دولت‌‌‌های جهان چگونه از صنایع خود حمایت می‌کنند؟
کجروی در سیاست‌صنعتی
بررسی تجربه کشورهای موفق بیانگر این است که سیاستگذاری صنعتی کارآمد، نیازمند چند پیش‌‌‌نیاز ضروری است. اولین عامل به دولت و سیاستگذار صنعتی برمیگردد. سیاستگذار باید با درک صحیحی از مزیت‌‌‌های رقابتی صنایع کشور و زنجیره‌‌‌های اصلی در بازارهای جهانی، تصویر روشنی از تاثیر مشوق‌‌‌های سیاستی بر زنجیره صنایع داشته باشد. به اعتقاد کارشناسان، مشوق‌‌‌های سیاست صنعتی و رانت‌‌‌هایی که دولت برای حمایت از صنایع ارائه می‌دهد، باید با هدف افزایش مزیت رقابتی در زنجیره و شناسایی دقیق پتاسیل‌‌‌ها صورت بگیرد. اما عامل مهم تاثیرگذار دیگر بر موفقیت سیاست صنعتی، ظرفیت نهادی و ممانعت از انحراف سیاستها و مشوقها به سمت گروههای خاص است. سیاستگذار صنعتی در کشورهای موفق با مشوق‌‌‌های صنعتی و به تعبیری رانت مثبت به صنایع مزیت‌‌‌دار به بنگاه‌‌‌ها کمک کرده تا با بهره‌‌‌گیری از صرفه‌‌‌های مقیاس، بتوانند با کاهش هزینه تولید، قدرت رقابتپذیری خود در بازارهای جهانی را افزایش دهند. در تعاریف سیاست صنعتی بهکارگیری رویه‌‌‌هایی است که سعی در گسترش دامنه بخش‌‌‌های مختلف تولیدی و بهره‌‌‌برداری از پتانسیل‌‌‌های تولیدی موجود دارد که شامل شناسایی ظرفیت‌‌‌های موجود در کشور و سپس تصمیم‌‌‌سازی مناسب و معقول برای به ثمر رساندن آنهاست. سیاست‌‌‌های صنعتی به مداخله هدفمند دولت در بخش‌‌‌ها به‌منظور تحریک تحول ساختاری و استقرار فعالیت‌‌‌های با ارزش‌افزوده بالا اطلاق می‌شود. این سیاست‌‌‌های صنعتی در برگیرنده مجموعه‌‌‌ای از خط‌مشی‌‌‌های هدایت سرمایه‌گذاری، تجاری، آموزشی، فناوری و اعتباری است که با ایجاد آرایشی از نهادها و سازمان‌های توسعه‌‌‌ای و با اختصاص منابع، صنعتی شدن و تغییر ساختارهای تولید و ترکیب کالاهای صادرتی و وارداتی کشور را دنبال می‌کند.
آسیب‌‌‌شناسی روند سیاست صنعتی در ایران
در بررسی جایگاه سیاست‌‌‌های صنعتی در سیاستگذاری‌‌‌های دولت‌‌‌ها در ایران، با توجه به عملکرد اقتصاد ایران و ترکیب کالاهای صادراتی می‌‌‌توان عنوان کرد که سیاست‌‌‌های صنعتی در ایران طی دودهه گذشته عملکرد موفقی نداشته است. بهعنوان نمونه، وضعیت ترکیب کالاهای صادراتی اقتصاد ایران در دو دهه گذشته، عمدتا مبتنی بر فروش مواد خام و نیمه‌خام و نه کالاهای با ارزش‌افزوده بالا بوده است. در سال‌های اخیر، بهرغم نوسان درآمدهای صادراتی، محصولات معدنی و منبع‌‌‌محور سهم عمده را در این درآمدها داشته‌‌‌اند و اقتصاد ایران از صادرات کالاهای با ارزش‌افزوده بالا فاصله داشته است. در آسیب‌‌‌شناسی این فرآیند و عدم‌موفقیت سیاست‌‌‌های صنعتی در ایجاد تحول مولد، آنچه بیش از همه تاثیرگذار بوده، بی‌‌‌کیفیت و غیرهماهنگ و غیرهدفمند بودن این خطی‌مشی‌‌‌ها و سیاست‌‌‌هاست. بررسی روند سیاست صنعتی در ایران حاکی از این است که حمایت صرف از صنایع بدون آمایش مناسب سرزمین و در نظر گرفتن مقیاس فعالیت و مزیت‌‌‌های منطقه‌‌‌ای و همچنین بدون بهکارگیری ابزارهای داخلی و تعامل مناسب با جهان به معنی سیاست صنعتی نیست. سیاست صنعتی در ایران علاوه بر اینکه به صورت مدون و هدفمند تدوین نشده، با ضعف در فرآیند آمایش سرزمین و عدم‌شناسایی درست صنایع به لحاظ مزیت‌‌‌های رقابتی و منطقه‌‌‌ای و صدور مجوزهای صنعتی بدون توجه به مقیاس فعالیت، مسیر متفاوتی را طی کرده است.
گلوگاه‌‌‌های توسعه صنعتی
سیاستگذاری صنعتی در ایران انسجام لازم را ندارد و همین آشفتگی سیاستگذاری که با نوعی به‌هم‌‌‌ریختگی، تزاحم و موازی‌‌‌کاری همراه است، به اتلاف گسترده منابع منجر می‌شود. در ایران در فرآیند سیاستگذاری صنعتی بازیگران متعددی دخیل هستند که هریک الگوی متفاوتی برای هزینهکرد منابع دولت دارد و براساس نقشه راه مشخص و اولویت‌‌‌بندی صحیح منابع تخصیص پیدا نمی‌‌‌کند. این در حالی است که در تدوین استراتژی صنعتی بهعنوان نقشه راه توسعه صنعتی لازم است هماهنگی میان سیاستها، هماهنگی میان اقدامات بخش‌‌‌ها و نهادها و اولویت‌‌‌بندی برای استفاده بهینه از منابع محدود عمومی به صورت کارآمد انجام شود. در ایران اما شاهد ناکارآیی یا فقدان اثربخشی سیاستها و موازی‌‌‌کاری دستگاه‌‌‌های اجرایی و اتلاف گسترده منابع تحت عنوان حمایت از تولید هستیم.
یکی از الزامات مهم برای تدوین استراتژی صنعتی موثر، الزامات نهادی است. بررسی‌‌‌های مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نشان می‌دهد که فقدان انسجام سیاستگذاری صنعتی به شکل تعدد سازمان‌ها و نهادهای درگیر اعمال سیاست صنعتی ظاهر شده و حداقل ۵۰سازمان و نهاد که برخی بیش از ۱۰۰واحد زیرمجموعه دارند، درگیر اجرای سیاست‌‌‌های مختلف صنعتی هستند. نتیجه این آرایش نهادی، موازی‌‌‌کاری، تشتت سازمانی و عدم‌دستیابی مناسب به اهداف است. فقدان انسجام سیاستی موجب می‌شود در عمل اولویت‌‌‌بندی‌‌‌های مختلفی از سوی دستگاه‌‌‌ها اعمال شده و به صورت تقسیم منابع حمایتی میان اولویت‌‌‌های پراکنده ظاهر شود.
تامین مالی نیز یکی از گلوگاه‌‌‌های توسعه صنعتی بوده و نهادهای تامین مالی، نقش اعطای تسهیلات را برعهده دارند. اما در چارچوب درهم‌ریختگی سازمانی، عدم‌تمرکز، فقدان استراتژی و آشفتگی در سیاستگذاری برای توسعه صنعتی، این نهادها به نوعی در نقش سیاستگذار ظاهر شده‌‌‌اند.
روند سیاست صنعتی در ایران
در ایران، به‌ویژه طی برنامه‌‌‌های توسعه چهارم، پنجم و ششم، تعیین صنایع اولویت‌‌‌دار و اختصاص منابع حمایتی به این صنایع دنبال شده است. تامین زیربناهای لازم در معادن بزرگ و مناطق معدنی کشور، اصلاح اساسنامه صندوق بیمه فعالیت‌‌‌های معدنی و صندوق حمایت از توسعه و تحقیقات صنعت الکترونیک، حداکثر کردن بهره‌‌‌وری از منابع تجدیدناپذیر انرژی، تداوم برنامه خصوصی‌‌‌سازی و توانمندسازی بخش غیردولتی و انتقال فناوری و توسعه توانمندی‌‌‌های فناورانه کشور از جمله برنامه‌‌‌های تاکیدشده در برنامه چهارم توسعه است. در برنامه پنجم نیز ضمن تاکید بر بهبود و ایجاد منابع مالی بخش‌‌‌های اقتصادی و صنعتی کشور، بر اصلاح قوانین و مقررات صادرات و واردات، تهیه و تصویب سند ملی راهبردی انرژی، بهبود فضای کسب‌وکار و... تاکید شده بود. توسعه دانش‌‌‌بنیان و مساله‌محور، توسعه فناوری و نوآوری، بهبود رقابتپذیری در بخش صنعت، تامین و توسعه زیرساخت و منابع مالی بخش صنعت، بهبود محیط قانونی و فضای کسب‌وکار از جمله تاکیدات برنامه ششم توسعه است.
سیاست صنعتی در اقتصادهای موفق
اما کشورهای موفق چطور از صنایع خود حمایت می‌کنند؟ این سوالی است که گروه بین‌الملل «دنیای‌اقتصاد» در یک بررسی به آن پاسخ داده است. همزمان با رویارویی آمریکا با چالش‌‌‌های متعدد همچون تغییرات اقلیمی، بی‌‌‌ثباتی زنجیره تامین جهانی و ظهور چین، بحث میان کارشناسان درباره نقش سیاست صنعتی یا همان حمایت دولتی از صنایع راهبردی دوباره داغ شده است. اندیشکده آمریکایی «شورای روابط خارجی» در مقاله‌‌‌ای تحلیلی به بررسی سیاست صنعتی در آمریکا و سایر نقاط جهان پرداخته و نظرات کارشناسان در مورد حمایت دولتی از صنایع را مرور کرده است. موافقان معتقدند که آمریکا باید با اتخاذ سیاست صنعتی جدید به اقدامات حمایتی دولت چین از صنایع پاسخ دهد و امنیت زنجیره تامین مواد و محصولات حیاتی را تامین کند.
این گروه از صاحب‌نظران به بهکارگیری سیاست صنعتی نه‌‌‌تنها در چین، بلکه در آلمان، ژاپن، کره‌جنوبی و همچنین آمریکای قدیم اشاره می‌کنند. اما از منظر منتقدان، حمایت دولتی، سیستم بازار آزاد را مختل می‌کند و باعث می‌شود که شرکت‌ها نه به دلیل کیفیت کارشان، بلکه به علت مهارت در لابی‌‌‌گری با قانون‌گذاران پاداش بگیرند. رئیس‌جمهور سابق آمریکا، دونالد ترامپ، با ایجاد موانع جدید تجاری، موضع سنتی حزب جمهوری‌خواه را متحول کرد و دوره رئیس‌جمهور کنونی جو بایدن نیز شاهد تصویب قوانین مهمی در زمینه اعمال سیاست صنعتی، همچون «قانون کاهش تورم» و «قانون تراشه و علم» بوده است. سیاست صنعتی به تلاش درجهت ارتقای صنایع خاصی که از نظر دولت برای امنیت ملی و حفظ رقابتپذیری اقتصاد کشور ضروری هستند، اطلاق می‌شود. معمولا صنایع سنگین و صنایع نظامی و راهبردی مانند هوافضا، نیمههادیها و خودروهای برقی، مشمول این سیاست می‌‌‌شوند. اقدامات سیاستی در این راستا طیفی از تدابیر را دربر می‌گیرد؛ همچون تعرفههای حمایتی و سایر محدودیت‌های تجاری، پرداخت یارانه مستقیم، تخصیص اعتبارات مالیاتی، هزینهکرد عمومی برای تحقیق و توسعه و همچنین خریداری کالا و خدمات شرکت‌ها توسط دولت.
بررسی تاریخچه صنعتی آمریکا نشان می‌دهد که الکساندر همیلتون، نخستین وزیر خزانه‌داری این کشور، بهعنوان اولین طرفدار برجسته سیاست صنعتی در ایالات‌متحده مطرح است. او یکی از حامیان سرسخت حمایت دولتی از تولیدکنندگان نوپا با بهکارگیری ترکیبی از سیاست‌‌‌های تعرفه‌‌‌ای و یارانه‌‌‌ای بود. در طول تاریخ، برخی دیگر از صاحب‌منصبان آمریکایی «سنت همیلتونی» را دنبال کرده‌‌‌اند. اما در میان اقتصادهای پیشرفته، آمریکا به طور تاریخی بیشترین رویگردانی را از بهکارگیری پایدار سیاست‌‌‌های صنعتی داشته و معمولا تنها در مواجهه با تهدید بیرونی به اتخاذ چنین سیاستی روی آورده است.
بعد از جنگ جهانی دوم، رقابت با اتحاد جماهیر شوروی پیشران اصلی سیاست صنعتی آمریکا بود. آژانس پروژه‌‌‌های پژوهشی پیشرفته دفاعی پنتاگون (دارپا) بهعنوان سازمانی شناخته می‌شود که مسیر توسعه اینترنت و سامانه موقعیت‌‌‌یابی جهانی را هموار کرد. نمونه‌‌‌ای دیگر، برنامه گسترده دولتی برای خرید نیمههادیها بود که به رشد صنعت ریزتراشه‌‌‌ها در آمریکا منجر شد. همچنین بعد از احساس خطر از پیشرفت ژاپن در توسعه نیمههادیها، ۱۴شرکت آمریکایی با حمایت دولت، کنسرسیومی را با هدف تقویت این صنعت از طریق هم‌‌‌افزایی در تحقیق و توسعه و تدوین استانداردهای مشترک، تشکیل دادند. آژانس تحقیقات پیشرفته انرژی آمریکا نمونه جدیدتری است که می‌‌‌توان به آن اشاره کرد. این مرکز در سال ۲۰۰۹ با حمایت وزارت انرژی آمریکا با هدف توسعه فناوری‌‌‌های نو در حوزه انرژی تاسیس شد. براساس داده‌های وزارت انرژی آمریکا، این آژانس تا سپتامبر ۲۰۲۲ بیش از ۳تریلیون دلار حدود ۱۵۰۰پروژه اختصاص داده است.
تجربیات دیگر کشورها
کشورهای بسیاری، از جمله آلمان، ژاپن و کره‌جنوبی، سیاست‌‌‌های صنعتی را با درجه‌‌‌های مختلف موفقیت، اجرا کرده‌‌‌اند. سیاست صنعتی در اروپا سابقه طولانی دارد. بهعنوان مثال، دولت انگلستان در قرن چهاردهم با اعمال تعرفه و محدودیت‌های صادراتی، به توسعه صنعت نساجی کمک کرد. آلمان نیز در قرن نوزدهم با اعمال تعرفه از بخش کشاورزی و صنعت حمایت کرد. دولت فرانسه کماکان سهامدار عمده شرکت خودروسازی رنو است. غول هواپیماسازی جهان، ایرباس نیز درواقع حاصل همکاری دولت‌‌‌های بریتانیا، فرانسه، اسپانیا و آلمان است.
دهه ۸۰ میلادی شاهد چرخش علیه دخالت سنگین دولتی در صنعت بود. نخست‌وزیر بریتانیا، مارگارت تاچر و سایر رهبران اروپا صنایع ملی همچون کارخانه‌های فولادسازی و خطوط هواپیمایی را خصوصی کردند. اما اکنون نخست‌وزیر فعلی بریتانیا، ریشی سوناک اعلام کرده است که دولت برای سرمایه‌گذاری در توسعه انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر و خودروهای برقی، برنامه دارد.
اتحادیه اروپا نیز اخیرا به سیاست صنعتی متمرکز بر ملاحظات اقلیمی روی آورده است که شامل «ائتلاف باتری اروپایی» می‌شود. این ائتلاف درواقع شبکه‌‌‌ای است به‌منظور هماهنگی تحقیقات و ارائه حمایت یارانه‌‌‌ای برای کمک به تولید باتری در سراسر این قاره. اتحادیه اروپا همچنین در سال ۲۰۲۳ «قانون تراشه‌‌‌های اروپایی» را با هدف افزایش سهم کشورهای عضو در بازار جهانی نیمههادیها تصویب کرد. بسیاری از کارشناسان معتقدند که توسعه اقتصادی سریع کشورهایی مانند ژاپن و کره‌جنوبی بعد از جنگ جهانی دوم، معروف به «معجزه آسیایی شرقی»، حاصل اتخاذ سیاست صنعتی بوده است. دولت ژاپن با ترکیبی از سیاستها مانند اعمال محدودیت‌های تجاری و توزیع یارانه از توسعه صنایعی همچون فولاد و نیمههادیها حمایت کرد. البته برخی کارشناسان نیز استدلال می‌کنند که درمورد تاثیر سیاست صنعتی بر رشد اقتصادی ژاپن اغراق شده است و عواملی مانند گسترش کارآفرینی و سطح بالای پس‌‌‌انداز در این کشور، نقش بزرگ‌تری بازی کرده‌‌‌اند. کره‌جنوبی نیز در دهه‌‌‌های ۶۰ و ۷۰ تلاش کرد با توسعه صنایع فولادسازی، کشتی‌‌‌سازی، خودروسازی و محصولات الکترونیکی، اقتصاد خود را به‌سرعت نوسازی کند.
این تلاش به ایجاد هلدینگ‌‌‌های عظیمی همچون سامسونگ و ال‌جی منجر شد که بر اقتصاد این کشور سیطره پیدا کردند. سئول همچنین با حمایت سنگین یارانه‌‌‌ای، صنعت تولید نیمههادیها در این کشور را به یکی از بازیگران بزرگ جهانی تبدیل کرد. در همین حال، دولت تایوان با تامین مالی پروژه‌‌‌های تحقیقاتی و استخدام مهندسانی که در آمریکا تحصیل کرده بودند، در توسعه صنعت نیمههادیها نقش کلیدی ایفا کرد. البته برخی اقتصاددانان براین باورند که موفقیت کره‌جنوبی و تایوان نتیجه توسعه تجارت بوده است، نه اتخاذ سیاست صنعتی. چین نیز تحت رهبری حزب کمونیست از سال ۱۹۴۹، بهرغم برخی اصلاحات بازارمحور که از اواخر دهه ۷۰ شروع شد، اقتصادی با هدایت دولتی داشته است. پکن در سال‌های اخیر با هدف دستیابی به سلطه جهانی بر صنایع با فناوری پیشرفته، به سیاست صنعتی «تهاجمی» روی آورده است.
موضوع بحث‌برانگیز
بحث در مورد سیاست صنعتی همیشه داغ بوده است، چراکه این موضوع در مرکز مناقشه‌‌‌ای عمیق‌‌‌تر و طولانی‌‌‌تر بر سر نقش بازار آزاد و نقش دولت در اقتصاد قرار دارد. موافقان تاکید می‌کنند دولت، هم توانایی و هم وظیفه دارد که اقتصاد را درجهت تامین منافع ملی شکل دهد، زیرا اقتصاد بازار آزاد ممکن است در تحقق این هدف ناکام بماند. بهعنوان مثال، صنایع تولیدی منافع گسترده اجتماعی مانند اشتغال پایدار را نصیب جامعه می‌کنند، در حالی که شرکت‌ها چنین مسائلی را در تصمیم‌گیری‌‌‌های خود لحاظ نمی‌‌‌کنند. برخی از استادان مدرسه کسب‌وکار هاروارد معتقدند که «برون‌سپاری فرامرزی» تولید باعث از دست رفتن مهارت و دانش تولید شده و این امر توانایی آمریکا برای نوآوری را مختل می‌کند. حامیان سیاست صنعتی همچنین استدلال می‌کنند که دولت باید از تحقیق و توسعه حمایت مالی کند، زیرا منافع اجتماعی پروژه‌‌‌های بزرگ تحقیق و توسعه که فراتر از توان سرمایه‌گذاری بخش خصوصی هستند، گسترده و فراگیر است. از نظر رابرت اتکینسون، کارشناس اندیشکده آمریکایی بنیاد نوآوری و فناوری اطلاعات، سیاست صنعتی هوشمند باید بر صنایع با ارزش بالا و رقابت‌‌‌پذیر در عرصه بین‌الملل و همچنین حوزه‌‌‌هایی که احیای آنها درصورت از دست دادنشان دشوار است، متمرکز شود. او از صنعت ریزتراشه‌‌‌ها به عنوان یک نمونه نام می‌‌‌برد. البته برخی کارشناسان یادآوری می‌کنند که سیاست صنعتی می‌‌‌تواند اهداف ارزشمندی را دنبال کند، اما آسیب‌‌‌های بالقوه آن نیز باید درنظر گرفته شود. این گروه ضرورت و اهمیت سیاست‌‌‌های صنعتی را انکار نمی‌‌‌کنند، اما تاکید می‌کنند که باید به نگرانی‌ها درمورد اجرای اشتباه چنین سیاست‌‌‌هایی توجه کرد. آنها هشدار می‌دهند که بهکارگیری روش‌های نادرست در این زمینه می‌‌‌تواند باعث سرکوب نوآوری، بروز ناکارآمدی‌‌‌های اساسی، هدررفت درآمدهای ارزشمند مالیاتی و ترویج «سرمایه‌‌‌‌داری رفاقتی» شود. در پایان اشاره به اعمال سیاست‌‌‌های صنعتی در دولت فعلی آمریکا خالی از لطف نیست. مذاکرات سال ۲۰۲۲ بین دولت و کنگره به جلب حمایت دوحزبی از دو لایحه مهم در این زمینه منجر شد. «قانون تراشه و علم» که در ماه اوت سال گذشته تصویب شد، ۲۸۰میلیارد دلار منابع به منظور گسترش تحقیق و توسعه در زمینه نیمههادیها و حمایت از تولیدکنندگان در این حوزه تزریق خواهد کرد؛ با این امید که بازیگران این بخش به خروج از چین و فعالیت در آمریکا ترغیب شوند. دولت بایدن همچنین در اقدامی بی‌‌‌سابقه با هدف از میدان به در کردن چین در حوزه تکنولوژی‌‌‌های نوظهور، کنترل‌‌‌های صادراتی سختگیرانه‌‌‌ای را به منظور محدودکردن توان چین در تامین و تولید تراشه‌‌‌های پیشرفته و توسعه و نگهداری ابررایانه‌‌‌ها، در نظر گرفت. بایدن برای تکمیل برنامه خود، با صدور یک‌فرمان اجرایی در اوت ۲۰۲۳، برخی از سرمایه‌گذاری‌‌‌های آمریکایی در صنایع تکنولوژی محور چین را ممنوع کرد.
«قانون کاهش تورم» نیز در اوت ۲۰۲۲ تصویب شد. این قانون با اختصاص ۶۰میلیارد دلار به صورت اعتبار مالیاتی، کمک بلاعوض، وام و تامین سرمایه، به دنبال برگرداندن تولید پیشرفته در زمینه حمل‌ونقل و تکنولوژی به آمریکاست. طبق این برنامه، میلیاردها دلار یارانه به مصرف‌کنندگان خودروهای برقی و تولیدکنندگانی که مونتاژ نهایی خودرو را در آمریکا انجام دهند و اجزا و مواد تشکیل‌دهنده باتری‌‌‌های آنها از آمریکا یا متحدان تجاری آن تامین شده باشد، اختصاص می‌‌‌یابد.
