سقوط از «نردبان مسکن»؛ بدیل اجارهنشینی آمد
بیخانمانی در ۸ تابلو
مرکز پژوهشهای مجلس انحراف‌‌‌های سیاستی «مسکن میلیونی» و «قرارگاه مسکن» را لیست کرد
سند شکست سیاستهای مسکن از منظر خانوارهای مستاجر و فاقد مسکن در یک گزارش رسمی رونمایی شد. بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی، با اشاره به شیوع ۸ شکل بیخانمانی در کشور، از سقوط اجاره‌‌‌نشین‌‌‌ها از نردبان مسکن خبر داد. بر اساس این گزارش، سیاست‌‌‌هایی که طی سال‌ها و دهه‌‌‌های گذشته تاکنون برای تامین مسکن اجرا شده است نه‌تنها منجر به ترقی خانوارهای کم‌‌‌درآمد و فاقد مسکن از نردبان مسکن نشده است که برعکس، این سیاست‌‌‌ها شکست خورده و برآیند این شکست خود را در شکل سقوط از نردبان مسکن در میان طیف گسترده‌‌‌ای از مستاجرها و گروههای فاقد مسکن نشان داده است. به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، مرکز پژوهشهای مجلس در یک گزارش، با اشاره به انحراف‌‌‌های سیاستی در «طرح مسکن میلیونی» و «قرارگاه جهادی مسکن تهران»، سند شکست سیاستهای مسکن از گذشته تاکنون را تشریح کرد. این سند شکست در واقع کارنامه سیاستگذار در حوزه تامین مسکن از نگاه مستاجرها و گروههای کم‌‌‌درآمد فاقد مسکن است.
«بحران فراگیر» تامین مسکن
مرکز پژوهش‌‌‌ها در این گزارش که به تازگی با عنوان «ارزیابی لایحه برنامه هفتم توسعه از منظر تامین مسکن برای گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر» منتشر کرده از تعبیر «بحران فراگیر» تامین مسکن در جامعه کمدرآمدها و مستاجرها استفاده کرده است. در واقع عبارت بحران فراگیر در حوزه تامین مسکن گروههای کم‌‌‌درآمد، فاقد مسکن و مستاجر، تعبیری از وضعیت کنونی بازار مسکن از دیدگاه بازوی پژوهشی مجلس است. در ابتدای این گزارش آمده است که به دلیل بحران فراگیر و چند‌جانبه مسکن در کشور، اقدامات چندگانه‌‌‌ای در سطوح مختلف مدیریت کشور در دستور کار قرار گرفته است که از جمله آنها می‌توان به برنامه نهضت ملی مسکن در سطح ملی و قرارگاه جهادی مسکن شهرداری تهران در پایتخت اشاره کرد. در شرایطی که هدف مقبول سیاستگذاری مسکن در کشور افزایش مالکنشینی در میان خانوارهاست اما بعد از چند دهه تکیه و تاکید بر افزایش مالکنشینی و نپرداختن مستمر و موکد بر وجوه دیگر نظام مسکن، برخی تبعات اجتماعی نامطلوب آن آشکار شده است که عبارتند از: افزایش سهم سکونت استیجاری به‌رغم افزایش نرخ مالکیت (افزایش نرخ مالکیت بیشتر گروههای برخوردار و نه افزایش مالکنشینی بیشتر در میان خانوارها) و توجه ناکافی به وضعیت سکونتی مستاجران.
به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، برمبنای آمارهای موجود، اگرچه در فاصله سال‌های 90 تا 95، معادل 3 میلیون‌و500هزار واحد مسکونی به موجودی مسکونی کل کشور اضافه شده است اما به جای اینکه به همین میزان از تعداد خانوارهای مستاجر کاسته شود اما در همین بازه زمانی، 2 میلیون و500هزار خانوار مستاجر به جمعیت مستاجرهای کشور اضافه شده است. این آمار نشان می‌دهد سیاستهای تامین مسکن ملی در کشور به جای آنکه منجر به کاهش تعداد مستاجرها شود، عملا به مالکتر شدن مالک‌‌‌ها کمک کرده است.
در این گزارش همچنین به ناپایداری و بی‌‌‌ثباتی انواع سکونت در کشور اشاره شده است که در پس آن اجارهنشینی به عنوان بدیل مالکنشینی سرنوشت محتوم بسیاری از شهروندان است اما در چند دهه گذشته مورد توجه جدی سیاستگذاران قرار نگرفته است. این وضعیت باعث شده است اجارهنشینی در چند دهه گذشته به جای آنکه دوران گذار سکونتی خانوارها به مالکنشینی قلمداد شود و در دستور کار سیاستی باشد عملا از فرآیند سیاستگذاری مسکن خارج شده و دولت‌‌‌ها بی‌‌‌تفاوت به این موضوع، از خانوارهای مستاجر در این دوران گذار حمایت نکرده‌‌‌اند. منظور از این حمایت هم استفاده از ابزارهای کارآزموده نظام مسکن اعلام شده است. به این معنا که در تمام سال‌های گذشته تاکنون لازم بود سیاستهای حمایتی مانند ساخت و مدیریت مسکن استیجاری دولتی، تضمین ثبات سکونتی مستاجرها و اعطای کمک‌‌‌هزینه بلاعوض مسکن و امرار معاش به این خانوارها تعلق می‌‌‌گرفت. این اقدامات در صورت انجام می‌توانست به عنوان مکمل سیاستی دولت‌‌‌ها برای افزایش نرخ مالکنشینی خانوارها، توان مالی آنها را برای مالکنشینی در آینده افزایش دهد یا دست‌‌‌کم آن را حفظ کند.
ایجاد بحران با سه منشأ
بر اساس این گزارش، بحران فراگیر در بازار مسکن که منجر به سقوط خانوارهای مستاجر از نردبان مسکن به جای صعود از آن شده است، سه منشأ مهم داشته است. بحرانی که در نهایت منجر به تبدیل شدن اجارهنشینی به بدیل بیچون و چرای مالکنشینی شده و به دنبال آن بدیل دیگری به نام «بیخانمانی» را برای اجارهنشینی ایجاد کرده است. در این گزارش علاوه بر اینکه به بیخانمانی به عنوان بدیل بیچون و چرای اجارهنشینی برای طیف گسترده‌‌‌ای از خانوارهای فاقد مسکن اشاره شده است، تاکید شده است که بیخانمانی زندگی بسیاری از گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر مستاجر را تهدید می‌کند. اما در حالی که چنین درکی از چشم‌‌‌انداز سکونتی خانوارهای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر، اهمیت تنظیم‌‌‌گری در بخش مسکن استیجاری را آشکار می‌کند یک منشأ مهم در شکل‌‌‌گیری بحران فراگیر مسکن کمدرآمدها، همین «مغفول ماندن سیاست مسکن استیجار در برنامه دولت‌‌‌ها» است. به‌ویژه آنکه اگر چشم‌‌‌انداز سکونتی گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر مستاجر به عدم‌توجه دولت‌‌‌ها به وضعیت سکونتی مستاجرها را بنگریم مشاهده می‌شود که در بستر اقتصاد تورمی و نیز با تمرکز ویژه بر عدم همگامی دستمزدها با صعود هزینه‌‌‌های زندگی، هر سال، احتمال مالکنشینی گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر مستاجر کاهش می‌‌‌یابد. بر اساس آمارها، در 5 ساله منتهی به ماه‌‌‌های پایانی 1401، هزینه تامین مسکن در سبد هزینه‌‌‌ای خانوارها به طور متوسط 900درصد در کشور افزایش یافته است در حالی که متوسط دستمزد خانوارها در این دوره کمتر از 700درصد رشد داشته است.
این در حالی است که با وجود نسبت 1 خانوار مستاجر به ازای هر 2 خانوار مالک‌نشین در کشور، توجهی به ثبات و استطاعت‌‌‌پذیری سکونت استیجاری در لایحه برنامه هفتم توسعه نشده است.
بازی دوسر باخت برای مستاجرها
در این گزارش، به بازی دوسر باخت تامین مسکن برای مستاجرها در همه سال‌های گذشته تاکنون اشاره شده است. آن طور که در این گزارش آمده است عمده ساخت‌وسازهای صورت گرفته در چند دهه گذشته از دو مجرای خانه‌‌‌سازی‌‌‌های دولتی و مسکن‌‌‌سازی‌‌‌های شهری از سوی بخش خصوصی بوده است که بررسی‌‌‌ها نشان‌دهنده آن است که این دو‌گانه در همه این سال‌ها تاکنون کاملا به ضرر گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر فاقد مسکن بوده است. ماجرا این است که دولت‌‌‌ها در طرح‌‌‌های ساخت مسکن دولتی (مسکن‌‌‌مهر، مسکن ملی)، به جای اینکه فرصت زندگی در داخل شهرها را برای همه (کمدرآمدها و مستاجرها در کنار طبقات بالاتر جامعه) فراهم کنند، بر «طبل جدانشینی» کوبیده و در حومه شهرهای اصلی برای این دو گروه اقدام به ساخت مسکن کرده‌اند. نتیجه این موضوع آن شده است که عملا حقوق توسعه مسکونی به صورت مشروط در اختیار مالکان زمین‌‌‌های موجود شهری قرار گرفته و تامین مسکن گروههای نابرخوردار به بیرون از شهرها انتقال یافته است. این در حالی است که اصلی‌‌‌ترین اقدام تحولآفرین نظام مسکن باید این باشد که توسعه مسکونی درون شهرها به صورت کامل با اهداف کلان مسکونی دولت همگام شود و حقوق توسعه مسکونی اعطایی در طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی شهری با توجه به تامین مسکن برای گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر صورت‌‌‌بندی شود.
مرکز پژوهشهای مجلس از سوی دیگر به یک گسیختگی سیاستی بحرانی‌‌‌تر در حوزه تامین مسکن کمدرآمدها اشاره کرده است. آن طور که در این گزارش آمده است در بحبوحه بحران مسکن کشور، در سطح محلی اقدامات متنوعی صورت گرفته است که گسیختگی سیاستی این بخش را بحرانی‌‌‌تر می‌کند. برای مثال هیچ توجیهی وجود ندارد که در پایتخت کشور، نهادی (قرارگاه جهادی مسکن شهرداری تهران) وجود داشته باشد که بدون همسویی با اقدامات دولت، اقدام به اعطای مجوزهای جدید ساخت‌وساز کند که نه گروههای هدف آن جزو گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر به شمار می‌‌‌روند و نه استطاعت‌‌‌پذیری واحدهای مسکونی منتج از آن موضوعیت دارد. در واقع، شهرداری در تهران با را‌‌‌ه‌‌‌اندازی قرارگاه مسکن، نه کمدرآمدها را به عنوان گروه هدف تعریف کرده و نه مسکن استطاعت‌‌‌پذیر قرار است در قالب این ساخت‌وسازها ساخته شود. بلکه عملا بستر جدید «افزایش نرخ مالکیت مالک‌‌‌نشین‌‌‌ها» در این اقدام، فراهم شده است.
در این گزارش آمده است: این قرارگاه تا اوایل سال‌جاری (1402)، مجوزهای اولیه ساخت بیش از 500هزار واحد مسکونی را صادر کرده در حالی که کل تعداد واحدهای مسکونی تکمیل شده توسط بخش خصوصی در مناطق شهری کشور در سال 1400 بر اساس اعلام بانک مرکزی، 395هزار و 839 واحد مسکونی بوده است. روشن است که برای حل‌وفصل بحران مسکن کشور، نیازمند اقدامات سیاستی یکپارچه به‌ویژه برای تامین مسکن گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر هستیم. اینکه شهرداری‌‌‌های کشور این امکان را دارند که به اسم حل و فصل بحران مسکن اما بدون همسویی و همگامی با اقدامات و اهداف کلان دولت در این عرصه وارد شوند و بسترهای جدید توزیع حقوق مالکانه را با استفاده از ابزارهای مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی شهری از جمله بازپهنه‌‌‌بندی ایجاد کنند و این بسترها هیچ ارتباطی به تامین مسکن برای گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر نداشته باشد، برای دولت «زنگ خطر سیاستی» محسوب می‌شود. از میان پیامدهای پرشمار این وضعیت نیز می‌توان به جذب بخش اعظمی از سرمایه‌‌‌های کشور به بخش مسکن بدون اینکه به حل و فصل بحران کمک کند، اشاره کرد. همچنین این وضعیت افزایش مالکیت در میان دهک‌‌‌های برخوردارتر همزمان با افزایش موجودی مسکن و احتمالا اجارهنشینی بیشتر در میان گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر را به همراه خواهد داشت. همچنین موجودی مسکن کشور بدون رعایت الزامات استطاعت‌‌‌پذیری مسکن و تعیین گروههای هدف افزایش یافته و بر شدت «بحران کنترل‌‌‌ناپذیری موجودی مسکن» افزوده می‌شود.
شکست سیاست‌‌‌ها و بیخانمانی
در این گزارش در حالی به سقوط مستاجرها از نردبان مسکن به دلیل شکست سیاستی ناشی از غفلت از خانوارهای مستاجر در برنامه‌‌‌های تامین مسکن دولتی و شهری اشاره شده است که دلایل شکست سیاستهای تامین مسکن نیز شرح داده شده است. اضافه نکردن «مسکن استیجاری دولتی» به موجودی مسکن به عنوان یکی از راهکارهای آزموده شده در نظام جهانی تامین مسکن یکی از مهم‌ترین این دلایل است. این در حالی است که همواره و در همه برنامه‌‌‌های تامین مسکن، سیاستگذاری یکپارچه در این بخش مغفول مانده است. برای مثال، در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز که هم‌‌‌اکنون در حال تهیه و بررسی است ساده‌‌‌ترین تمایز‌‌‌گذاری در اهداف سیاستگذاری مسکن که مبتنی بر سیاستهای معطوف به تامین مسکن (مالکنشینی یا اجارهنشینی) است در این لایحه جایگاهی ندارد. در حالی که در این لایحه، استطاعت‌‌‌پذیری مسکن به صورت تلویحی مورد اشاره قرار گرفته است اما در شرایطی که این موضوع نیازمند تعریف دقیق معیارها و گروههای هدف است، اما تعریف دقیقی در این زمینه ارائه نشده است و همچنین سیاستهای معطوف به ثبات‌‌‌بخشی به سکونت استیجاری تماما مغفول مانده است. این در حالی است که اقدامات پیشنهادی در این لایحه، معطوف به خانوارهایی است که به نحوی ذیل نهضت ملی مسکن قرار می‌‌‌گیرند اما روشن است که خانوارهای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر، توان مالی شرکت در نهضت ملی مسکن را حتی با ارائه تسهیلات مالی ارزان یا کاهش سود تسهیلات اعطایی ندارند.
این در حالی است که مرکز پژوهش‌‌‌ها اعلام کرده است در لایحه برنامه هفتم توسعه معضل بیخانمانی کاملا مغفول مانده است. نه حمایت از خانوارهای در معرض بیخانمانی محل سیاستگذاری قرار گرفته است و نه در اولویت بودن تامین مسکن پایدار برای افراد بی‌‌‌خانمان. همچنین، در این لایحه بحران جمعیتی کشور و راه‌‌‌حل‌‌‌های ضروری برای حل و فصل پایدار آن که به طور عمده حول محور تامین مسکن فراگیر و همه‌شمول هستند، مورد توجه قرار نگرفته است. این در حالی است که نتایج مطالعات نشان می‌دهد بحران مسکن در ایران تاثیر به شدت منفی بر نهاد خانواده داشته است. از سوی دیگر تاثیر دشواری تامین مسکن بر بحران جمعیتی کشور نیز کاملا آشکار است. بنابراین و از این منظر، یکی از اصلی‌‌‌ترین اقدامات در حوزه مسکن باید معطوف به حمایت از خانواده‌‌‌هایی باشد که به دلیل افزایش لجام‌گسیخته هزینه‌‌‌های تامین مسکن، به‌خصوص مستاجرها، تحت فشار مالی شدید هستند.
شیوع 8 شکل بیخانمانی
در این گزارش به شکل‌‌‌گیری و شیوع 8 شکل بیخانمانی به عنوان بدیل بیچون و چرای اجارهنشینی خانوارهای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر اشاره شده است. در واقع می‌توان گفت به واسطه غفلت از اجرای سیاستهای حمایت از مستاجرها و خانوارهای کم‌‌‌درآمد فاقد مسکن و در نتیجه شکست سیاستی در این حوزه، در کشور «بدیل اجارهنشینی» به 8 شکل شیوع پیدا کرده است که ازجمله آن می‌توان به «شغل‌‌‌گزینی سرپناه‌‌‌جویانه و هم‌‌‌خانگی چند خانواده در یک خانه» اشاره کرد.
در این گزارش آمده است: بیخانمانی پدیده‌‌‌ای است که در کشور اشکال متنوع به خود گرفته است. پشت‌‌‌بام‌خوابی، موتورخانه‌خوابی، ماشین‌‌‌خوابی، گورخوابی، اتوبوس‌‌‌خوابی، خانه‌‌‌به‌دوشی، شغل‌‌‌گزینی سرپناه‌‌‌جویانه و هم‌‌‌خانگی دو یا چند خانواده در یک واحد مسکونی از جمله مصادیق آشکار آن است. این موارد نشانگر شکست‌‌‌های فاحش نظام مسکن کشور در تامین مسکن برای گروههای مختلف درآمدی به‌ویژه کمدرآمدها و آسیب‌‌‌پذیرهاست و از سوی دیگر حکایت از آن دارد که نظام فعلی مسکن در تخصیص منابع کارآ نیست. اگر از این منظر به موضوع نگریسته شود ضرورت نوعی چرخش تحولآفرین در زمینه حمایت از بی‌‌‌خانمان‌‌‌ها فراتر از تامین سرپناه‌‌‌های موقت احساس می‌شود. احیا و تثبیت حق زندگی افرادی که به هر طریقی در فرآیند زندگی از نردبان مسکونی به زمین افتاده‌‌‌اند ضرورتی انکارنشدنی است. از سوی دیگر حمایت از خانوارهایی که در معرض بیخانمانی هستند از جمله اقدامات عاجلی است که هر تعللی در تمهید و انجام آن، تبعات اجتماعی جبران‌ناپذیری به همراه خواهد داشت.
چند پیشنهاد به سیاستگذار
در این گزارش همچنین برای بهبود روند سیاستگذاری در حوزه مسکن چند پیشنهاد ارائه شده است. از آن جمله می‌توان به «ملزم کردن دولت برای تدوین قانون جامع استطاعت‌‌‌پذیری مسکن» اشاره کرد. با تاکید بر اینکه مسکن استیجاری دولتی به موجودی مسکن کشور به عنوان بدیل سکونتی برای گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر، افزوده شود. این قانون باید همه ساخت‌وسازهای کشور از دولتی تا خصوصی را دربرگیرد. همچنین هدفمند‌‌‌سازی تمامی یارانه‌‌‌های بخش مسکن، حمایت از خانوارهای در معرض بیخانمانی و اولویت قرار گرفتن افراد بی‌‌‌خانمان در طرح‌‌‌های تامین مسکن بخشی از این پیشنهادهاست. همچنین از نظام مالیاتی برای تامین مالی بخش مسکن استفاده شود.
مرکز پژوهشهای مجلس همچنین بر ضرورت کاهش تبعیض مسکونی ساختاری با تمرکز بر استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن کشور، تاکید کرده است. با تدوین چنین قانونی لازم است تا در وهله نخست امکان تامین مسکن برای گروههای کم‌‌‌درآمد و آسیب‌‌‌پذیر درون شهرهای موجود به صورت همه‌شمول فراهم شود. از سوی دیگر، اثرات نامطلوب توسعه مسکونی فعلی که در خدمت افزایش نابرابری‌‌‌های اجتماعی-فضایی- جغرافیایی میان دارندگان دارایی‌‌‌های مسکونی است، تحت کنترل درآید.
در مرتبه سوم نیز پدیده‌‌‌های نامیمون اجتماعی نظیر جداسازی‌‌‌های اجتماعی، اعیان‌‌‌نشین‌‌‌سازی و جابه‌‌‌جایی‌‌‌های اجباری که به طور مستقیم بر هم‌‌‌بستگی اجتماعی و نابرابری در فرصت‌‌‌های زندگی تاثیر خود را داشته‌‌‌اند و در سال‌های اخیر نیز به بحرانی‌‌‌ترین وضعیت خود رسیده‌‌‌اند، قابلیت کنترل یابند.
