بررسی موسسه مطالعات بازرگانی از تجربه ۵ کشور: «نه» به قیمت دستوری و سقف قیمت
راه و بیراهه تنظیم بازار
موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی وزارت صمت در جریان تدوین «پیش‌‌نویس سند نقشه راه تنظیم بازار کشور» به مطالعه ۵ کشور ترکیه، چین، آمریکا، مالزی و هند با تاکید بر تنظیم بازار محصولات کشاورزی پرداخته است. نکته مهم این پژوهش این است که در تجربه این کشورها جایی برای «تعیین قیمت دستوری یا سقف قیمت» برای بخشخصوصی وجود ندارد، چراکه چنین سیاستی معمولا نتایج معکوس به‌دنبال دارد. درضمن در همه کشورهای مورد بررسی سیاستگذاران قبل از هر اقدامی براساس دسترسی به یک بانک اطلاعات به‌‌روز، آنلاین و روزانه درباره قیمت محصولات، میزان تولید و تقاضا، تصمیم‌گیری می‌کنند. سیاستگذاران در این کشورها شاخص‌‌های کلان اعم از تورم، قیمتهای جهانی محصولات و سایر شاخص‌‌های مرتبط را نیز مورد توجه قرار می‌دهند. آنچه که کمتر در ایران در جریان قیمتگذاری محصولات مختلف از جمله محصولات کشاورزی در تمام سال‌های گذشته می‌توان دید و نتیجه این تصمیم‌گیری‌‌ها همان به‌هم ریختگی بازار ناشی از تضعیف تولیدکنندگان و صنعتگران است.
تنظیم بازار یا مداخله
برمبنای تحلیل موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی وزارت صمت، مداخله دولت در اقتصاد موضوعی است که سال‌ها در میان اقتصاددانان موردمناقشه بوده است، در حال‌حاضر نیز بیشترین اختلاف‌‌نظر مربوط به نوع و میزان مداخله دولت در اقتصاد است. محدودیت منابع و عدم‌تخصیص کارآمد آن به‌‌واسطه وقوع شکست‌‌های بازاری به مداخله دولت در اقتصاد وجاهت میدهد. بازار به‌عنوان نهادی که مبادله کالا و خدمات در آن صورت میگیرد و تعیین‌قیمت در آن توسط نیروهای عرضه، تقاضا و یا دولت تعیین میشود به سیستمی برای تخصیص منابع نیازمند است، به‌‌نحوی‌‌که کارآیی نیز داشته باشد. دولت میتواند ضمن ایجاد کارآیی در بازار، نواقص ناشی از شکست‌‌های بازاری را تا حدودی جبران کند. بااین‌‌حال، درصورتی‌‌که مداخله دولت برای اصلاح شکست بازار ایجاد ناکارآمدی کند و منجر به کاهش منابع کمیاب شود، میتواند به شکست دولت نیز منجر شود. درنتیجه نه دولت به‌‌تنهایی و نه بازار از حد کامل برخوردار نیستند. شکست دولت زمانی است که رفاه اقتصادی درواقع کاهش می‌یابد یا زمانی که منابع به شیوه‌‌ای اختصاص داده می‌شوند که به‌‌طور قابل‌‌توجهی از معیار کارآیی مناسب برخوردار نیست. در جریان بررسی مداخله‌های دولت، یکی از مصادیق مداخله دولت در بازار موضوع تنظیم بازار است. تنظیم بازار مجموعه‌‌ای از مقررات، سیاستها، برنامه‌ها و اقداماتی است که بهمنظور ایجاد همگرایی زنجیره ارزش کالاها و خدمات در بازار و حمایت از تمامی عاملان آن اتخاذ و در راستای کاهش نوسانات غیرمنطقی قیمت و مقدار با استفاده از ابزارهای سیاستی مناسب در حوزه تامین و مصرف اعمال میشود. سال‌ها است که شیوه تنظیم بازار در کشور نتوانسته کارکرد اصلی خود را ایفا کند و به لحاظ ساختاری و نهادی دچار نقصان‌‌های عمده‌‌ای بوده است، به‌‌نحوی‌‌که نه در سیاستگذاری و نه در اجرا نتوانسته به موفقیت قابل‌‌توجهی دست‌‌یابد. علاوه‌بر این، بی‌‌ثباتی در متغیرهای کلان اقتصادی و جهش‌‌های ارزی در سال‌های اخیر نیز نتیجه سیاستهای تنظیم بازاری را دستخوش تغییرات عمده‌‌ای کرده و مانع از تحقق اهداف تنظیم بازار در کشور شده است. سیاستهای تنظیم بازاری همواره در اسناد بالادستی کشور مورد تاکید بوده و رویکرد‌هایی همچون ارتقای رقابت‌‌پذیری؛ رشد تولید، توسعه صادرات و مدیریت واردات؛ تقویت ساختار رقابتی در بازار؛ بازبینی در نقش دولت؛ حفظ نگاه آمایشی در برنامه‌‌ریزی بخش؛ گسترش فضای کسب‌‌و‌‌کار نوین را مورد توجه قرار داده است.
تجربیات ۵ کشور
در این مطالعه تجربیات کشورهای هندوستان، آمریکا، ترکیه، مالزی و چین در زمینه تنظیم بازار نشان میدهد؛ در کشورهای مورد بررسی دولت‌ها به شکل‌‌های خاص، بازار محصولات اساسی کشاورزی را تحت نظارت و کنترل دارند. منطق این کار حفظ امنیت غذایی آحاد جامعه، در دسترس قراردادن مواد غذایی اساسی برای اقشار کم‌‌درآمد و حفظ جریان پیوسته عرضه این محصولات به جامعه است. درضمن وظیفه تنظیم بازار محصولات کشاورزی با وزارت کشاورزی این کشورها بوده است و در همه این کشورها بخش‌‌هایی از وزارت کشاورزی مسوول تنظیم بازار این محصولات هستند. در همه کشورهای مورد بررسی، قبل از هر اقدامی، دسترسی‌داشتن به یک بانک اطلاعات به‌‌روز، آنلاین و روزانه به وسعت کشور بهمنظور رصد قیمت محصولات، میزان تولید و تقاضا و تحلیل آنها جزئی ضروری از نظام تنظیم بازار است.
در کنار بررسی قیمت‌ها و تولید داخلی محصولات موردنظر، سایر شاخص‌‌های کلان اعم از تورم، قیمتهای جهانی محصولات و سایر شاخص‌‌های مرتبط نیز در این رصد موردتوجه قرارمی‌‌گیرند. خبره‌‌ترین کارشناسان امر معمولا در امر تنظیم بازار به این اطلاعات روزانه دسترسی دارند و بر اساس آنها آینده‌‌نگری و پیش‌‌آگهی درباره تحولات بازار و اقدامات لازم جهت اجرا را به مقامات تصمیم‌گیر ارائه می‌کنند. برآیند این مطالعه نشان میدهد، به‌‌طور معمول ذخیره‌‌سازی محصولات راهبردی، خرید تضمینی، عرضه از طریق فروشگاه‌های دولتی یا شهرداری‌‌ها و ارائه یارانه به واردات و یارانه به تولیدکننده از ابزارهای مهمی است که معمولا در کشورهای موردبررسی استفاده شده است، اما نکته مهم این است که تعیین قیمت دستوری یا سقف قیمت برای بخشخصوصی در تجربه جهانی مشاهده نمی‌شود، چراکه چنین سیاستی معمولا نتایج معکوس به‌دنبال دارد. نکته مهم این است که در همه این کشورها، تاکید اصلی بر حفظ ثبات و تعادل در زنجیره عرضه محصولات کشاورزی و پُرکردن شکاف بین عرضه و تقاضا است. نکته بعدی این است که عمده کالاهای مشمول سیاستهای تنظیم بازار شامل کالاهای اساسی همچون گندم، برنج، روغن، انواع گوشت و مرغ، غلات و در ارتباط با دو متغیر کلیدی مقدار و قیمت است. بررسی این کشورها نشان میدهد، مهم‌ترین ابزارها در سیاستهای تنظیم بازاری استفاده از خرید تضمینی، ذخایر راهبردی، پرداخت‌‌های جبرانی، تعرفه و عوارض است. درضمن در برخی از کشورها، تنظیم بازار به‌‌صورت متمرکز (در قالب یک‌‌نهاد واحد فرابخشی) و در برخی از کشورها نیز به‌‌صورت غیرمتمرکز (به‌‌صورت هماهنگی میان نهادهای ذیربط) انجام میشود. این گزارش نشان میدهد، در کشورهایی که حتی امور اجرایی تنظیم بازار توسط متولیان دولتی انجام میشود، نحوه هماهنگی واحدهای دخیل و بخشخصوصی در زنجیره به‌‌گونه‌‌ای است که مدیریت زنجیره را امکان‌‌پذیر می‌‌سازد. به‌‌عبارت‌‌دیگر حتی اگر دولت نقش مهمی در تنظیم بازار داشته باشد، بهمنظور ایجاد مدیریت بهتر هماهنگی کامل را با بخشخصوصی دارد. علاوه‌بر حمایت‌‌های مستقیم دولت از تولیدکنندگان و مصرف‌‌کنندگان، دولت‌ها پشتیبانی‌‌های غیرمستقیم قابل‌‌توجهی همچون خدمات بیمه‌‌‌‌ای برای پوشش ریسک، تحقیق و توسعه برای تنوع محصولات را نیز به‌عمل می‌‌آورند. در مجموع جهت‌‌گیری سیاستها از دخالت‌‌های مستقیم در تعیین قیمت کالاها اولا به تعداد کمی از کالاها (عمدتا کالاهای اساسی) محدود شده و ثانیا بیشتر دخالت‌‌های دولت به سمت دخالت‌‌های غیرمستقیمی مثل وضع تعرفه، تعیین عوارض و پرداخت‌‌های جبرانی تغییر شکل داده است. همچنین برجسته بودن نقش تشکل‌‌های بخشخصوصی در تنظیم بازار کالاها قابل‌‌توجه است.
هند: در بررسی کشورهای مورد بررسی به چند سوال مهم پاسخ داده شده است. «آیا قوانین و مقررات مرتبط با تنظیم بازار در این کشور وجود دارد؟»، «چه ساختار و نهاد‌هایی در ارتباط با تنظیم بازار در آن کشور فعالیت می‌کنند؟»، «چه کالا‌هایی مشمول سیاستهای تنظیم بازاری هستند؟»، «ساختار نظارتی حاکم بر تنظیم بازار در این کشور چگونه است؟» و «برای تنظیم بازار از چه ابزار‌هایی استفاده میشود؟» بر اساس قانون در هند، 22 کالای اساسی تعریف شده است که ازجمله مهم‌ترین آنها گندم، برنج، حبوبات، شکر، روغن، نفت، پیاز و برخی دیگر از کالاهای اساسی هستند. در هند ساختار نظارتی به این صورت است که واحدی تحت‌عنوان واحد نظارت بر قیمت‌ها (PMD) زیرمجموعه بخش امور مصرف‌‌کننده به‌‌صورت روزانه قیمتهای کالاها را جمع‌‌آوری میکند و آن را برای مراکز تصمیم‌‌سازی در هیات‌دولت می‌‌فرستد. مراکز تصمیم‌‌سازی با استفاده از اطلاعات روزانه قیمت‌ها، شاخص‌‌های مهم اقتصادی در سطح ملی و جهانی و پیش‌‌بینی‌‌ها و سناریوها اقدام به تنظیم یادداشت‌‌های سیاستی می‌کنند و این یادداشت‌‌ها را برای وزیر و سایر مقامات مسوول می‌‌فرستند. در مواقع لازم نیز سیاست‌‌هایی را برای اجرا پیشنهاد می‌دهند که بر اساس آن در بازارهای موردنظر دخالت صورت میگیرد. در هند ابزارهای دخالت در بازار شامل ابزارهای اطلاعاتی، شرکت‌های دولتی دخیل در امر واردات و توزیع و شرکت‌های خصوصی است. ابزارهای اطلاعاتی شامل مراکز جمع‌‌آوری آمار قیمت‌ها است که آمار قیمت کالاهای اساسی را جمع‌‌آوری و به مرکز اصلی ارسال می‌کنند. شرکت‌های دولتی و برخی از شرکت‌های تعاونی از ابزارهای پُرکردن شکاف بین عرضه و تقاضای کالاهای اساسی هستند. همچنین در مواقع دخالت در بازار، شرکت‌های خصوصی نیز ابزار دخالت هستند، به این‌صورت که دولت هند مشوق‌‌‌هایی را برای شرکت‌های خصوصی در جهت پر کردن شکاف عرضه و تقاضا در بازار در نظر میگیرد.
آمریکا: مطالعه آمریکا نشان میدهد، در این کشور بر اساس قانون و همچنین برنامه راهبردی وزارت کشاورزی آن، برای سال‌های 2018 تا 2022، وزارت کشاورزی این کشور مسوول تامین امنیت غذایی در این کشور است، علاوه‌بر این وزارت کشاورزی آمریکا به‌‌طور مستقیم مسوول تنظیم بازار گوشت، مرغ، تخم‌‌مرغ و ماهی است.
معاونت خدمات بازرگانی زیرمجموعه وزارت کشاورزی آمریکا به‌‌طور مستقیم مسوولیت تنظیم بازار محصولات کشاورزی را بر عهده دارد.
در آمریکا تشکل‌‌های تولیدی کشاورزی نقش مهمی در سیاست تنظیم بازار وزارت کشاورزی این کشور دارند. این تشکل‌‌ها می‌توانند کار‌هایی انجام دهند که از تک‌‌تک کشاورزان ساخته نیست. این تشکل‌‌ها باید محصول خود را از جهت کمیت، کیفیت و همچنین دستورالعمل دولت درجه‌‌بندی کنند. هزینه این فعالیت‌‌ها نیز از محل صندوق مشترک این کشاورزان تامین میشود. پس از حصول استانداردهای لازم، محصول به مراکز خرده‌‌فروشی، مراکز مصرف یا کارخانه‌های فرآوری تحویل میشود. درجات مختلف کیفیت محصولات تعیین‌‌کننده مقصد نهایی مصرف این محصولات خواهد بود. این برنامه‌ها با مدیریت دولت در نواحی جغرافیایی خاص اجرا میشود و کشاورزان عضو کمیته‌ها در آن منطقه باید از قوانین پیروی کنند. دولت نیز در این برنامه نقش «حسابرسی و نظارت» بر قوانین را بر عهده دارد. درنهایت پس از فروش محصولات به خریداران، سهم باغداران با نظارت وزارت کشاورزی تقسیم میشود. هیچ اجباری برای ورود کشاورزان به این کمیته‌ها وجود ندارد، ولی ازآنجاکه دولت حمایت‌‌های خود را برای حل مشکلات مشترک این کشاورزان فقط در قالب این تشکل‌‌ها اعطا میکند، کشاورزان ترغیب به مشارکت می‌شوند. به‌‌این‌‌ترتیب بهبود مدیریت بازارها با همراه‌کردن تولیدکنندگان اصلی یک منطقه در محصولی خاص میسر میشود.
ترکیه: مطالعه ترکیه نشان میدهد، بخش غله ترکیه در سال 1938 به‌عنوان یک شرکت دولتی و بر اساس قانون شرکت‌های دولتی ترکیه تاسیس شده است و در شرح وظایف آن به‌عنوان زیرمجموعه وزارت غذا، کشاورزی و دامداری ترکیه محسوب میشود. وزارت غذا، کشاورزی و دامپروری ترکیه مسوول تنظیم بازار محصولات کشاورزی در این کشور است. بازوی اجرایی این وزارت در امر تنظیم بازار، نهاد‌هایی مانند بخش گوشت و شیر ترکیه، بخش غله ترکیه است. هرکدام از این نهادها مسوول نظارت و تنظیم بازار دسته‌‌ای خاص از محصولات است.
بدین ترتیب هرکدام از نهادهای زیرمجموعه وزارت کشاورزی ترکیه مسوول تنظیم بازار محصولات خاصی هستند. مثلا در بخش غلات، محصولاتی که توسط هیات غله از کشاورزان خریداری میشود شامل غلات، ذرت و برنج است.
قانون کنترل و نظارت بر بازار (2014) در این کشور مسوولیت اصلی نظارت را بر عهده وزارت گمرکات و بازرگانی داخلی و سایر دستگاه‌های ذیربط قرار میدهد.
همچنین طبق سند راهبردی نظارت بر بازار ملی ترکیه (2012) کلیه امور نظارتی از طریق «هیات هماهنگی نظارت بر بازار» ارزیابی میشود. این هیات متشکل از نمایندگان کلیه دستگاه‌های نظارتی در بازار (10دستگاه) و به ریاست وزارت اقتصاد، هر چهار‌ماه یک‌بار به ریاست نماینده وزارت اقتصاد تشکیل جلسه میدهد. ابزار عمده برای تنظیم بازار محصولات کشاورزی در ترکیه عبارتست از: خریدهای تضمینی، انبارداری و نگهداری ذخایر استراتژیک، خریدهای تعهدی و فروش محصولات در مواقع کمبود در بازار. نکته مهم این است که در همه این مراحل، تاکید اصلی بر حفظ ثبات و تعادل در زنجیره عرضه محصولات کشاورزی است.
مالزی: در مالزی قوانین اولیه حمایت از مصرف‌‌کننده مانند قانون کنترل قیمت 1946 و قانون کنترل عرضه سال 1961 نیز منعکس‌‌کننده لزوم کنترل سطح قیمت‌ها و تورم و اطمینان از دسترسی به نیازهای ضروری در آن دوره است. در این کشور به‌‌طور مشخص وزارت بازرگانی داخلی و امور مصرف‌‌کننده متولی امور بازرگانی داخلی و توزیع کالاهای اساسی و وزارت کشاورزی متولی تامین کالاهای اساسی در این کشور است.
در مالزی کلیه کالاها و خدمات بر مبنای قیمتهای سقف و کف قیمتگذاری میشود. در رابطه با این کالاها و خدمات دامنه مشخصی در قانون مربوطه تعیین نشده است. در اقتصاد مالزی برنامه‌‌ای تحت‌عنوان «برنامه کنترل قیمت در مناسبت‌‌های تقویمی » از سال 2000 به اجرا در‌می‌‌آمده است. تحت این برنامه نیز تعدادی از کالاهای اساسی به‌عنوان کالاهای تحت‌کنترل قیمتی مشخص شده که طی یک دوره زمانی مشخص و در مناطق مشخص اجرا میشود.
در مالزی اگر الگوی کنترل و نظارت بر بازار را برحسب میزان تمرکز و میزان اتکا به تشکل‌‌های مردم نهاد در امور سیاستگذاری و نظارت بر بازار در مالزی مدنظر قرار گیرد، الگوی کنترل و نظارت بر توزیع کالا در مالزی به‌‌صورت «تنظیم بازار مشارکتی» صورت میگیرد. در مالزی یک وزارتخانه تخصصی امور توزیعی و مصرف‌‌کننده مسوول سازمان‌‌دهی به حوزه توزیع کشور بوده و انجمن‌‌های تخصصی مصرف‌‌کننده تحت‌حمایت وزارتخانه عموما در ارائه مشاوره و توانمندسازی بر بازار موثر هستند. اعمال کنترل بر اقتصاد این کشور از طریق هر دو بخش دولتی و خصوصی انجام میگیرد. در واقع روش‌های کنترل قیمتی در این کشور عمدتا از دو ابزار به صورت، «تعیین قیمتهای سقف» و «تعیین قیمتهای کف» است. در تعیین قیمتهای کف، گاه دولت از روش تثبیت قیمت بهره میگیرد.
چین: در چین به لحاظ دامنه کنترل‌‌های قیمتی در حال‌حاضر مرجع عمل، قانون قیمتگذاری (1997) است که کلیه کالاها و خدمات تولید واردشده در چین را تحت‌پوشش دارد. در این کشور اداره ایالتی صنعت و بازرگانی زیرمجموعه وزارت بازرگانی چین نقش فعالی را در هدایت سیاستهای کنترلی بازار ایفا میکند. عملکرد نظارتی این اداره در تعامل کاملا نزدیک با انجمن مصرف‌‌کنندگان چین (با قدمتی بالغ‌‌بر 30 سال و برخورداری از همکاری پنج گروه دیگر از انجمن‌‌های تخصصی مصرف‌‌کننده) شکل میگیرد. البته، نکته جالب‌‌توجه آن است که در کنار تمامی این تشکیلات و عملکرد مستمر انجمن‌‌های حمایت از مصرف‌‌کنندگان در بازرسی بازار و گزارش‌دهی به اداره ایالتی صنعت و بازرگانی، همچنان اداره ایالتی صنعت و بازرگانی به‌عنوان مرجع اصلی نظارت بر بازار شناخته میشود؛ ضمن اینکه وزارتخانه‌های متولی هر گروه کالایی ملزم شده‌‌اند تا سازوکاری برای بازرسی بازار و دریافت شکایات مردمی در حوزه کالاهای تحت‌پوشش خود دارا باشند. در این کشور انجمن‌‌های حمایت از مصرف‌‌کنندگان در بازرسی بازار و گزارش‌دهی به اداره ایالتی صنعت و بازرگانی، همچنان اداره ایالتی صنعت و بازرگانی به‌عنوان مرجع اصلی نظارت بر بازار شناخته میشود. ضمن اینکه وزارتخانه‌های متولی هر گروه کالایی ملزم شده‌‌اند تا سازوکاری برای بازرسی بازار و دریافت شکایات مردمی در حوزه کالاهای تحت‌پوشش خود دارا باشند.
در چین اگرچه طبق قانون قیمتگذاری، امکان مدیریت قیمت هر کالایی که ضرورت آن در بازار احساس شود، برای دولت وجود دارد؛ این امر لزوما از کانال قیمتگذاری دستوری نبوده و با استفاده از سایر ابزارهای تثبیتی، حمایتی و چابک‌سازی عرضه میتواند صورت گیرد؛ ضمنا این الزام نیز در مقابل دولت وجود دارد تا به‌‌تدریج و با اعمال سیاستهای تنظیمی کلان، شرایط مدیریت قیمت‌ها در بازار را به‌‌صورت غیرمستقیم فراهم آورد.
