دیپلماتیک تاکید کرد. پرونده برای ایران تجربهای ناخوشایند بود؛ اما همان قواعدی که در آن زمان علیه ایران اعمال شدند، همان قواعدی هستند که امروز از دیپلماتهای ایرانی در خارج حمایت میکنند.
رویکرد دولت ترامپ نسبت به نهادهای بینالمللی تناقض قابل تأملی ایجاد کرده است. اگر حقوق بینالملل واقعا برای قدرتهای بزرگ فاقد اهمیت بود، چرا یک قدرت بزرگ باید این میزان سرمایه سیاسی و دیپلماتیک را صرف خروج از نهادها، فشار بر نهادهای قضایی بینالمللی و کاهش محدودیتهایی کند که این ترتیبات بر آزادی عملش ایجاد میکنند؟ یک قدرت بزرگ لزوما نمیکوشد قانون را از میان ببرد. ممکن است بخواهد هزینهای را که قانون برای آزادی عملش ایجاد میکند کاهش دهد. خود این تلاش نشان میدهد که آن هزینه وجود دارد. تلاش برای فرار از یک محدودیت، خود میتواند نشانه اهمیت آن محدودیت باشد.
ایران به حقوق بینالملل نیاز دارد، نه به این دلیل که جهان بر مدار عدالت میگردد، بلکه دقیقا به این دلیل که چنین نیست. توان نظامی میتواند هزینه حمله را افزایش دهد؛ دیپلماسی میتواند ائتلاف بسازد؛ تابآوری اقتصادی میتواند آسیبپذیری را کاهش دهد. حقوق بینالملل نیز میتواند رفتار قدرتهای بزرگ را در برابر مجموعهای از قواعد و تعهداتی قرار دهد که آنها ناگزیرند درباره آنها استدلال کنند و گاه پیامدهای نقضشان را بپذیرند.
* کارشناس حقوق بینالملل
